«Мусульманское право: история и современность»

В истории конституционного строительства России есть страницы, которые еще не прочитаны исследователями до конца. Это связано с почти не сохранившимися документами или документами, находящимися в настоящее время в архивах западных стран. Такой малоизученной в историко-правовом аспекте темой является разработка, накануне Октябрьской революции 1917 года, Конституции Российской демократической республики, так называемого «Кадетского проекта». 
1 сентября 1917 года А.Ф. Керенский подписывает постановление Временного правительства, в котором говорится, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику...

Вопросы истории конституционного строительства всегда находились в поле зрения как минимум четырех академических дисциплин: истории отечественного государства и права, конституционного права РФ, истории государственных учреждений России, истории политических и правовых учений. В монографиях, учебниках и научных статьях авторами предлагалась своя периодизация процесса конституционного строительства, причем иногда даже с XVIII века[1].

Все это свидетельствует о непрекращающемся интересе к исследованию данной проблемы.

Как и в любой науке, в истории конституционного строительства России есть страницы, которые еще не прочитаны исследователями до конца. Это связано с почти не сохранившимися документами или документами, находящимися в настоящее время в архивах западных стран. Такой малоизученной в историко-правовом аспекте темой является разработка, накануне Октябрьской революции 1917 года, Конституции Российской демократической республики (так называемый «Кадетский проект», поскольку в составе конституционной комиссии преобладали представители кадетской партии).

После победы Февральской революции Временное правительство в декларации от 2 марта 1917 года провозгласило созыв Учредительного собрания. Как известно, Временное правительство не стремилось сразу же коренным образом реформировать государственный аппарат. Поэтому оформление конституционного строя, после отречения государя императора 3 марта 1917 года, несколько затянулось[2].

Вместе с тем, нельзя согласиться с имевшей место точкой зрения в историко-правовой литературе, что Временное правительство саботировало идею конституционных преобразований в России. Документы говорят об обратном. Работа велась, но медленно, причем основательно, детально прорабатывались все вопросы. Еще 25 марта 1917 года было создано так называемое Особое совещание для подготовки проекта положения о выборах. В состав Особого совещания были назначены специалисты по вопросам государственного права, представитель статистической науки, другие сведущие лица, а также политические и общественные деятели, представляющие главные политические и национально-политические течения России.[3]

О том, что Временное правительство шло по пути конституционного строительства, свидетельствуют и другие документы. 20 июля 1917 года было издано постановление об утверждении раздела I Положения о выборах в Учредительное собрание.

В проекте этого документа достаточно подробно рассматривались субъекты избирательного права (гл. II «Об избирательном праве»), понижался на пять лет возрастной ценз: теперь правом участия в выборах наделялись граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнилось 20 лет. Глава III называлась «Об учреждениях, заведывающих производством выборов в Учредительное собрание»; глава IV — «Об избирательных списках»; глава V — «О кандидатских списках».

О стремлении к установлению республиканского строя и юридического закрепления его конституцией свидетельствуют и некоторые другие факты. 1 сентября 1917 года А.Ф. Керенский подписывает постановление Временного правительства, в котором говорится, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику.[4] Постановление, которое носило форму Манифеста, было опубликовано в официальном «Вестнике Временного правительства» 3 сентября 1917 г., и в тот же день оно было опубликовано в «Известиях ЦИК и Петроградского Совета».

12 сентября 1917 года было созвано Всероссийское демократическое совещание из представителей социалистических партий (эсеров, меньшевиков, трудовиков и др.), а также представителей советов, профсоюзов, торгово-промышленных кругов, воинских частей. Совещание, на котором присутствовало 1 492 делегата, открылось 14 сентября...[5]

Оно создало Временный Совет Республики — Предпарламент. Посредством Предпарламента лидеры буржуазных партий рассчитывали направить Россию по пути буржуазного парламентаризма.

