«Особенности взаимоотношений государства, права и морали»

Под нормативным правовым актом следует понимать письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

По всей видимости, официальность нормативного правового акта определяется не только тем, что он исходит от представителя власти в процессе правомерной реализации предоставленных ему полномочий, но и его соответствием формальным условиям издания такого документа, обращенностью к неограниченному кругу лиц, специально не поименованных.

Если нормативный правовой акт должен содержать общеобязательные государственные предписания, то необходимо распространение его действия на неограниченный круг субъектов. Поэтому в большинстве случаев документы, формально отвечающие признакам нормативного правового акта, не должны распространяться на неограниченный круг субъектов, а следовательно, устанавливать для них какие-либо обязанности или запреты.

Метод нормативного регулирования предваряет различные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.

В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «связывает» волю, выраженную последними в актах управления»[1]. Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией РФ, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом»[2].

Налицо известная автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности»[3]. Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект — определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.

Предметом ведения законодательной власти является определение «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам, и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее, … ко второму — особенное и способ исполнения»[4].

Легальное определение нормы права и нормативного правового акта даны в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. №781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ», в котором норма права определена как общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Под нормативным правовым актом следует понимать письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

По всей видимости, официальность нормативного правового акта определяется не только тем, что он исходит от представителя власти в процессе правомерной реализации предоставленных ему полномочий, но и его соответствием формальным условиям издания такого документа, обращенностью к неограниченному кругу лиц, специально не поименованных.

Если нормативный правовой акт должен содержать общеобязательные государственные предписания, то необходимо распространение его действия на неограниченный круг субъектов. Поэтому в большинстве случаев документы, формально отвечающие признакам нормативного правового акта, не должны распространяться на неограниченный круг субъектов, а следовательно, устанавливать для них какие-либо обязанности или запреты.

Так, например, в пп. 5 п. 2 постановления Правительства РФ «Вопросы министерства промышленности, науки технологий РФ» от 12 июля 2000 г. №515 к ведению этого федерального органа исполнительной власти отнесено лицензирование в установленном порядке видов деятельности в отраслях промышленности и науки, находящихся в сфере ведения Министерства.

Однако будут ли основания для привлечения граждан и организаций к ответственности за незаконное предпринимательство, если они фактически занимаются названным видом деятельности, а порядок лицензирования не определен? По всей видимости, для этого нет достаточных нормативных оснований, ибо названное постановление Правительства РФ обращено к конкретному федеральному органу исполнительной власти, определяет только возможность применения властных полномочий, не устанавливая механизма их реализации.

С другой стороны, такие основания появляются, если субъекты занимаются отдельными видами деятельности без лицензий, хотя разрешительный порядок их осуществления определен в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ[5].

Нормативный правовой акт выступает, как видно, всегда государственным предписанием, но в отдельных статьях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ[6] говорится о нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Думается, что такое положение противоречит ст. 130 Конституции РФ, определяющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, даже в случае предоставления им отдельных государственных полномочий, не принимают нормативные правовые акты от имени государства. Органами местного самоуправления могут быть приняты муниципальные правовые акты, как обязательные для всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, так и индивидуальные.

Исходя из конституционных положений, принятие любого нормативного правового акта должно соответствовать требованиям и оцениваться на предмет соответствия Конституции РФ со следующих позиций:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта;

3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ[7], Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Необходимо учитывать, что, как правило, каждый предмет ведения, обозначенный в ст.ст. 71,72 Конституции РФ, предполагает наличие самостоятельной системы законодательства по этому вопросу, с ее характерными особенностями правового регулирования.

Конституционный Суд РФ неоднократно обращал на это внимание.

В Постановлении по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 12 октября 1998 г. №24-П[8] отмечается, что налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством.

Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными и регулируются в настоящее время Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, действующие налоговое и бюджетное законодательства различают понятия уплаты налога и зачисления налога.

Поэтому и в резолютивной части постановления было высказано следующее правоположение: признать положение п. 3 ст. 11 Закона РФ 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» о том, что обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога, соответствующим Конституции РФ, поскольку оно означает, с учетом конституционных норм, уплату налога налогоплательщиком — юридическим лицом со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета плательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий бюджетный или внебюджетный счет.

