«Исполнительная власть в Российской Федерации»

К вопросу об участии органов исполнительной власти в гражданских правоотношениях /

А. Ф. Малый, Т. Н. Малая. 2002

Органы государственной власти, осуществляя свои полномочия, могут быть участниками как публично-правовых, так и частно­правовых отношений. В первом случае они выступают от имени Российской Федерации либо ее конкретного субъекта. Во втором — они могут действовать как от своего собственного имени (областной администрации, правительства и т.д.), так и от имени государства (субъекта РФ). При этом во всех случаях органы государственной власти осуществляют свою деятельность в соответствии с действующим законодательством, а их правовой статус должен быть надлежащим образом оформлен.

Субъекты гражданских правоотношений несут ответственность за последствия своих действий, в том числе и имущественную. Рассматривая частно-правовые отношения с участием исполнительных органов государственной власти области, не всегда легко определить источник возмещения причиненного их действиями вреда: казна субъекта или средства, выделяемые из бюджета на содержание органа государственной власти. Если, например, органы государственной власти, являясь представителями области, выступают от имени субъекта Федерации, то Гражданский кодекс РФ не требует в данном случае наличия у них статуса юридического лица. Здесь важно иметь статус государственного органа, наделенного определенной компетенцией. Если такой орган в лице уполномоченных должностных лиц выходит за пределы своих полномочий, чем причиняет вред другим участникам гражданского правоотношения, то возмещаться этот вред будет за счет казны субъекта Федерации.

Однако орган государственной власти может быть одновременно и юридическим лицом, а, следовательно, в определенных случаях вправе приобретать гражданские права и обязанности от своего собственного имени. Во многих уставах субъектов Федерации исполнительные органы государственной власти институируются как юридические лица. Например, Устав Архангельской области содержит норму (ст. 27), согласно которой администрация области является юридическим лицом (за главой администрации подобное право не закрепляется). Устав Курганской области фиксирует наличие права юридического лица, как у администрации (правительства), так и у главы (губернатора) области. Устав Белгородской области вообще не регламентирует отношения в части наделения органов государственной власти области правом юридического лица.

Обладание правом возможно как в силу закона, так и на основании специального акта. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года исполнительный орган государственной власти (областная администрация, правительство) признается юридическим лицом (ст. 20). Поэтому в силу закона он получает право юридического лица безотносительно закрепления этого статуса в уставе области. Устав же должен более четко определять администрацию как участника частно-правовых отношений, поскольку гражданское право предъявляет особые требования к юридическим лицам, как в части организационной структуры, так и иных признаков.

Институт юридического лица является институтом гражданского права, и в гражданском обороте юридические лица функционируют в соответствии с нормами гражданского законодательства. Поэтому, в какой бы сфере публично-правовых отношений не действовал орган, как юридическое лицо он должен следовать гражданскому законодательству.

Гражданский кодекс (п.1 ст.48) юридическим лицом признает организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, имеет самостоятельный баланс или смету. Администрация области отвечает перечисленным признакам, поскольку является организацией, имеет имущество на праве оперативного управления, выступает в хозяйственном обороте от своего лица и несет ответственность по заключаемым от своего имени сделкам.

Деятельность администрации как юридического лица, поскольку она не является коммерческой организацией, сведена к обеспечению материально-технических условий ее функционирования. Эта сфера деятельности не может протекать вне гражданских правоотношений. Создание надлежащих условий работы исполнительного органа невозможно без заключения и исполнения гражданско-правовых договоров, что сопряжено с необходимостью нести ответственность за их надлежащее исполнение. Контрагенты исполнительного органа, вступающие с ним в такие отношения, должны быть уверены в его гражданской правоспособности, т.е. возможности в судебном порядке добиться возмещения вреда, причиненного ненадлежащими действиями органа государства — как участника гражданских правоотношений. В связи с этим можно утверждать, что основной целью наделения органа государственной власти правом юридического лица является обеспечение возможности привлекать его к самостоятельной гражданско-правовой ответственности за те действия, которые он осуществляет от своего имени, а не от имени государства (субъекта Федерации).

Подобным образом определяет сущность юридического лица Е.В. Богданов. Он пишет: "Современное юридическое лицо — это персонифицированная ответственность субъекта, специально созданного для этой цели правовым строем. Самостоятельная имущественная ответственность — это главный и определяющий признак юридического лица. Сущность юридического лица проявляется прежде всего в его ответственности. Все остальные признаки носят вспомогательный характер"[1].

