«Международное гуманитарное право как отрасль международного права»

1. Правовая природа фактического землепользования

Термин «фактическое землепользование» применяется в ст. 59 Градостроительного кодекса РФ. При этом определения понятия «фактического землепользования» законодательство не содержит. Ранее термин «фактическое землепользование» использовался при оформлении прав на земельные участки. В случае же утраты земле­пользователем документов о правах на земельные участки произ­водилось оформление дубликатов документов о правах. При этом размер земельного участка, его внешние границы в натуре устанавли­вались в каждом конкретном случае в соответствии с фактическим землепользованием.[2] В таком случае лицо, у которого права на земельный участок возникли на законных основаниях, вступает в отношения по оформлению документов о своих правах в соответ­ствии с требованиями законодательства. Одновременно такое лицо являлось субъектом земельных отношений по использованию земель­ного участка, содержание которых устанавливалось согласно требова­ниям законодательства на основании административно-правового акта или гражданско-правовой сделки. При этом отсутствие документа о правах на земельный участок не лишало лицо прав на него и лицо фактически использовало свой земельный участок на законных основаниях.

Отношения по фактическому землепользованию можно выделить в самостоятельный вид земельных отношений. Такие отношения возникают в период проведения земельной реформы и имеют времен­ный характер. Специфика таких отношений связана в первую очередь с реформой в сфере собственности на землю. Субъект земельных отношений в силу закона получает право самостоятельно, по своему усмотрению, изменить правовой режим использования земельного участка. Например, лицо, получившее земельный участок для жилищ­ного строительства до 1992 г. на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеет право переоформить свой земельный участок в собственность путем подачи заявления в орган исполнительной власти по месту нахождения земельного участка. В таком случае не изменяются ни субъект, ни объект земельных отношений, изменяется только правовой режим использования земельного участка: вместо права постоянного (бессрочного) пользования у лица появляется право собственности. В случае если улица имеется документ о праве постоянного (бессрочного) пользования, то производится пере­оформление такого документа на документ о праве собственности. Никаких изменений в фактическом использовании земельного участка в этом случае не происходит. План земельного участка может не изменяться. Межевание как разновидность землеустроительных действий при этом может не проводиться. Отсутствие документа о праве постоянного (бессрочного) пользования не лишает такое лицо права переоформить ранее предоставленное ему право на право собственности. В таком случае проведение межевания является юридическим фактом, необходимым для возникновения земельных отношений. Выявленные в результате межевания разночтения в пло­щади фактически используемого земельного участка могут привести к пограничным спорам или к юридическому оформлению фактически сложившихся отношений по использованию земельных участков.

В Санкт-Петербурге с 1992 г. производилось оформление доку­ментов о правах на земельные участки юридическим лицам, у кото­рых отсутствовали документы, удостоверяющие права на земельные участки, выданные до введения в действие Земельного кодекса РФ 1991 г. В таких крупных городах, как Санкт-Петербург, у юриди­ческих лиц или граждан, которым земельные участки предоставлены для предпринимательской деятельности, отсутствовали документы, удостоверяющие права на земельные участки. Имелись только документы, подтверждающие разрешение производить строительство на земельном участке, выданные органами градостроительства и архитектуры — Акты на временное пользование земельным участ­ком на период строительства или Акты на постоянное (бессрочное) пользование для строительства. С 1 января 1992 г. Закон РСФСР «О плате за землю» ввел плату за использование земельных участков, установив, что основанием для взимания платежей за земельные участки является документ, удостоверяющий права на земельный участок. В связи с этим появилась необходимость оформления прав на земельные участки тем юридическим и физическим лицам, у которых права на земельные участки возникли до 1 января 1992 г. Право на использование земельного участка до 1 января 1992г. возникало на основании административно-правового акта — реше­ния о предоставлении земельного участка, принимаемого органами исполнительной власти, а также документа, удостоверяющего право на земельный участок, выдаваемого на основании решения о предо­ставлении земельного участка. Как правило, последнего документа у юридических лиц в Санкт-Петербурге не было. Документ, выдаваемый органами архитектуры и градостроительства, являлся документом, подтверждающим лишь разрешение на строительство на предо­ставленном земельном участке. На основании такого документа не могло производиться взимание платежей за земельный участок.

Первоначально в Санкт-Петербурге производилось оформление временных документов о правах на земельные участки юридическим лицам в заявительном порядке. Временные документы о правах на земельные участки оформлялись на основании ранее выданных органами градостроительства и архитектуры документов о раз­решении на строительство. На основании таких документов юриди­ческие лица уплачивали земельный налог. Порядок оформления прав на фактически используемые земельные участки юридическими лицами или гражданами, которым земельные участки предоставлены для предпринимательской деятельности, регулируется распоряже­нием Губернатора Санкт-Петербурга от 18 сентября 1995 г. № 1010-р «Об оформлении правоустаналивающих документов на землю юриди­ческим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях».[3] Понятие «фактическое использование земельных участков», или «фактическое землепользование», применяется только к юридическим лицам. Его необходимо отличать от занятия земельного участка без разрешения уполномоченного органа или самовольного занятия. Под фактическим землеполь­зованием, применительно к юридическим лицам, понимается исполь­зование ими земельных участков на основаниях, предусмотренных законодательством. Законодательством предусмотрены следующие основания возникновения прав на землю — административный акт, сделка, решение суда. Таким образом, оформление фактического землепользования производится для юридических лиц или граждан, которым земельные участки предоставлены для предприниматель­ской деятельности, в случае наличия у них одного из следующих документов: решения о предоставлении земельного участка, договора о приобретении недвижимого имущества, расположенного на данном земельном участке, решения суда о признании права на недвижимое имущество, расположенное на таком земельном участке. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. признавал, что при переходе права собствен­ности на строение к приобретателю переходит и право на исполь­зование земельного участка, на котором расположено строение и который необходим для его эксплуатации. Таким образом, права на земельные участки являлись «производными» от прав на строения, расположенные на участке.