Признать указанное положение с учетом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, как предусматривающее прекращение обязанности налогоплательщика — юридического лица по уплате налога лишь с момента поступления соответствующих сумм в бюджет и тем самым допускающее возможность повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов, не соответствующим Конституции РФ, ее ст.ст. 19 и 35.

В другом определении об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Твин холдинг интернешнл» на нарушение конституционных прав и свобод применением положений ст.ст. 31 и 126 Таможенного кодекса РФ от 8 июня 2000 г. №118-О[9] была выражена иная правовая позиция.

В силу ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование и федеральные налоги являются самостоятельными сферами правового регулирования (пункты «ж», «з»). В отличие от уплаты налогов, которая осуществляется налогоплательщиками, уплата таможенных платежей осуществляется декларантами либо иными лицами в соответствии с Таможенным кодексом РФ. Плательщиками таможенных платежей, кроме того, выступают нерезиденты, т.е. иностранные лица, которые предъявляют поручения на перечисление таможенных платежей в иностранные банки, что затрудняет возможность взыскания с банков, по вине которых денежные средства не поступили на счета таможенных органов.

Особенности действия отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Так, например, ранее конкретные перечни товаров, не подлежащих ввозу (вывозу) на (с) территорию России, были определены Инструкцией ГУ ГТК СССР, КГБ СССР и ГУ по охране государственной тайны в печати при Совете Министров СССР «О порядке контроля за перевозимыми через государственную границу СССР печатными, аудиовизуальными, другими материалами и документами» от 16 декабря 1988 г. №11-11/205 дсп, Указанием ГУ ГТК СССР от 8 августа 1989 г. №137. Документы опубликованы не были. В настоящее время указанные меры могут быть введены лишь на основании федеральных законов или международных договоров[10].

Ст. 57 Конституции РФ предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы.

Необходимо также учитывать, что федеральные конституционные законы и федеральные законы являются непосредственно действующими в силу ст. 76 Конституции РФ; в этой связи, даже при уполномочивании законодательными актами органов исполнительной государственной власти на установление механизмов их осуществления, и не издания ими своевременно таких документов, должны применяться нормы законодательного характера — нормы большей юридической силы.

Так, в частности, в деятельности Госавтоинспекции до настоящего времени существует противоречивая ситуация о возможности применения задержания транспортных средств.

В соответствии со ст. 27.13 КоАП России при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных ст. 11.9, ч. 1 ст. 12.3, ч. 2 ст. 12.5, ч.ч. 1 и 2 ст. 12.7, ч. 1 ст. 12.8, ч. 4 ст. 12.19, ст. 12.26 КоАП России, транспортное средство задерживается до устранения причины задержания. При нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством, предусмотренных ст.ст. 9.3, 12.1 (за исключением управления транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке), ч. 2 ст. 12.5 КоАП России, запрещается эксплуатация транспортного средства, при этом государственные регистрационные знаки подлежат снятию до устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства. Задержание транспортного средства соответствующего вида, помещение его на стоянку, хранение, а также запрещение эксплуатации транспортного средства осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

До настоящего времени Правительство РФ не утвердило настоящий порядок, однако это не означает, что указанная мера обеспечения, предусмотренная в производстве по делам об административных правонарушениях, не подлежит применению.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Подтверждение непосредственного действия на территории России федеральных законов не требуется, поэтому уполномоченные должностные лица ГИБДД вправе самостоятельно и непосредственно принять меры по организации исполнения требований ст. 27.13 КоАП РФ, не вторгаясь при этом в компетенцию Правительства РФ по установлению порядка задержания транспортного средства соответствующего вида, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации транспортного средства.

Одной из групп источников правового регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, кроме федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания РФ, являются нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ.

В теоретических источниках достаточно давно идет спор о соотношении закона и административного акта. На наш взгляд, считаем приемлемыми следующие позиции.

В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей, представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.

В ст. 83 Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ.

В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.

Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ[11].

Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его, как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства»[12].

Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов»[13]. Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия, — думается, прерогатива исполнительной власти, ибо ее акты — «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов»[14].

В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния[15]; непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяет Правительство РФ и Минюст России[16].

Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации определена в административных актах[17].

Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т.п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ»[18], а процедура его реализации — административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства[19], Инструкцией о применении названных Правил[20].

В ст.ст. 30, 32, 34, 44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центр­избиркому России[21]. Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий[22].

Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования финансово-промышленных групп, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле[23], условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг)[24], антимонопольного регулирования[25].

Правила, содержащиеся в нормативных административных актах, «большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места»[26].

Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями[27], органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы[28].

Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти[29].

Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы — чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций[30] и др.

В Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» от 14 апреля 1998 г. №63-ФЗ[31] предусмотрено введение специальных защитных, антидемпинговых, компенсационных мер, ограничение импорта или экспорта товаров. Перечень защитных мер ограничен, а перечень угроз безопасности — нет. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ[32], устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.

Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.

Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.

Видимо, обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.

Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.

Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности.

Нормативные акты государственной администрации, думается, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.

Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.

Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки[33], если не будут установлены иные основания, логической обоснованности административного действия.

Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.

В соответствии с распоряжением Президента России от 5 февраля 1993 г. №85-рп указами оформляются решения, носящие нормативный характер, о назначении или освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании. Решения Президента России по оперативным, организационным и кадровым вопросам, по вопросам работы Администрации Президента России принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента России не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

В силу ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ нормативный характер носят постановления Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[34] содержится важное правило, что акты указанных властных структур могут быть приняты только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде, не должны носить нормативный правовой характер. Издание нормативных актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм, телексов не допускается. Структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти и их территориальные органы не вправе издавать нормативные акты.

В Приказе Росархива «Об утверждении типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» от 27 ноября 2000 г. №68[35] установлены следующие требования к видам нормативных правовых актов:

а) приказами и распоряжениями оформляются решения нормативного характера, а также по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам внутренней работы федерального органа исполнительной власти. Приказы подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти или по его поручению заместителем руководителя;

б) положение принимается, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти. В правилах устанавливаются нормы и требования, обязательные для выполнения. В инструкции излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. Положения, правила и инструкции применяются как самостоятельные правовые акты, которые подписываются руководителем, или как акты, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти. Решение о порядке принятия положений, правил и инструкций находится в ведении федерального органа исполнительной власти.

Установлены особые правила подписания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.

Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства РФ по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти.

По поручению Правительства РФ федеральный орган исполнительной власти готовит и представляет в установленном порядке проект решения о внесении соответствующих изменений (дополнений) в положение о федеральном органе исполнительной власти.

К принятию актов федеральных органов исполнительной власти предъявляются определенные требования: соблюдение компетенции, процедурно-процессуальных правил, в т.ч. условие государственной регистрации в Минюсте России, формы акта, соответствия его иным нормативным правовым актам по существу, по цели регулирования и наличия законосообразной мотивации автора нормативного правового акта, логическое развитие темы правового регулирования; стройность и последовательность изложения норм (от общего к частному, от наиболее важного к менее важному); логическая и грамматическая связность текста; четкость и ясность излагаемых норм; согласованность новых норм с параллельно действующими, увязка с нормами, которые необходимо отменить, изменить или дополнить; простота языка, исключение возможности различного понимания и толкования текста.

При изложении текста нормативного правового акта используется юридическая лексика, применяемая в иных нормативных правовых актах России, более значимых по юридической силе. Не допускается использование в тексте нормативного правового акта абстрактных и декларативных формулировок, образных сравнений, эпитетов, метафор, сокращений без их разъяснения, рекомендаций, цитат из печатных изданий.

В случае ссылки на акты законодательства России без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в тексте нормативного правового акта отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, дату издания, номер, регистрационный номер, присвоенный им Минюстом России, и дату государственной регистрации.

Организационные, материально-технические, финансовые, кадровые и другие вопросы, требующие решения для реализации положений нормативного правового акта, подлежащего государственной регистрации в Минюсте России, регулируются путем издания отдельного правового акта (в форме приказа или распоряжения).