Юридическое лицо является категорией правовой, но как социальное явление это фикция[2]. Еще Г.Ф. Шершеневич указывал: "Обладая имущественной правоспособностью, юридическое лицо как фиктивное, не имеющее возможности самостоятельно вступать в отношения с третьими лицами, совершать сделки, облекать их в форму, — нуждается, очевидно, в особых представителях, чьи действия могли бы считаться действиями юридического лица"[3]. Согласно статье 53 ГК РФ, юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Администрация области определяется уставами как исполнительный орган государственной власти, но будет ли она или ее глава выступать одновременно и как орган юридического лица? Ответ зависит от того, является ли администрация органом, правомочным принимать решения, имеющие правовые последствия. Если состав администрации не представляет собой строго установленный круг должностных лиц, то в этом случае она не может выступать как представитель юридического лица в силу неопределенности состава уполномоченных лиц. В подобной ситуации от имени администрации как юридического лица мог бы выступать ее глава, имеющий статус единоначального руководителя.

В то же время сопоставление понятия "орган", используемого в отраслях публичного и частного права, позволяет сделать вывод о несовпадении их содержания. В частности, С.Н.Братусь применительно к сущности органа юридического лица писал: "... органом являются те живые люди, которые вырабатывают волю общественного образования как единого целого. Орган — это та часть целого, в котором проявляется деятельность целого. Поэтому органом... нельзя считать должность, как определенную компетенцию и вытекающие из нее действия, которые выполняет юридическое лицо... органом является возглавляемый этим должностным лицом организованный коллектив трудящихся..."[4]. Такая позиция представителями современного гражданского права считается уязвимой. Действующее законодательство признает за одним лицом право учреждать юридическое лицо, кроме того, оно может существовать, в то время как его "людской субстрат" временно отсутствует. Поэтому понимание органа в качестве составной части юридического лица в настоящее время подвергается критике. Указывается в связи с этим, что ГК РФ допускает возможность передачи по договору функций управления коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю[5].

Осуществление руководства юридическим лицом зависит от его организационно-правовой формы, которая предполагает существование юридического лица в определенном правовом режиме. Этот режим обусловливается видом юридического лица, предусмотренного Гражданским кодексом.

Исполнительный орган государственной власти не является коммерческой организацией, он создан для осуществления управленческих функций, владеет имуществом, переданным ей собственником (субъектом РФ), который и является ее единственным учредителем как юридического лица. Совокупность признаков, присущих исполнительному органу как юридическому лицу, позволяет отнести его к учреждению.

От имени учреждения выступает его руководитель, причем его решения никак не связаны с волеизъявлением юридического лица. Он руководствуется нормативными предписаниями и собственным пониманием целесообразности и необходимости. Даже следуя рекомендациям совещательного органа, он действует хотя и от имени юридического лица, но сообразуясь с собственным пониманием эффективности способов разрешения возникающих проблем. Волеизъявление юридического лица здесь также является фикцией, поскольку реально проводится воля руководителя, но гражданско-правовая ответственность возникает у юридического лица.

В некоторых субъектах уставы наделяют правом юридического лица не только администрацию (правительство), но и ее главу (губернатора) (Курганская область). Устав города Москвы (1995 г.) наделяет правом юридического лица, как городскую администрацию, так и правительство. Появление двух юридических лиц в рамках исполнительного органа государственной власти свидетельствует и о наличии двух учреждений и о разделении ответственности между ними.

Правовые последствия деятельности юридического лица будут идентичны независимо от того, каким количеством юридических лиц представлен исполнительный орган государственной власти в отношениях с иными субъектами. В соответствии с ГК РФ (ч. 2 ст. 120), учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Лишь при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Причем субъекты РФ субсидиарно отвечают по обязательствам исполнительного органа, и в случае если он в силу закона имеет статус юридического лица, и если в составе этого органа в соответствии с уставом учреждаются два юридических лица.

Как юридические лица исполнительные органы государственной власти могут вступать лишь в такие гражданские правоотношения, которые необходимы для организационного и материально-технического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти. Круг таких сделок невелик: закупка оргтехники, канцелярских принадлежностей, аренда зданий, договоры энергоснабжения и коммунального обслуживания и т.д. Вред, причиненный при их нарушении, а также внедоговорный вред, причиненный действиями работника, возмещается за счет средств, предназначенных для содержания данного органа.

Как правило, для осуществления функций органа юридического лица создается специальный аппарат, руководитель которого от имени исполнительного органа государственной власти заключает гражданско-правовые сделки.

Литература

Богданов Е.В. Сущность и ответственность юридического лица // Государство и право. 1997. № 10.

Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — СПб., 1907.

Братусъ С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. — М., 1947.

Цепов Г. В. Понятие органа юридического лица по российскому законодательству // Правоведение. 1998. № 3.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1136539