Субъектами отношений по оформлению фактического землеполь­зования являются: лица, владеющие земельными участками на законных основаниях; отраслевые органы исполнительной власти, топографо-геодезические организации, правообладатели смежных (соседних) земельных участков. К отраслевым органам власти Санкт-Петербурга, участвующим в оформлении фактического землеполь­зования относятся: Комитет по градостроительству и архитектуре, в чью компетенцию входит утверждение границ земельного участка, установление ограничений в использовании земельного участка, определение правовой формы использования земельного участка; Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, в чью компетен­цию входит подготовка документов для утверждения границ земель­ного участка, выдача лицензии топографо-геодезическим организа­циям для проведения кадастровой съемки земельного участка, составление плана земельного участка, проведение кадастрового учета земельного участка; Комитет по управлению государственным имуществом, в чью компетенцию входит заключение договора аренды земельного участка после утверждения границ земельного участка; Городская комиссия по рассмотрению вопросов факти­ческого землепользования как коллегиальный межведомственный орган, в состав которой входят представители всех вышеперечислен­ных органов, а также представители территориальных управлений административных районов города по месту нахождения земельного участка. Компетенция Комиссии такова: согласование распоряже­ний органа архитектуры и градостроительства об утверждении границ земельных участков; анализ фактического землепользования юридических лиц по конкретному участку; внесение предложений по установлению ограничений на земельный участок; внесудебное разрешение споров по вопросам границ землепользования, ограни­чений, установленных для земельного участка; разрешение споров, связанных с формированием кондоминиумов как единых комплексов недвижимого имущества.

При оформлении прав на земельные участки проводятся работы по формированию земельных участков. При формировании про­водятся работы по межеванию земель как разновидность земле­устроительных работ. Особенностью работ по межеванию факти­чески используемых земельных участков является то, что объект — земельный участок может изменить свои характеристики — размер и границы. При изменении размера земельного участка требуется издание административно-правового акта органом, уполномоченным принимать решения о предоставлении и изъятии земельных участков (органа исполнительной власти). При изменении границ земельного участка площадь может не изменяться. Изменение границ всегда затрагивает интересы третьих лиц — соседних землепользователей (собственников, землевладельцев, землепользователей, аренда­торов). Изменение площади земельного участка может быть только де-юре, т. е. «по документам». В таком случае площадь, указанная в решении о предоставлении земельного участка, не соответствует площади фактически используемого земельного участка. Причина такого несоответствия — ошибка специально уполномоченных органов — органов технической инвентаризации. Де-факто лицо использовало земельный участок в фактических границах с момента возникновения прав на земельный участок (даты принятия решения о его предоставлении). При проведении межевания земельного участка такой факт может подтверждаться отсутствием споров по границам между соседями в районах сложившейся застройки и наличием соответствующих записей в документах специально уполномочен­ных органов (архивные документы органов технической инвентаризации). Иначе говоря, землеустроительные действия по определению границ фактически используемого земельного участка и установ­ление их на местности представляют собой реализацию государ­ственной политики в сфере регулирования земельных отношений. Таким образом, отношения по оформлению прав на фактически используемые земельные участки являются отношениями земле­устроительными. Целью таких отношений является перерегистрация земельных участков и субъектов прав на них и перераспределение земельных участков. Эти отношения имеют временный характер, они возникают на этапе реформирования в сфере земельных отноше­ний. Целью реформы является всегда изменение объема прав и обязан­ностей субъектов отношений или изменение круга субъектов таких отношений, а часто то и другое вместе. Такие инструменты, как переоформление прав на землю, направлены на изменение объема полномочий субъектов без изменения круга самих субъектов. Пере­регистрация как инструмент реформирования земельных отноше­ний может быть направлена на изменение как круга субъектов, так и пределов их полномочий. При перерегистрации может быть умень­шен размер участка, который используется лицом. Такое уменьшение производится на добровольной основе или в принудительном порядке. Добровольное изменение размера земельного участка при перерегистрации возможно в случае отказа лица от излишков земли, за которые лицо не имеет возможности платить. В подобном случае выявленные в результате межевания излишки земли изымаются с согласия субъекта права на основании его заявления по решению органов исполнительной власти. Принудительное уменьшение размера фактически используемого земельного участка может производиться в случае использования лицом участка, размер которого превышает размер предоставленного ему участка (при перерегистрации выявля­ются самовольно захваченные земли). В таком случае при переоформ­лении документов о правах на землю приводится в соответствие юридическое и фактическое землепользование. При этом критерием является размер участка, указанный в документах (юридический критерий). Государство в этих случаях реализует свою учетную функцию. Властного решения об изъятии земельного участка — распорядительного решения, орган власти не принимает при пере­оформлении прав на земельный участок. Основаниями возникно­вения земельных отношений являются ранее принятые распоряди­тельные акты о предоставлении земельного участка. Лицо получает документ о правах на земельный участок на основании имеющихся у него документов.

