«Эффективность механизма правового регулирования»

Основания судебного оспаривания нормативных правовых актов

Никитин С.В.
Электронный ресурс, 2009.
В статье рассматриваются вопросы, касающиеся оснований судебного оспаривания нормативных правовых актов в гражданском и арбитражном процессе. Отмечается неполнота процессуально-правового регламентирования оснований оспаривания и проверки законности нормативных предписаний. Под основаниями понимается комплекс взаимосвязанных критериев, с помощью которых суд оценивает законность спорного акта. Указанные критерии касаются содержания нормативного акта, формы акта, порядка его принятия и введения в действие, а также нормотворческой компетенции органа, принявшего данный акт. Анализируются особенности оспаривания нормативных актов муниципального и регионального уровней на предмет их соответствия федеральному законодательству.
Основная задача суда при рассмотрении и разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта - это проверка (оценка) законности нормативного акта. Критерии оценки законности нормативных актов судом и, соответственно, оснований судебной проверки таких актов должны быть детально регламентированы процессуальным законом. Однако действующее процессуальное законодательство не отличается полнотой регулирования оснований судебной проверки нормативных актов.
Согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В АПК, таким образом, выделяется два основания проверки спорного нормативного акта: соответствие акта нормативному акту большей юридической силы и компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. При этом конкретные критерии (показатели), по которым суд должен оценивать соотношение нормативных актов и компетенцию органа (лица), в АПК не приводятся.
Что касается ГПК РФ, то он вообще не содержит специальной нормы, регулирующей основания проверки оспоренного нормативного акта. Лишь косвенно из содержания ст. 253 ГПК можно вывести, что суд осуществляет проверку спорного акта с точки зрения его соответствия закону или иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой и, кроме того, суд проверяет нормативный акт на предмет возможного нарушения этим актом компетенции субъекта, обратившегося в суд в порядке ч. 2 ст. 251 ГПК. Думается, что подобный уровень правовой регламентации оснований проверки нормативных актов судами общей юрисдикции и арбитражными судами вряд ли можно считать приемлемым.
Указанный недостаток в правовом регулировании вынужден был в значительной мере компенсировать Пленум Верховного Суда РФ, который в Постановлении от 29.11.2007 N 48 (п. п. 16 - 24) дал судам достаточно развернутые разъяснения, которые конкретизируют основания, по которым могут оспариваться и проверяться нормативные правовые акты при осуществлении судом нормоконтроля <1>.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2008. N 1.
Основания проверки нормативного правового акта - это комплекс взаимосвязанных критериев (показателей), с помощью которых суд оценивает законность оспоренного акта. Этот комплекс включает в себя критерии (показатели) законности, касающиеся содержания нормативного акта, формы акта (в широком смысле) и компетенцию органа (лица), принявшего нормативный акт <2>.
--------------------------------
<2> Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. N 19 - 20. С. 3 - 5.
Проверка законности нормативного акта, прежде всего, означает оценку содержания оспариваемых положений (правовых норм) на предмет его соответствия правовым предписаниям, содержащимся в нормативных актах большей юридической силы. Проверка правовой нормы по содержанию по существу означает оценку соответствия модели правового регулирования, которая предусматривается данной нормой, той модели регулирования отношений, которая установлена вышестоящим нормативным актом.
Как известно, наименьшей юридической силой в нормативно-правовой системе Российской Федерации обладают нормативные акты муниципального уровня. Они могут быть проверены судами общей юрисдикции и арбитражными судами на предмет их соответствия нормативным актам регионального, федерального и международно-правового уровня. Кроме того, суд может их проверить на соответствие уставу муниципального образования и иным нормативным актам местного самоуправления, обладающим большей юридической силой.
Нормативные правовые акты регионального уровня могут быть проверены судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также нормам международного права (если при этом не затрагивается конституционность регионального акта).
При этом проверка региональных законов, а равно конституций (уставов) субъектов РФ может проводиться только с точки зрения их соответствия федеральным законам. Недопустимо проверять указанные нормативные акты на предмет их соответствия подзаконным федеральным нормативным актам (Указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, ведомственным актам и др.), поскольку подобное противоречие само по себе не может служить основанием к признанию недействующими тех или иных положений или закона субъекта РФ.
На наш взгляд, сравнение по юридической силе законов субъектов РФ с федеральными подзаконными актами не совсем корректно. Конституция РФ (ст. 76) регулирует соотношение федеральных и региональных законов, признает возможность противоречий между ними и содержит нормы, позволяющие их разрешить. Но Конституция РФ ничего не говорит о соотношении региональных законов и федеральных подзаконных актов и не устанавливает правил разрешения противоречий между ними. Данные нормативные акты находятся как бы в разных плоскостях нормативно-правового пространства, которые непосредственно друг с другом не пересекаются. Федеральные подзаконные акты взаимодействуют с Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативными актами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Конституции (уставы) и законы субъектов Федерации находятся в сфере взаимодействия с Конституцией РФ и федеральными законами, а также с подзаконными региональными и муниципальными нормативными актами.