Однако сложная политическая обстановка в стране, активизация деятельности Советов, усиление влияния на массы со стороны большевиков заставляет Временное правительство ускорить работу по конституционному оформлению республиканского строя. Большие надежды все политические партии возлагали на Учредительное собрание. Хотя все связывали с его созывом решение прежде всего собственных политических задач. Для большевиков, как известно, Февральская революция являлась лишь этапом революции социалистической к диктатуре пролетариата. По их мнению, Учредительное собрание было бы шагом назад к буржуазному парламентаризму, о чем в своих работах неоднократно писал В.И. Ленин.

Меньшевики, напротив, не видели в России экономических предпосылок для социалистической революции, поэтому делали ставку на буржуазное государство. Таким образом, если для большевиков Учредительное собрание было этапом к установлению власти Советов, то меньшевики и социалисты-революционеры видели в нем венец революционных завоеваний[6].

Порядок проведения выборов был определен, день выборов назначен на 12 ноября 1917 года, а день созыва Учредительного собрания — на 28 ноября. Кстати, несмотря на изменившуюся политическую ситуацию в стране — Октябрьскую социалистическую революцию — большевики не изменили сроков выборов. 27 октября было принято постановление СНК о производстве ранее назначенных выборов в установленный ранее день.

Разработкой будущей Конституции России занималась специальная конституционная комиссия, официальное название которой было «“Особая комиссия” Юридического совещания[7] по “составлению проекта основных государственных законов”» под председательством профессора государственного права Н.И. Лазаревского (затем известного историка В.М. Гессена).

Комиссия приступила к составлению проекта конституции, согласно которому будущая Россия должна была представлять буржуазную республику во главе с президентом, избранным Учредительным собранием на один год и двухпалатным парламентом (подчеркнуто мной. — А.С.).

Необыкновенно широкими, по проекту, были права президента в деле управления государством. Он мог назначать и увольнять высших чиновников, руководить армией и внешней политикой, по сути дела, повторяя компетенцию государя императора по «Основным законам Российской империи» (в ред. от 23 апреля 1906 г.). По проекту конституции верхние и нижние палаты российского парламента были схожи с Государственным Советом и Государственной Думой. Это была типичная президентская республика (подчеркнуто мной. — А.С.). Революция, которая, как известно, свершилась 25 октября 1917 года (по старому стилю) помешала реализации этого проекта. Принятие его планировалось на ноябрь 1917 года.

Проект предусматривал, что осуществление исполнительной власти должно быть возложено впредь до установления Основных законов Российской Республики на Временного президента, избираемого Учредительным собранием на один год и действующего под его надзором и при содействии Совета Министров. Довольно своеобразно решался вопрос о правах граждан Российской Республики. Указывалось, что все перечисленные в декларации позитивные права граждан не имеют практического решения. Но зато перечень основных обязанностей гражданина «Демократической Российской Республики» (воинские повинности, налоговые платежи и т.п.) был довольно конкретным и детально разработан.

Идея сильной государственной власти проявилась в наделении президента широкими полномочиями. Президенту предоставлялось право законодательной инициативы, наблюдение за исполнением законов, издание указов об устройстве, составе и порядке действий правительственных учреждений (за исключением судебного ведомства), разрешение всех дел управления.

Проект далее возлагал на президента руководство внешними сношениями с иностранными державами, верховное руководство всеми вооруженными силами, назначение и увольнение Председателя Совета Министров, министров. Что касается ответственности перед Учредительным собранием, то она была изложена довольно расплывчато. Президент давал письменные и устные объяснения Учредительному собранию.

Особая комиссия, занимавшаяся выработкой Основных законов (Конституцией России) действовала с 11 октября по 24 октября 1917 года и не завершила своей работы[8]. В состав Особой комиссии при юридическом совещании вошло 30 человек. В ней преобладали кадетские правоведы (А.А. Боголепов, М.М. Винавер, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, С.А. Котляровский, В.Д. Набоков, Б.Э. Нольде и др.). Председатель Юридического совещания Н.И. Лазаревский являлся и председателем Особой комиссии[9].