Государственной регистрации в Минюсте России подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах России;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных) и организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт[36]. При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из указанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В случае возникновения сомнений относительно соответствия нормативных правовых актов указанным критериям такие акты также подлежат направлению на государственную регистрацию в Минюст России. Если акт признается Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, такой акт после проставления Минюстом России штампа возвращается в федеральный орган исполнительной власти с письмом, содержащим основание для принятия данного решения.

Не подлежат направлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты: персонального характера, действие которых исчерпывается однократным применением, срок действия которых истек, оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения нижестоящих;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федерального органа исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Правовые службы федеральных органов исполнительной власти обеспечивают соблюдение порядка направления нормативных правовых актов на государственную регистрацию; организуют сопровождение прохождения государственной регистрации нормативных правовых актов в Минюсте России; готовят распорядительные документы об отмене нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых отказано, возвращенных без государственной регистрации и недоработанных в установленные сроки; информируют подведомственные органы и организации об источниках официального опубликования и вступлении в силу зарегистрированных нормативных правовых актов; обеспечивают заключение договоров с Минюстом России на осуществление юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов; направляют в Минюст России перечни изданных нормативных правовых актов, информацию об источнике опубликования нормативного правового акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации и др.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты направляются в Минюст России не позднее 10 дней со дня их подписания.

Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные правовые акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования правоотношений, применения санкций за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Внесение изменений или дополнений в нормативные акты центрального административного ведомства или иного органа бывшего Союза ССР не допускается. В этом случае издается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти с указанием в нем, что соответствующие предписания актов указанного ведомства не применяются либо применяются с перечисляемыми особенностями. Нормативные правовые акты государственных органов, чьи полномочия по изданию таких актов перешли к федеральному органу исполнительной власти, признаются не подлежащими применению на территории России.

Отмена нормативных правовых актов производится путем признания их утратившими силу (кроме актов, названных в предыдущем абзаце). Отмена нормативных правовых актов производится вышестоящим или равным по статусу нормативным правовым актом. Отмене подлежат акты, противоречащие предписаниям принятых нормативных правовых актов либо положениям подготавливаемого нормативного правового акта; акты, положения которых воспроизводятся в предписаниях подготавливаемого акта, фактически утратившие свое значение, но формально не отмененные. Если в отменяемом акте содержится пункт о признании утратившими силу или не подлежащими применению ранее изданных нормативных актов, действие таких актов не восстанавливается. Если составная часть нормативного акта, подлежащая отмене, содержит указание на приложение, то вместе с отменой этой составной части одновременно отменяется и приложение, что особо не оговаривается. С отменой основного акта не подлежат применению дополнительные акты.

Изменения и дополнения, вносимые в нормативный акт, оформляются, как правило, нормативным актом того же вида, за исключением случая, когда такой акт был издан в виде, не предусмотренном в постановлении Правительства России от 13 августа 1997 г. №1009. В таком случае вносимые изменения и дополнения оформляются приказом.

Если изменения или дополнения касаются отдельной составной части нормативного акта, то подготавливается новая редакция этой составной части.

Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их составных частей включаются в текст нормативного правового акта либо оформляются как приложение к акту. При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Минюсте России, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.

Приведем временной критерий, необходимый для государственной регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:

• акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер — с 14 мая 1992 г.;

• акты, устанавливающие правовой статус организаций — с 4 июня 1996 г.;

• акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан — с 4 мая1995 г.;

• акты ФКЦБ России — со 2 декабря 1998 г.

Последствия нерегистрации и (или) неопубликования нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти таковы:

• акты не влекут правовых последствий;

• не могут служить основаниями для регулирования соответствующих правоотношений;

• для применения санкций к должностным лицам и организациям;

• на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В письме Минюста России от 17 сентября 1996 г. №07-02-815-96[37] сказано, что нарушение порядка государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Возбуждать дисциплинарное производство вправе любое должностное лицо, которому виновное лицо подчинено по службе или министру юстиции РФ.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ[38]нормативные правовые акты в субъектах РФ уполномочены:

• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

• высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

• высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с Указом Президента России «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ» от 10 августа 2000 г. №1486[39] создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. Его ведение осуществляет Минюст России. Высшие должностные лица субъектов РФ обеспечивают направление в Мин­юст России в 7-дневный срок после их принятия копии нормативных правовых актов субъектов РФ, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ.