Поэтому конституции (уставы) субъектов РФ и региональные законы не могут проверяться судом на предмет их соответствия федеральным подзаконным актам. Такая проверка может проводиться с точки зрения их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, во исполнение которых были приняты подзаконные акты.
Если же федеральный закон отсутствует, а пробелы в правовом регулировании восполнены федеральным подзаконным актом и законом субъекта Федерации, которые не соответствуют друг другу, то такое несоответствие не может служить юридическим основанием для проведения судом общей юрисдикции или арбитражным судом процедуры прямого судебного контроля в отношении регионального закона.
В этой связи проверка региональных законов может осуществляться не на предмет их соответствия федеральным подзаконным актам, а на предмет соответствия федеральным законам, во исполнение которых были приняты данные подзаконные акты.
Что касается подзаконных нормативных актов, принимаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов Федерации, то они могут проверяться судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также региональным законам и вышестоящим региональным подзаконным актам.
На федеральном уровне предметом прямого контроля судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут выступать только федеральные подзаконные акты, которые могут быть проверены на соответствие федеральным законам, вышестоящим подзаконным актам, а также нормам международного права (если это одновременно не связано с оценкой их конституционности). Федеральные законы могут быть подвергнуты прямому судебному контролю только в рамках конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ) <3>.
--------------------------------
<3> См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 5.
При анализе содержания спорных положений нормативного акта суд, во-первых, проверяет условия действия данного нормативного акта и в этой связи оценивает правомерность предмета правового регулирования, то есть допустимость регламентирования нормативным актом данных правоотношений, выясняет, могут ли указанные нормативные положения действовать в отношении данных субъектов, оценивает круг юридических фактов с точки зрения их допустимости в качестве оснований наделения субъектов правоотношения субъективными правами и обязанностями. Во-вторых, суд проверяет, не выходит ли за установленные законодательные рамки закрепленный данным нормативным актом объем субъективных прав и обязанностей, не ущемлены ли какие-либо правомочия субъекта, не вводятся ли какие-либо дополнительные обязательства и иные незаконные обременения. Наконец, суд может оценить спорные положения с точки зрения предусмотренных в них мер юридической ответственности, проверить допустимость установленных санкций, соответствие вида и размера санкций установленным законодательным пределам.
Следующим основанием проверки нормативного правового акта является компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. Суд в первую очередь проверяет наличие у данного органа (должностного лица) полномочий по принятию правовых актов нормативного характера. Далее суд оценивает нормативный акт с точки зрения соблюдения установленных пределов нормотворческой компетенции данного органа (лица).
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие формы прямых нарушений компетенции: а) вмешательство в компетенцию других госорганов и сферы хозяйствующих субъектов; б) присвоение властных полномочий; в) неиспользование полномочий; г) необеспеченность компетенции; д) воспрепятствование законной деятельности; е) гипертрофия или умаление роли и полномочий отдельных структур; ж) противоправные злоупотребления властью <4>.
--------------------------------
<4> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10.
Проверка пределов компетенции может осуществляться с точки зрения разграничения полномочий данного органа или должностного лица с другими государственными или муниципальными органами (должностными лицами) того же уровня власти. Оценка законности нормативного акта в этом случае осуществляется, как правило, в контексте соотношения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов, например губернатора и законодательного собрания субъекта РФ, мэра (главы города) и городской думы (представительного органа местного самоуправления) и т.д.
Суд также может проверять соотношение полномочий органа (лица), принявшего нормативный акт, с нормотворческими полномочиями вышестоящих или нижестоящих государственных и муниципальных органов (должностных лиц). При оценке нормотворческой компетенции органов (лиц) различного уровня суд принимает во внимание установленное Конституцией РФ, законодательством, а также договорами и соглашениями <5> разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между государственными и муниципальными органами <6>.
--------------------------------
<5> Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9; Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. N 5.
<6> См.: ст. ст. 11, 71 - 73, 132 Конституции РФ; ст. ст. 26.3 - 26.9 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (в ред. от 31.12.2005); ст. ст. 6, 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Нарушение нормотворческой компетенции будет иметь место в тех случаях, когда нормативный правовой акт принят по вопросам, относящимся к исключительному ведению органа или должностного лица иного уровня власти, к примеру, при издании органом местного самоуправления нормативного акта по вопросу, относящемуся к ведению федерального или регионального законодателя, или, наоборот, при принятии регионального закона по вопросу местного значения, относящемуся к исключительному ведению органов местного самоуправления.