Октябрьская социалистическая революция прервала работу «Конституционной комиссии». Позднее «Конституция Российского государства» дорабатывалась уже в 1919 году в Париже.

Представляет научный интерес сам процесс работы комиссии. В протоколе № 1 от 11 октября 1917 года отмечалось, что: «...главной задачей является отнюдь не предрешение и не указание пути, которым пойдет Учредительное собрание, а исключительно освещение вопросов, которые предстоит разрешить Учредительному собранию»[10]. Таким образом, предполагалось, что принятие Конституции произойдет на Учредительном собрании. Особая комиссия распределила между ее членами различные направления работы, а именно:

I. Декларация прав гражданской свободы и гарантия их. Подданство и натурализация (§§ 1, 2 и 18) В.М. Гессен.

II. Принципы федерализма, автономии и самоуправления. Компетенция законодательных учреждений. Н.И. Лазаревский (§§ 3 и 15), И.А. Ивановский выразил желание заняться компетенцией законодательных учреждений в связи с началом автономии.

III. Государственный и местные языки. Н.А. Ленский (§ 4).

IV. Народное представительство (§ 5):

а) Двупалатность А.М. Кулишер и Б.Е. Шацкий.

б) Организация делопроизводства, сессия, роспуск, конституирование, иммунитет, совмещение с государственной службой. Барон А.Э. Нольде, Э.Г. Гинзберг и А.Н. Макаров.

V. Глава государства (Президент), способ избрания, функции. Барон Б.Э. Нольде, А.А. Боголепов, Я.М. Магазинер (§ 6).

VI. Организация судов, независимость, несменяемость, военные и специальные суды. Сенаторы И.Д. Мордухай-Болтовский, В.Ф. Дерюжинский, А.Н. Лазаренко, Ю.Я. Хейфиц (§§ 7и 10).

VII. Армия. Барон Б.Э. Нольде (§ 8).

VIII. Организация администрации. К.Н. Соколов и Матвеев (§ 9).

IX. Совет Министров. К.Н. Соколов и Матвеев (§ 11).

X. Бюджет, займы, финансовый контроль. Н.И. Лазаревский и А.А. Алексеев (§§ 12 и 13).

XI. Международные отношения и договоры. Шаланд (§ 14).

XII. Порядок пересмотра конституции, судебная гарантия конституции. Э.Э. Понтович, А.Н. Макаров (§ 16).

XIII. Печать, гербы, знамя. С.Н. Тройницкий (§ 17).

В целом, проект предполагал наличие около 200 статей[11].

Члену комиссии, известному историку В.М. Гессену, было поручено подготовить основные титулы будущей конституции.

Говоря о будущем государственном строе России, В.М. Гессен указал на необходимость более точного и недвусмысленного изложения таких понятий, как автономия, федерация. Тщательно прорабатывались также вопросы приобретения и утраты российского гражданства, прав и обязанностей гражданина России.

Другой член комиссии, В.Ф. Дерюжинский, обратил внимание на необходимость предусмотреть в конституции также вопрос о соотношении между церковью и государством, создав особую главу о положении церкви. Проект предусматривал полное отделение церкви от государства, это являлось новацией. Следовательно, Россия провозглашалась светским государством. Для работы над этими положениями конституции России, учитывая их особую важность, Особая комиссия предложила подключить известного юриста-государствоведа С.А. Котляревского.

При рассмотрении положения о гражданах было отмечено, что иностранные законодательства по данному вопросу могут быть подразделены на три основные группы:

– популяционистскую, руководствующуюся стремлениями препятствовать выходу из гражданства и всячески содействовать приросту народонаселения;

– национальную, имеющую в виду привлечение возможно большего числа лиц той же национальности к инкорпорации в состав преобладающей в данном государстве национальности;

– интернациональную, руководствующуюся общностью интересов всех государств.