Уменьшение размера участка может производиться в случае выявления при перерегистрации земельных участков, которые не используются или используются с нарушением требований законо­дательства. В таком случае производится перераспределение земель­ных участков. При перераспределении принимается властное решение об изъятии и/или предоставлении земельного участка. После перерас­пределения земель производится переоформление документов о пра­вах на земельный участок. В таком случае изменяется объект земель­ных правоотношений. Отношения, возникшие до момента начала перерегистрации, прекращаются. Возникают новые земельные правоотношения в соответствии с требованиями нового законо­дательства. Субъект при этом не меняется. Изменяется только объект земельных правоотношений.

Отношения по оформлению фактического землепользования возникают в результате выполнения функции государственного учета земельных участков. Кроме того, целью таких отношений являются юридическое оформление документов юридическим лицам и гражданам о правах, которые возникли у них до изменения законо­дательства и начала земельной реформы, а также создание условий таким лицам для реализации в полной мере предоставленных им прав. При оформлении документов на фактически используемые земельные участки производится переоформление прав с учетом законодательства, существенным образом расширяющего объем полномочий субъекта. Например, оформление фактически исполь­зуемого земельного участка требуется для совершения сделки с земельным участком или для получения кредита, необходимого для осуществления хозяйственной деятельности.

С 1 июля 2002 г. использование земельного участка без над­лежащим образом оформленных документов рассматривается как неправомерное действие. Однако в ст. 36 Земельного кодекса РФ предусмотрен порядок оформления прав на фактически используемые участки собственниками зданий, приобретенных до 30 октября 2001 г. в соответствии с законодательством. Право на фактически используемый земельный участок под зданием оформляется путем предоставления земельного участка. Следовательно, необходимо формирование земельного участка до принятия решения о его предоставлении.

2. Правовое регулирование межевания фактически используемых земельных участков

Для оформления документов о правах на фактически используемые земельные участки необходимо провести работы по их формированию. При формировании фактически используемых земельных участков проводится межевание.

В настоящее время порядок проведения межевания земель на территории поселения урегулирован нормативными правовыми актами. Постановлением Правительства РФ 2 февраля 1996 г. утверждено Положение о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений.[4] В Постановлении сформулированы правила, обеспечивающие включение земельного участка в гражданский оборот как недвижимого имущества в городах и других поселениях. Межевание в городах проводится по решению органов местного самоуправления или по инициативе физически или юридических лиц. При проведении межевания необходим соблюдать определенные правила. Первое правило заключаете в том, что при установлении границ земельных участков органы исполнительной власти или органы местного самоуправление которые проводили межевание, не имели права пересматривать границы земельных участков, указанные в документах, являющихся основаниями возникновения права на земельные участки. Второе правило заключается в том, что при проведении межевания обязательно указывались на плане земельного участка все объекты, которые на нем расположены, а именно строения, сооружения, зеленые насаждения, водные объекты и т. п. Третье правило касается порядка установления обременений на участок. При межевании определялись границы обременении (сервитутов и иных ограничений прав) и при установлении на участке границ таких обременении права третьих лиц должны быть ограничены минимальным образом. При межевании территории поселений могут быть совместным решением Федеральной службы земельного кадастра РФ, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерства имущественных отноше­ний РФ утверждены методики межевания. До настоящего времени такие методики не утверждены.

8 апреля 1996 г. Роскомземом утверждена Инструкция по межева­нию земель (далее Инструкция), в которой определяется порядок проведения работ по межеванию.[5] Межевание земель в соответствии с Инструкцией представляет собой комплекс работ по установ­лению, восстановлению и закреплению на местности границ земель­ного участка, определению его местоположения и площади. Меже­вание проводится при получении гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, при купле-продаже, мене, даре­нии всего или части земельного участка, а также по заявлению граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закреп­ления границ на местности. Межевание проводится при восстанов­лении границ земельного участка при наличии межевых споров, а также по заявлению граждан и юридических лиц в случае полной или частичной утраты межевых знаков и отсутствия других признаков границ участков. Работы по межеванию земель проводят проектно-изыскательские организации Роскомзема либо граждане и юриди­ческие лица, получившие в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ. В Инструкции определены требова­ния к точности межевания земель, правила составления чертежа плана участка и правила закрепления на местности границ земель­ного участка и установления опорных межевых знаков (ОМЗ), а также определено, что может быть использовано в качестве ОМЗ. По правовым последствиям межевание земельных участков пред­ставляет собой деятельность по индивидуализации земельного участка. С момента установления межевых знаков субъект права на земельный участок вправе осуществлять права по владению участком и нести ответственность за сохранность межевых знаков как специаль­ных знаков. Однако момент установления межевых знаков и момент передачи их на сохранность субъекту права на участок норматив­ными актами не определен, что может создать трудности при реали­зации мер привлечения к ответственности за утрату или повреждение специальных знаков (межевых знаков).