В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59[40]) устанавливаются следующие требования обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ федеральным нормативным правовым актам.

Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение: целей и задач нормативного акта; предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом; состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений; компетенции органа, принявшего акт; конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта РФ.

Акты рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия: основам конституционного строя России, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения России и субъектов РФ, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта РФ на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ установлены ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст.ст. 5, 18, 21).

Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, ст. 27 Бюджетного кодекса России от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ[41] устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации России в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации России.

При этом федеральным законодателем обращается внимание на степень юридической силы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.

Законом субъекта РФ:

• утверждается бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

• в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

• утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;

• устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

• утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;

• устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

• утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

• устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;

• устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица субъекта РФ;

• устанавливаются административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;

• устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;

• регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

• принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

• назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;

• назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта РФ;

• назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

• оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

• утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;

• одобряется проект договора о разграничении полномочий;

• назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

• оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В ряде случаев федеральным и (или) региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы, и т.п.

Например, ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ[42] установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти России, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории России.

Бюджетным кодексом России (ст. 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59[43]) установлено, что ее проводят: экспертные подразделения территориальных органов Минюста России по субъектам РФ; экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам; Управление законодательства субъектов РФ и федерального регистра Минюста России; Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц Минюста России.

В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ «О дополнительных функциях Минюста России» от 3 июня 1995 г. №550[44] юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.

Минюст России обращает внимание на следующие моменты при проведении юридической экспертизы правовых актов субъектов РФ.

Наиболее общими формами несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ и федеральному законодательству являются:

• принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм по предметам ведения РФ в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

• принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;

• компиляция норм Конституции РФ и федерального законодательства, регулирующих вопросы, относящиеся к предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов;

• включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции РФ и другим актам федерального законодательства либо искажающих их смысл.

Некоторые из названных противоречивых положений регионального законодательства уже получили соответствующую оценку в актах конституционного правосудия.

В Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. №2-П[45] была дана оценка соответствия Конституции положения, согласно которому деятельность Законодательного Собрания субъекта РФ не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти субъекта РФ; приостановление деятельности Законодательного Собрания субъекта РФ, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях — по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ. Эти положения признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 10.

При этом Конституционный Суд РФ подчеркивает, что такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. В этом же Постановлении отмечается, что принятие и промульгация законов одним и тем же органом государственной власти нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.

Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в конституциях (уставах) субъектов РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.

Обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять Законодательному Собранию субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.

В другом Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. №19-П[46] указывается, что акты конституционного законодательства субъектов РФ допускают чрезмерное расширение контрольных полномочий законодательных органов субъектов РФ, поскольку наделяют их правом осуществлять, наряду с прямо перечисленными, иные контрольные функции в соответствии с законодательством субъектов РФ.

В целом акт противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству, если:

• его принятие противоречит основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина;

• предмет его регулирования относится к предмету ведения РФ, и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование;

• все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству.

В вышеназванном Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. №2-П отмечается один из вариантов упомянутых нарушений.

Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.

Порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания высших должностных лиц субъектов РФ предусматривается в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ. Однако в отдельных из них установлено иное: высшее должностное лицо избирает Законодательное Собрание субъекта РФ. Тем самым Законодательное Собрание субъекта РФ превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и ст.ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» от 27 апреля 1998г. №12-П[47] отмечается, что в Конституции названного субъекта РФ было установлено следующее: Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе 35 и не старше 65 лет, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками. В Республике Башкортостан статус государственного языка (языков) формально, в установленном Конституцией Республики Башкортостан порядке, не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия.