Сложнее бывает определить нарушение нормотворческих полномочий, реализуемых в рамках совместных предметов ведения федеральных и региональных органов государственной власти. Это связано с тем, что в федеральном законодательстве не всегда четко разграничиваются нормотворческие полномочия по конкретным вопросам совместного ведения <7>.
--------------------------------
<7> См.: Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1; Собянин С.С. Правовые основы социального развития субъектов Федерации // Журнал российского права. 2005. N 12.
Кроме того, необходимо иметь в виду наличие у регионального законодателя права так называемого опережающего нормотворчества, в соответствии с которым до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты <8>. Суду необходимо в таких случаях установить наличие или отсутствие указанного пробела в федеральном регулировании данных правоотношений и в зависимости от этого выяснить, нарушил региональный законодатель полномочия федеральных органов государственной власти или нет.
--------------------------------
<8> См.: п. 5 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (в ред. от 31.12.2005); Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
При оценке нормотворческих полномочий регионального законодателя следует иметь в виду, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе осуществлять прямой контроль только за теми нормами региональных законов, которые приняты по вопросам исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Это вызвано тем, что вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Поэтому в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ) <9>.
--------------------------------
<9> См.: Невинский В.Н. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов РФ: понятие, содержание и проблемы реализации // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., 2000.
В этой связи законы и иные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, относящимся к их исключительному ведению, не могут признаваться незаконными даже в случае их несоответствия нормативным актам федерального уровня. Это, в свою очередь, означает, что такие нормативные акты нет смысла подвергать судебному контролю с точки зрения их содержания и компетенции органа, его принявшего, поскольку в этой части законность регионального нормативного акта презюмируется в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ. Несогласованность между федеральным и региональным нормативным актом в данном случае подлежат разрешению не в форме прямого судебного контроля, а путем преодоления коллизии между ними в конкретном деле.
Законность подобного регионального нормативного акта может быть проверена лишь с точки зрения формы акта, порядка его принятия и т.д. В связи с этим в процессуальном законодательстве целесообразно, на наш взгляд, предусмотреть особенности оспаривания региональных нормативных актов, принятых в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предусмотрев, в частности, возможность проверки данных актов только по указанному выше основанию.
Законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формальных требований, предъявляемых к нормативным актам. Как уже отмечалось выше, действующим законодательством регламентируется, в той или иной степени, форма (вид) нормативного акта, порядок принятия и подписания акта, а также процедура опубликования и введения в действие нормативного акта. При этом нарушение указанных формальных требований, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность нормативных актов и недопустимость их дальнейшей проверки в рамках существующей процедуры судебного оспаривания.
Тем не менее в ряде случаев нарушение формальных требований может служить основанием для признания нормативного акта незаконным в рамках действующей процедуры рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных актов. Так, например, нарушение порядка введения в действие нормативного правового акта, регулирующего налоговые отношения, установленные Налоговым кодексом РФ (ст. 5), может не влечь за собой юридическую ничтожность нормативного акта, а лишь служить основанием для признания судом указанных положений недействующими и не подлежащими применению.
Так, прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 5 Закона Хабаровского края "О внесении изменений в некоторые акты законодательства Хабаровского края о налогах и сборах", в части введения в действие абз. 7 п. 3 ч. 4 ст. 2 названного Закона, которым предусмотрено внесение изменений в Закон Хабаровского края "О транспортном налоге в Хабаровском крае". Решением Хабаровского краевого суда заявление прокурора удовлетворено.
Верховный Суд РФ оставил в силе решение суда первой инстанции, указав, что, удовлетворяя требования прокурора о признании ст. 5 краевого Закона о введении в действие п. 3 ч. 4 ст. 2 со дня официального опубликования, суд правильно исходил из того, что по общему правилу ст. 5 Налогового кодекса РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.
Таким образом, исходя из указанного выше порядка вступления в силу нормативных правовых актов о налогах, п. 3 ч. 4 ст. 2 Закона Хабаровского края мог вступать в силу не ранее 1 января 2005 г.
При таком положении дела суд обоснованно счел ст. 5 Закона края в части введения в силу со дня официального опубликования, то есть с 1 декабря 2004 г., п. 3 ч. 4 ст. 2 этого Закона противоречащей федеральному законодательству, признав ее в указанной части недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу <11>.
--------------------------------
<11> Дело N 58-Г05-8 // Архив Верховного Суда РФ. 2005.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6232.html