В 1998 г. в Градостроительном кодексе РФ[6] (ст. 59) дополнено правовое регулирование межевания земель на территории поселе­ний. Порядок разработки и утверждения проектов межевания устанав­ливается органами местного самоуправления. Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских поселений

при межевании определяются с учетом фактического землеполь­зования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки участка. Проекты межевания территорий составляются с учетом установленных красных линий. В случае выявления при межевании территорий свободных земельных участков такие участки предоставляются для строительства в соответствии с требованиями градостроительных регламентов. Нормы предоставления земельных участков определяются в соответствии с правилами застройки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или орга­нами местного самоуправления. Однако проект межевания земель, составляемый в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, представляет собой документ, реализующий акт планирования в сфере использования и охраны земель.

Таким образом, определены дополнительные правила межева­ния. При составлении проектов межевания принимаются во внимание красные линии, размер фактически используемых земельных участков и градостроительные нормативы, которые действовали в период застройки участка. Правило, согласно которому учитываются крас­ные линии при межевании территории поселений, придает особый характер отношениям межевания территорий поселений. Сведения о красных линиях содержатся только в градостроительной документа­ции. Такая документация является градостроительной документацией о планировании в сфере использования и охраны земель. Правовой режим красных линий в настоящее время определен в Градострои­тельном кодексе РФ и ведомственных актах. Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98)[7]утверждена постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 г. и введена в действие с 1 июля 1998 г. Красные линии застройки — это границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной инфраструктуры от улиц, проездов, площадей в город­ских и сельских поселениях. Границы красных линий указываются в генеральном плане поселения и в проекте детальной планировки или в проекте планировки и застройки микрорайона поселения и утверждаются органами местного самоуправления. Генеральный план поселения является основным документом, определяющим направление регулирования использования территории поселения.

Вся градостроительная документация разрабатывается на основании генерального плана поселения и с учетом красных линий. Красные линии отделяют границы участка от земель общего пользования — дорог, парков, скверов и т. п. Красные линии являются инстру­ментом управления градостроительной деятельностью (градорегулирования) и планирования использования земельных ресурсов на территории поселения. При этом земельный участок выступает как природный ресурс и как недвижимое имущество.

30 октября 2001 г. вступил в действие Земельный кодекс РФ,[8] в котором содержатся правила определения размеров и границ земель­ных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и на которых находятся здания, строения и сооруже­ния, принадлежащие на различных правовых титулах гражданам или юридическим лицам. В период господства исключительной моно­полии права государственной собственности на землю до начала реформ в сфере земельных правоотношений границам земельных участков не придавалось большого значения, правовое регули­рования порядка установления границ участков отсутствовало. Для обеспечения оформления прав на землю гражданами и юриди­ческими лицами, имеющими на различных правовых титулах здания, строения, сооружения или помещения, в ст. 36 Земельного кодекса РФ установлено, что размер и границы земельного участка при оформле­нии прав на земельные участки, которые находятся в государствен­ной или муниципальной собственности и на которых расположены строения и сооружения, определяются с учетом фактически исполь­зуемой площади земельного участка согласно требованиям градо­строительного и земельного законодательства, а также с учетом красных линий в соответствии с градостроительной документацией, с учетом естественных границ и границ смежных участков. Эти правила не являются общими для всех категорий земель, а распростра­няются только на земли в границах поселений. Из данных правил видно, что в них объединены ранее установленные в нормативных актах правила установления размера и границ участков. При уста­новлении границ участка принимался во внимание размер факти­чески используемого земельного участка. Границы фактически исполь­зуемого участка определялись с учетом красных линий и границ смежных землепользователей, естественных границ участка. Такие сведения получались при осмотре участка в процессе инвентари­зации или при межевании. Кроме того, при определении границ земельных участков при инвентаризации или межевании прини­мались во внимание требования земельного и градостроительного законодательства. К ним относятся нормы предоставления земель­ных участков, действовавшие на дату возникновения права на земельный участок, требования, установленные в градостроительной документации, в т. ч. и красные линии застройки.

В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве»[9] (далее — Закон) межевание проводится на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправ­ления, договора или по решению суда. Межевание проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных в ст. 3 Закона, в частности при изменении границ земельного участка, при предо­ставлении земельного участка. В результате межевания составляются документы — материалы межевания. Межевание проводится по единым техническим требованиям. Технические условия и требова­ния при проведении межевания в соответствии со ст. 8 Закона «разрабатываются на основании соответствующих нормативных правовых актов» и являются обязательными для исполнения при проведении межевания.