При кратком обсуждении Комиссия единогласно приняла интернационализм (подчеркнуто мной. — А.С.).

Особенно оживленные прения вызвал вопрос о декларации прав. Было указано, что для решения этого вопроса необходимо иметь в виду две формы возможной декларации: а именно одну, содержащую в себе мнимые нормы, т.е. одно лишь провозглашение принципов и вследствие этого лишенную содержания, и другую, представляющую собой комплекс конкретных юридических норм, наиболее важных юридических проявлений свободы.

Примером деклараций первого типа, отметила Комиссия, могут служить декларации французской Конституции 1789 года, Прусской и главы VIII Свода основных законов России; второго типа декларации — конституции 60-х годов балканских государств.

Особой комиссией для выработки проекта Основных государственных законов Российской республики было принято «соломоново» решение «включить в будущую конституцию декларацию принципов, наполнив формулы ее определенным юридическим содержанием».

Деятельность Особой комиссии для выработки проекта Основных государственных законов Российской республики проходила в достаточно жестких временных рамках. К этому обязывала и достаточно сложная политическая обстановка в стране накануне Октябрьской революции.

Поэтому следующее заседание состоялось менее чем через неделю, 17 октября 1917 года. Председательствовал на этом заседании известный историк В.М. Гессен.

Дискуссия разгорелась по вопросам: «право на труд» и «право на призрение» (социальное обеспечение. — А.С.). По мнению проф. Менгера, право на труд — это возможность для гражданина требовать от государства предоставления ему случая для применения труда данной личности, и что при отказе государства пойти навстречу отдельному лицу, последнее может даже предъявлять государству известные юридические притязания. Напротив, право на призрение (социальное обеспечение) определялось Менгером как право отдельного гражданина рассчитывать на милость со стороны государства, и последнее может эту милость либо оказать, либо же в помощи отказать; при этом, в последнем случае не получивший помощи от государства гражданин не имеет возможности обратиться с каким-либо притязанием к государству.

Член комиссии А.А. Боголепов высказался против помещения в конституцию правовых норм, не имеющих конкретного содержания. При обмене мнений по затронутым в проекте вопросам комиссия признала правильным учитывать конкретные нормы, обеспечивающие права позитивного статуса.

Вместе с тем комиссия нашла желательным, в соответствии с духом времени, помещение в вводной части основных законов социальных прав, сформулированных в конкретной форме.

В дальнейшем председательствующий В.М. Гессен напомнил, что во многих конституциях имеются указания не только на основные права, но и на основные обязанности граждан, как то: воинская повинность, налоговые платежи и прочие — и поставил на голосование вопрос о необходимости, с принципиальной точки зрения, помещения таковых указаний. Предложение В.М. Гессена было принято единогласно.

На этом заседании решался вопрос и о дальнейшей форме работы комиссии. Комиссия признала необходимым в целях более успешной и быстрой работы перенести центр тяжести работы в подкомиссии, оставив за общим собранием лишь общее руководство и окончательное одобрение разработанных подкомиссиями проектов по отдельным вопросам, порученным им общим собранием. Подкомиссии должны были готовить не только проекты будущих статей Основного закона России, но и пояснительные записки к ним в виде трактатов. Это было сделано для того, чтобы каждый член Учредительного собрания, не знакомый с теорией и практикой государственного права, мог в доступной форме разобраться в предлагаемом подкомиссией варианте закона. Все это свидетельствовало о серьезной и продуманной законотворческой практике.