В этих условиях правоприменители, руководствуясь ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, должны исходить из правового статуса личности (ст.ст. 2, 17, 18 и 19 Конституции РФ), статуса государственного языка РФ, а также гарантированности права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26), запрета пропаганды языкового превосходства (ч. 2 ст. 29), права избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32). Следовательно, в настоящее время в ходе избирательного процесса государственными органами, включая правоприменительные, должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.

Устанавливаются следующие признаки несоответствия правового акта федеральному закону:

• отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

• принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;

• неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

• принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;

• нарушение порядка принятия правового акта.

Среди конкретных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства особо следует обратить внимание на те, которые связаны с установлением норм, регулирующих вопросы, отнесенные к предметам ведения России. Например, некоторыми актами субъектов РФ устанавливаются:

• право органов исполнительной власти субъектов РФ осуществлять мероприятия по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, что противоречит п. «м» ст. 71 Конституции РФ;

• порядок управления и пользования федеральной собственностью, что противоречит п. «д» ст. 71 Конституции РФ;

• порядок введения чрезвычайного положения на территории субъекта, что противоречит ст.ст. 56, 88 Конституции РФ;

• право учреждать банки и давать им поручения, решать вопросы кредитования Центральным банком РФ органов государственной власти субъектов РФ, что противоречит п.п. «г», «ж» ст. 71 Конституции РФ, ФЗ «О Центральном банке РФ»;

• право заключения, ратификации международных договоров, право главы исполнительной власти субъекта РФ представлять соответствующий субъект в международных отношениях, что противоречит п. «к» ст. 71, п. «о» ст. 72 Конституции РФ, ФЗ «О международных договорах» от 15 июля 1995г. №101-ФЗ[48] и «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. №157-ФЗ[49];

• положения, относящиеся к сфере уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, гражданского законодательства, что противоречит п. «о» ст. 71 Конституции РФ. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П указывается, что возможность отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта РФ, не может быть основана на таких формулировках, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными;

• право самостоятельно определять финансовое, валютное, кредитно-денежное, таможенное регулирование, что противоречит п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.

В ряде актов субъектов РФ неправомерно регулируются следующие вопросы:

• порядок создания и деятельности судов, вопросы судоустройства, деятельности прокуратуры, что противоречит п. «о» ст. 71, п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ФКЗ «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ[50], Закону РФ «О статусе судей в РФ» от 26 июня 1992 г. №3132-1, Закону РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ[51], за исключением создания и деятельности конституционных и уставных судов, а также мировых судей и определения порядка согласования кандидатур для назначения на должность судей федеральных судов и прокуроров. С другой стороны, заслуживает одобрения понимание местными органами публичной власти временных трудностей, связанных с недостаточным финансированием органов государственной власти. Так, в соответствии с решением Курганской городской Думы, принятом на основании обращения Полномочного представителя Президента РФ в УрФО, была предоставлена годовая отсрочка в оплате арендных платежей УВД Курганской области за использование объектов муниципального нежилого фонда[52];

• порядок согласования с администрацией области создания и ликвидации территориальных органов федеральных министерств и ведомств РФ на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности руководителей этих органов, что противоречит п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78 Конституции РФ;

• вопросы, связанные с расходованием средств федерального бюджета, а также федеральными налогами, что противоречит п. «з» ст. 71 Конституции РФ;

• порядок пребывания иностранных граждан на территории субъекта РФ, тогда как регулирование данного вопроса, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ, относится к предметам ведения России.

Система правовых актов органов местного самоуправления определена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где в ст. 44 отмечается, что в уставе муниципального образования указываются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

В ст. 47 этого закона определено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие требования к муниципальным правовым актам.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Р, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт России либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Кон­сти­ту­ции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Непосредственно система муниципальных правовых актов выражена в ст. 43 названного Федерального закона. В нее входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к компетенции главы местной администрации, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Система нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов, определяющих деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, как видно, составляет или, во всяком случае, должна составлять четко организованную, внутренне непротиворечивую, иерархически соподчиненную общность официальных властных общеобязательных предписаний, гарантирующих не только бесперебойную, позитивно результативную и эффективную деятельность представителей власти, но и, прежде всего, права и свободы граждан и организаций во взаимоотношениях с публичной властью.

---