Правительство РФ 7 июня 2002 г. Постановлением № 396 утвердило Положение о проведении территориального землеустройства.[10] В соот­ветствии с Положением проведение межевания возложено на Феде­ральную службу земельного кадастра России на землях, находящихся в федеральной собственности, либо по решению органов государ­ственной власти. Межевание на иных землях проводится юридиче­скими лицами или индивидуальными предпринимателями. Межевание относится к геодезической деятельности, для проведения которой необходимо получить лицензию. Кроме получения лицензии юриди­ческие лица и индивидуальные предприниматели, которые само­стоятельно осуществляют работы по межеванию, обязаны бесплатно представлять экземпляр материалов в государственный банк данных, полученных в результате проведения землеустройства. Однако сама процедура проведения межевания, порядок составления материалов межевания, полномочия органов исполнительной власти, соб­ственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов при проведении межевания, правовые последствия действий участников межевания в настоящее время не определены. Местоположение границ земельных участков как объектов землеустройства определяется с учетом требований федеральных законов, регулирующих их использование. Следовательно, особые требования к межеванию должны содержаться только в федеральных законах.

Таким образом, в настоящее время нормативными правовыми актами установлены следующие правила межевания земель на тер­ритории поселений:

— границы земельных участков при межевании не пересматри­ваются, т. е. межевание проводится по границам фактически сложив­шегося землепользования или по имеющимся планово-картографи­ческим материалам и документам о предоставлении земельных участков;

— размеры и внешние границы участка при межевании опреде­ляются на основании фактов следующей последовательности: доку­ментов о размерах и границах предоставленного участка, сведений о красных линиях застройки на основании градостроительной документации, о естественных границах участка и границах смеж­ных участков (т. е. оценивается фактическое землепользование на предмет наличия споров по границам между соседними землеполь­зователями) с учетом градостроительных нормативов на дату застройки участка;

— при установлении границ участка при межевании определя­ются внешние границы участка и местоположение все объектов, расположенных в таких границах (строений, зеленых насаждений, инженерных коммуникаций и т. п.);

— принцип минимального ограничения прав третьих лиц при наложении сервитутов и других обременении на участок.

3. Практика межевания земельных участков на территории Санкт-Петербурга

Порядок проведения межевания земельных участков на территории Санкт-Петербурга должен соответствовать правилам, установлен­ным в федеральных нормативных правовых актах. На территории Санкт-Петербурга порядок проведения межевания земельных участков регулируется распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 18 сентября 1995 г. № 1010-р «Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земель­ные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях».[11] Кроме того, порядок проведения некоторых действий при межевании определен ведом­ственным актом — приказом Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга от 19 марта 1997 г. № 45.[12] В приказе определен статус участников меже­вого процесса, определены права и обязанности участников процесса.

При этом под межеванием земель понимается комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и пло­щади. В проведении работ по межеванию принимают участие лица, имеющие земельные участки на территории Санкт-Петербурга; районный землеустроитель; топогеодезическая организация. Район­ный землеустроитель является официальным представителем Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, уполно­моченным от его имени принимать решения по организации и утвер­ждению результатов межевания земель на территории администра­тивного района Санкт-Петербурга в целях обеспечения рациональ­ного использования земель города.

К полномочиям районного землеустроителя относятся: органи­зация работы по межеванию земельного участка и проведению натурных землеустроительных работ; выявление бесхозных, нерацио­нально используемых земельных участков, подготовка материалов и предложений по их перераспределению; разъяснение собствен­никам, владельцам, пользователям земельных участков необходимости закрепления на местности межевыми знаками границ земельного участка для придания границам юридического статуса. Для реали­зации таких полномочий районному землеустроителю предоставлены права: согласовывать от имени Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга границ земельных участков, имеющих общую границу с землями общего пользования и землями резервного фонда города; утверждать документ об установлении и согласовании границ земельного участка; участвовать в работе кол­легиального органа при рассмотрении межевых споров; принимать решения об установлении границ земельных участков; при межевании земельных участков, находящихся в совместном использовании нескольких юридических (физических) лиц, принимать решения об установлении ограничений и сервитутов в отношении остальных пользователей. Для реализации своих функций районный земле­устроитель имеет право требовать представления необходимых документов (правоустанавливающих, геодезических, картографи­ческих и других исходных документов), необходимых для осущест­вления его деятельности. Районный землеустроитель производит действия в соответствии с требованиями федерального законодатель­ства и нормативных актов Санкт-Петербурга.

Кроме районного землеустроителя, в процессе межевания при­нимают участие участники межевания. Участниками межевания являются: собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельного участка (за исключением земельных участков, предо­ставленных в краткосрочную аренду сроком до трех лет) или их представители, полномочия которых удостоверяются доверенностью, выданной в установленном порядке; собственники, владельцы, пользователи и арендаторы (за исключением земельных участков, предоставленных в краткосрочную аренду сроком до трех лет) смежных с ним земельных участков или их представители, полномочия которых удостоверяются доверенностью, выданной в установленном порядке.

Участником межевания является топогеодезическая органи­зация, которая производит землемерно-технические работы. Действия топогеодезической организации контролирует районный земле­устроитель.