В проекте будущей конституции России большое внимание уделялось и такому важному вопросу, как автономия. В частности, в предварительном проекте статей основных законов по вопросу об автономии (федерации) отмечалось, что: «А) Государство Российское едино и нераздельно. Б) В составе государства Российского Финляндия пользуется самостоятельностью на основаниях и в пределах, установленных законом о взаимоотношениях России и Финляндии, принятым Учредительным собранием... В) В государстве Российском будет введена областная автономия... Д) Законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат законам, изданным центральной государственной властью...».[12]

Многие идеи этого проекта были впоследствии использованы большевиками при разработке Конституции РСФСР 1918 года.

Значительный интерес представляет и запись Особой комиссии для выработки проекта основных законов от 20 октября 1917 года, № 4, когда дебатировался вопрос о том, каким быть будущему парламенту России: двух- или однопалатным. Мнения членов комиссии разделились. В дискуссии широко использовались ссылки на уже имевшуюся международную практику.

Заслушав изложенные мнения, председательствующий В.М. Гессен, прежде чем резюмировать их, высказал свое мнение об однопалатной системе, убежденным сторонником которой он себя заявил. Согласно его взгляду, верхняя палата есть исторический пережиток, не имеющий практического, политического значения. Существование двух демократических палат является бесцельным политическим учреждением, подтверждением чему является опыт американских стран. Мало поможет решению вопроса внесение в вопрос о двухпалатной системе известного компромисса в виде предоставления верхней палате суспенсивного вето. Если демократия не созрела, то нужно другое средство — монархия, считал В.М. Гессен.

В результате обсуждения выделились три направления в создании Российского парламента: 1) классическая двухпалатная система 2) система английского государственного порядка после 1911 года, т.е. право суспенсивного вето и 3) однопалатная система.

Однако на голосование был поставлен вопрос о двухпалатной и однопалатной системе. Мнения разделись. Среди присутствующих 11 оказались сторонниками двухпалатной системы и 7 — сторонниками однопалатной.

Октябрьский переворот и приход к власти партии большевиков прервали деятельность конституционной комиссии. Но поскольку требование созыва Учредительного собрания, которое и должно было принять Конституцию России, было весьма популярно в народных массах, большевики не решились открыто выступить против него, а наоборот поддержали его, надеясь направить развитие событий в собственное политическое русло.

На вопрос «Надо ли созывать Учредительное собрание?» В.И. Ленин отвечал: «Надо и поскорее. Но гарантия его успеха и созыва одна: увеличение числа и укрепление силы Советов рабочих, солдат, крестьян и пр. депутатов; организация и вооружение рабочих масс — единственная гарантия»[13].

От Учредительного собрания как новой государственной конструкции России Ленин отказался еще в апреле 1917 года. В Апрельских тезисах, как общеизвестно, он писал: «Не парламентская республика, — возвращение к ней от С.Р.Д. было бы шагом назад, а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху»[14].

Однако в условиях политического лавирования только что сформировавшийся СНК принял специальное постановление «О производстве выборов в Учредительное собрание в назначенный срок» от 27 октября 1917 года, согласно которому выборы назначались на 12 ноября 1917 года.

Впоследствии этот срок переносился еще несколько раз. 26 ноября 1917 года Советом Народных Комиссаров было выдвинуто условие, что Учредительное собрание откроется, если в Петроград прибудут более четырехсот членов Учредительного собрания[15]. Политическую власть практически полностью контролировали большевики. Воспользовавшись ситуацией, они издали Постановление СНК от 29 ноября 1917 года, которым по сути дела распустили конституционную комиссию и Всероссийскую по делам о выборах в Учредительное собрание комиссию на том основании, что те отказываются сотрудничать с Советом Народных Комиссаров[16]. Впредь до назначения новых членов комиссии всеми делами по выборам должен был заниматься большевик М. Урицкий.

Деятельность конституционной комиссии в основном отразилась в стенограммах Учредительного собрания, но, как известно, конституционная комиссия продолжала свою работу в Париже и после Октябрьской революции 1917 года. Возможно, в фондах западных архивов партии кадетов сохранились и другие документы, проливающие свет на разработку проекта Конституции Российской демократической федеративной республики.