Межевание земельного участка в Санкт-Петербурге происходит следующим образом. Первый этап — подготовительный, на котором лицо, использующее земельный участок на территории Санкт-Петербурга, обращается к районному землеустроителю с заявлением о проведении процедуры межевания. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие права на участок и расположенную на нем недвижимость, сведения об имеющихся обременениях земель­ного участка. Районный землеустроитель принимает заявление и доку­менты. На основании такого заявления районный землеустроитель заводит кадастровое дело. Затем начинается подготовительный этап. Районный землеустроитель изучает представленные документы, выясняет, имеются ли какие-либо градостроительные ограничения на земельном участке, а также круг лиц, которые должны принимать участие в межевании. Участниками межевания являются собствен­ники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, имеющих общую границу с размежевываемым участком, или их представители, полномочия которых удостоверяются доверенностью, выданной в соответствии с законодательством. За 15 рабочих дней районный землеустроитель уведомляет участников межевания о дате, времени и месте проведения работ по межеванию. Извещения вручаются участникам межевания под расписку лицом, заинтересо­ванным в проведении межевания, или направляются заказным письмом с уведомлением о вручении. Извещения и расписки район­ным землеустроителем приобщаются в кадастровое дело. Межевание земельного участка производится районным землеустроителем на местности или на основании имеющихся планово-картографических документов (камеральным способом), однако всегда в присутствии участников межевания. При проведении межевания земельных участков непосредственно на местности районный землеустроитель определяет, где должны быть установлены межевые знаки (МЗ) и марки межевых знаков (ММЗ). Каждому межевому знаку присваива­ется номер, который указывается на марке межевого знака. При проведении межевания земельных участков на основании доку­ментов районный землеустроитель рассматривает предложения топогеодезической организации относительно места установки МЗ и ММЗ. При необходимости районный землеустроитель производит уточнения на местности места их (МЗ и ММЗ) расположения. Районный землеустроитель определяет, какое количество межевых знаков необходимо установить на земельном участке. Межевание границ земельного участка на местности оформляется документом — актом установления и согласования границ земельного участка, который подписывают участниками межевого процесса. После установления и согласования границ земельного участка топогеодезическими организациями производится закрепление его границ на местности межевыми знаками с установкой марок, количество которых определено во время межевания земель. Таким образом, непосредственное установление на местности межевых знаков в Санкт-Петербурге производится топогеодезическими организациями, а не специально уполномоченными органами.

Вопросу урегулирования порядка проведения согласования границ участка уделено значительное внимание. Порядок согласо­вания границ, проводимый районным землеустроителем, определен следующим образом. В случае отсутствия споров по границам акт установления и согласования границ земельного участка подписы­вается всеми участниками межевания и утверждается районным землеустроителем. При наличии споров каждый участник межевания имеет право в течение семи рабочих дней с даты проведения межева­ния представить районному землеустроителю в письменном виде свои возражения по устанавливаемым границам земельного участка. В претензии участник межевания излагает свои доводы и обоснования. Претензии участников межевания заносятся районным земле­устроителем в акт установления и согласования границ земельного участка. Претензия, изложенная в письменной форме, прилагается к акту установления и согласования границ земельного участка. После этого материалы направляются районным землеустроителем в течение 10 рабочих дней с даты получения письменных возражений участника межевания на рассмотрение Городской комиссии по фактическому землепользованию. Городская комиссия по факти­ческому землепользованию является межведомственным коллегиаль­ным органом администрации Санкт-Петербурга. Решение Городской комиссии по фактическому землепользованию может быть обжало­вано в суд в соответствии с законодательством. В случае отказа участника межевания от подписи или непредставления в установ­ленный срок письменного обоснования своих претензий по вопросу установления границ земельного участка, в акте установления и согла­сования границ земельного участка делается отметка об этом. В таком случае отказ считается необоснованным и районный землеустрои­тель утверждает акт установления и согласования границ земельного участка. В случае если участник межевания указал в акте установ­ления и согласования границ земельного участка о своем несогласии с установлением границ, но не представил в срок письменного обоснования своего отказа, то районный землеустроитель вносит в специальный раздел акта установления и согласования границ земельного участка информацию об утрате силы отказа в связи с отсутствием его письменного обоснования. В случае неявки участ­ника межевания, надлежащим образом извещенного о дате и времени проведения межевания, границы размежевываемого земельного участка считаются согласованными таким участником межевания. О неявке составляется акт, который приобщается к кадастровому делу. Границы земельных участков, установленных в процессе меже­вания, согласовываются сторонами, являющимися смежными на момент межевания. Повторное согласование границы со смежным землепользователем при смене владельца, а также при формировании смежного земельного участка не требуется, за исключением случаев, при которых вновь построенные здания или сооружения на ранее учтенном земельном участке пересекают его границы.

Вопрос установления межевых знаков в Санкт-Петербурге регули­руется отдельным нормативным актом. Приказ Комитета по земель­ным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 12 ноября 1998 г. № 212 «О межевых знаках Санкт-Петербурга»[13] определяет порядок установления межевых знаков границ земельных участков в рамках проводимого по приказу Министерства РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 15 сентября 1998 г. № 74 «О межевых знаках Санкт-Петербурга» эксперимента на территории Санкт-Петербурга. Межевой знак представляет собой металлическое или бетонное устройство, заглуб­ленное в землю и хорошо закрепленное, возвышающееся над уров­нем земли на 50 см. В городской черте в качестве межевого знака может использоваться угол здания. Межевыми знаками закрепля­ются все поворотные точки границ земельного участка, за исключением участков, предоставленных на условиях краткосрочной аренды, которые закрепляются временными межевыми знаками. Изготовле­ние и установка межевых знаков осуществляется за счет средств лиц, заинтересованных в проведении межевания. Установленные межевые знаки передаются по акту субъекту права на земельный участок. При утрате межевого знака субъект права на земельный участок несет ответственность, установленную законодательством. Восстанов­ление межевого знака осуществляется за счет лица, виновного в утрате или порче. Каждый межевой знак имеет номер. На межевом знаке устанавливается марка межевого знака в соответствии с при­казом Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 19 мая1999 г. № 81,[14] которым утверждена Инструкция по установке марки межевого знака. Марка межевого знака (ММЗ) устанавливается при закреплении границ земельных участков на основании технического задания. ММЗ устанавливаются на межевых знаках таким образом, чтобы обеспечивалась их долговременная сохранность и исключалась возможность создания помех для движе­ния пешеходов и транспортных средств. ММЗ не устанавливаются на поворотных точках границ, проходящих по рекам, ручьям, опушкам леса, кроме точек на границах с земельными участками, имеющими общую границу с размежевываемым участком. Марки межевых знаков не устанавливаются также на линейных сооружениях, совпада­ющих с границами земельных участков, и в местах, где их установка невозможна или может привести к повреждениям зданий и сооружений (повреждение штукатурки или облицовки, выполненной из ценных пород камня: мрамора, полированного гранита и т. п.), а также где имеется запрет ГАТИ и ГИОП на установку ММЗ. В случае если объект недвижимости имеет сложную конфигурацию (колонны, выступы, крыльца), окончательное определение мест установки марок межевых знаков производится после согласования с соответ­ствующими службами. Номер межевого знака состоит из номера марки межевого знака, шифра топогеодезической организации, которая проводила работы по его установке, года, в котором произ­водились такие работы, и номера технического задания, выданного районным землеустроителем топогеодезической организации на проведение таких работ.

4. Судебная практика по рассмотрению земельных споров, связан­ных с фактическим землепользованием

Количество споров, связанных с межеванием, в настоящее время невелико. В первую очередь это связано с неопределенностью в законо­дательстве. Кроме того, не всегда лица, фактически использующие земельные участки, знают свои права и существующие в законо­дательстве механизмы их защиты. Юридических фирм, специализиру­ющихся на ведении дел по земельным спорам, очень мало.

В первую группу входят споры по искам к администрации об обязании предоставить земельный участок или принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта и выборе земельного участка. 

По делу № А56-13953/01 суд отказал индивидуальному пред­принимателю в удовлетворении его требования к администрации территориального управления административного района Санкт-Петербурга об обязании последней предоставить земельный участок площадью 24 кв. м, на котором располагался торговый павильон, приобретенный индивидуальным предпринимателем по договору купли-продажи. Торговый павильон по техническим характеристикам являлся сооружением временного характера и, по мнению суда, не отвечал требованиям, предъявляемым ст. 130 ГК РФ к недвижимому имуществу. Кроме того, спорный земельный участок находился в пользовании у ООО на основании договора аренды, срок которого не истек. У индивидуального предпринимателя с указанным ООО в период с момента приобретения торгового павильона и до обраще­ния в суд был заключен договор на предоставлении услуг по хозяй­ственному обслуживанию торгового павильона. На момент обращения в суд срок такого договора истек. Суд, оценив обстоятельства дела, пришел к выводу, что у индивидуального предпринимателя не имелось оснований, из которых у администрации территориального управления административного района Санкт-Петербурга возникла бы обязанность предоставить земельный участок.

Данное дело, по-нашему мнению, представляет интерес тем, что делается попытка определить некоторые признаки недвижимого имущества. В данном случае суд оценивает технические характе­ристики строения — торгового павильона. Только наличие недвижи­мого имущества может рассматриваться как условие, из которого у органа государственной исполнительной власти или органа мест­ного самоуправления возникает обязанность предоставить земельный участок. Такая обязанность органа государственной исполнительной власти или органа местного самоуправления закреплена в ст. 36 Земельного кодекса РФ.

По делу № А56-6520/02 суд отказал ЗАО в удовлетворении его требования обязать администрацию муниципального образования принять решение о предварительном согласовании места размеще­ния объекта на основании заявления ЗАО. Суд признал, что бездействие администрации муниципального образования, выразившееся в непри­нятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта, не может рассматриваться как незаконное и нарушающее права ЗАО. Основанием для такого вывода являлось принятое решение суда об обязании ЗАО снести самовольно возведенные постройки. Срок, установленный судом для сноса ЗАО самовольно возведенных построек, соблюден не был. Бездействие администрации, выразив­шееся в непринятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта по заявлению ЗАО судом, расценено как законное. Суд апелляционной инстанции отменил решение суда и прекратил производство по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. При этом Федеральный арбитражный суд Северо-западного округа согласился с решением апелляционной инстанции и указал, что «бездействие органа может быть обжаловано в форме понуждения к совершению определенных действий, поскольку обязание их совершить является способом защиты права, нарушен­ного бездействием».[15]

Во вторую группу объединены споры об обжаловании админи­стративных актов об утверждении проектов межевания земельных участков.

По делу № А56-22844/01 судом отказано в иске ООО о признании недействительным распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре об утверждении границ земельного участка смежному землепользователю — ЗАО. Суд указал, что на момент проведения межевания земельного участка ЗАО в 1998 г. истец не являлся земле­пользователем смежного земельного участка; при межевании на земельный участок ЗАО наложено обременение, обеспечивающее защиту прав владельца смежного земельного участка. Истец стал землепользователем в 2001 г. после государственной регистрации перехода права собственности на строение, имеющее выход на земельный участок ЗАО.

По делу № А56-16112/01 суд отказал в удовлетворении требова­ний ООО о признании недействительным распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре об утверждении границ смеж­ного земельного участка ОАО по тем основаниям, что на момент проведения межевания истец не являлся законным владельцем участка, имеющего общую границу с размежевываемым земельным участком.

Данные дела, по-нашему мнению, представляют интерес по следующим причинам. Суд, оценивая обстоятельства дела, устанавли­вает, что факт подписания ООО акта приема-передачи здания, приобретенного по договору купли-продажи, не сделало последнего законным землепользователем. До момента государственной регистра­ции перехода права собственности на здание у ООО не появилось право участвовать в процедуре межевания земельного участка, на котором располагается такое здание, а также согласовывать границы смежных с ним земельных участков. Кроме того, суд признал, что проведенная процедура межевания земельного участка ЗАО, в которой принимал участие продавец по договору купли-продажи здания с ООО, проведена с соблюдением требований действующего законо­дательства и порядка проведения межевания, установленного распоря­жением Мэра Санкт-Петербурга от 18 сентября 1995 г. № 1010-р «Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях».[16] До 2001 г. законным землеполь­зователем земельного участка являлся продавец. Именно с продавцом произведено согласование границ земельного участка ЗАО при межевании. Таким образом, в арбитражной практике намечается тенденция признания надлежащим субъектом межевания только титульного землепользователя.

По делу № А56-10094/01 суд удовлетворил требование АООТ о признании недействительным распоряжения Комитета по градо­строительству и архитектуры об утверждении границ смежного земельного участка ОАО, так как при утверждении границ участка ОАО нарушен установленный порядок межевания земельных участков. При наличии споров по границам земельных участков вопрос об утверждении проекта межевания рассматривается межведомствен­ным коллегиальным органом — Городской комиссией по рассмотре­нию вопросов фактического землепользования. Невынесение вопроса об утверждении границ земельного участка при наличии межевого спора между соседями на рассмотрение межведомственного кол­легиального органа рассматривается как нарушение установленного порядка межевания и является основанием для признания недей­ствительным административного акта об утверждении границ. При этом суд указывает, что доказательствами наличия между смежными землепользователями спора по границам являются указания о имеющихся разногласиях по границам земельного участка в Прото­коле согласования границ земельного участка. Тем самым, по-нашему мнению, суд обратил внимание на документальное оформление факта наличия межевого спора. Направление смежным землеполь­зователем письменного возражения с указанием обоснования своих возражений представляется, по-нашему мнению, важным обстоятель­ством при выявлении сути межевого спора. В протоколе согласо­вания границ земельного участка указывается на наличие возраже­ний соседей относительно границ размежевываемого земельного участка. Действующий в Санкт-Петербурге порядок проведения согласования границ земельных участков при межевании преду­сматривает составление протокола и направление письменного обоснования возражений по вопросу согласования границ земель­ных участков при межевании.

В третью группу можно включить споры о приватизации земель­ных участков. По делу № А56-33941/01 суд отклонил требование ООО о понуждении Комитета по управлению городским имущест­вом Санкт-Петербурга и Государственного учреждения по органи­зации и осуществлению продажи государственного имущества «Фонд имущества Санкт-Петербурга» заключить договор купли-продажи земельного участка, так как спорный участок является дворовой территорией, используемой совместно несколькими юридическими лицами, и на спорном участке отсутствует недвижимое имущество, принадлежащее истцу на праве собственности. Право на выкуп земельного участка вытекает из права собственности на недвижимое имущество. Только наличие на земельном участке недвижимого имущества дает право собственнику такого имущества требовать выкупа земельного участка. Отсутствие недвижимого имущества на земельном участке не предоставляет лицу, использующему земель­ный участок, право требовать заключения с ним договора.

Новое законодательство, регулирующее приватизацию земель­ных участков, обязывает собственника здания, не являющегося самовольной постройкой, заключить договор аренды или выкупить земельный участок, на котором располагается такое здание (ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муници­пального имущества»). Тем самым предусматривается обязанность для лица, использующего земельный участок, заключить договор, в котором определяются условия использования участка. Какой договор выбрать, купли-продажи или аренды, вправе решить лицо, использующее земельный участок.