«Положение женщины в семье как экономическая и социокультурная проблема»

Развитие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте модернизации

Девяткина А.И.
Административное и муниципальное право, 2010.
В статье рассматривается развитие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте модернизации в субъектах РФ, других странах - членах СНГ, государствах Восточной и Западной Европы. Предлагаются пути решения проблем модернизации в современном правовом обществе, и делаются выводы о необходимости развития и укрепления правового механизма модернизационного управления.
Ключевые слова: органы государственной власти, местное самоуправление, муниципальная реформа, модернизация, взаимодействие, консолидация.
Development of a governance mechanism of interaction between state authorities and local self-government in the context of modernization
A.I. Devyatkina
The article is devoted to development of a governance mechanism of interaction between authorities and local self-government in the context of modernization at the Russian Federation constituents and other member-states of the CIS as well as states of the western and eastern Europe. The author suggests certain ways to overcome the modernization problems at a modern legal community and concludes that there is a certain need in development and strengthening of a legal mechanism of modernization governance.
Key words: state authorities, local self-government, municipal reform, modernization, interaction, consolidation.
Вопрос о правовом обеспечении механизма (устройства) взаимодействия между органами публичной власти в настоящее время урегулирован недостаточно <1>. Исходя из действующего законодательства формами их взаимодействия являются:
--------------------------------
<1> См.: Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8. С. 14; Единство основных подходов к правовому регулированию субъектов РФ и муниципальных образований. М., 2007. С. 17.
а) договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления;
б) соглашения между ними;
в) взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и правовых актов субъектов Федерации;
г) согласование отдельных решений, принимаемых органами государственной власти, с местным самоуправлением на стадии подготовки их проектов, затрагивающих интересы Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;
д) принятие решений посредством достижения консенсуса уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу "нескольких ключей");
е) формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.
Однако состояние правового обеспечения механизма рассматриваемого взаимодействия изменяется в связи с набирающей темпы в России модернизацией отношений местного государственного управления и самоуправления населения.
Так, раздел V "Местное управление и местное самоуправление" Конституции Республики Беларусь посвящен взаимодействию местного управления и местного самоуправления. Статья 117 констатирует, что местное управление осуществляется гражданами через местные советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах. Как и во многих странах - членах СНГ местные советы, в соответствии с Конституцией, имеют довольно широкие полномочия. Местные советы депутатов, их исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции решают вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов (ст. 120) <2>.
--------------------------------
<2> См.: Муниципальное право зарубежных стран / Под ред. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 107 - 108.
В отличие от конституций стран - участников СНГ, регулирующих организацию местного самоуправления и местного управления в отдельных разделах, Конституция Грузии от 24 августа 1995 г. регламентирует местное самоуправление в отдельной статье. Так, в п. 4 ст. 2 Конституции было указано, что "вопросы местного значения граждане Грузии решают посредством местного самоуправления без ущерба для государственного суверенитета. Должности руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления являются выборными".
Однако в Грузии существует довольно широкая правовая база, подробно регулирующая порядок создания, полномочия и взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью.
Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г., в разделе VIII "Местное государственное управление и самоуправление" определяет общие положения, касающиеся характера, назначения и порядка формирования местных представительных органов Республики. Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г. с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1996 г. в двух статьях - 76-й и 77-й в разделе втором "Местная государственная администрация" устанавливает положения о функционировании местных государственных администраций. В свою очередь, глава 7 указанной Конституции регламентирует правовое положение органов местного самоуправления в Кыргызстане.
Конституция Украины от 28 июня 1996 г. в разделе XI "Местное самоуправление" устанавливает местное самоуправление как право территориальных громад самостоятельно, в пределах Конституции и законов Украины, решать все вопросы местного значения (ст. 140). Территориальные громады - это территориальные единицы, объединяющие жителей сел, поселков и городов, имеющих общие интересы в связи с компактным проживанием на ограниченной территории.
Организация, структура местного самоуправления и местного управления территориальных единиц современных демократических государств тесно связаны с административно-территориальным устройством. Последнее характеризует и страны СНГ, где на каждом уровне территориального деления функционирует своеобразная система органов местного самоуправления, отражающая географические, исторические и экономические особенности страны <3>.
--------------------------------
<3> См.: Миронов Н. Модернизация через децентрализацию. К вопросу о вертикали, балансе власти и значении местного самоуправления в современной России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 6. С. 127 - 142.
Во многих государствах - участниках СНГ сложилась система публичного управления, в которой местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах.
В Республике Армения, например, местное самоуправление осуществляется в общинах, а государственное управление в областях.
Важнейшим элементом взаимоотношений центра с местными органами становится контроль (надзор) государства за развитием управления на местах.
Необходимость законодательного регулирования административного контроля (надзора) зафиксирована во всех Основных Законах государств Восточной Европы. Так, Конституция Болгарии предусматривает, что центральные государственные органы и их представители на местах осуществляют контроль за соответствием актов органов местного управления закону, только когда это предусмотрено законом (ст. 144). Объектами административного контроля (надзора) выступают акты местного самоуправления, предметом надзора является прежде всего их законность. Подобную норму содержит и ст. 122 Конституции Румынии <4>.
--------------------------------
<4> См.: Конституции государств Европы. М., 2001.
В Венгрии "специальные представители Республики осуществляют надзор за соблюдением законов местными органами власти. Они обязаны обращать внимание на любое нарушение законов. Если орган власти не предпринимает никаких действий для прекращения нарушений законодательства, то в установленный законом срок специальный представитель имеет право обратиться в суд. Только суд имеет право аннулировать решения муниципалитетов. Местный представительный орган, который нарушает законы, может быть распущен парламентом" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Цит. по: Хорват Т. Основные сведения об органах местного самоуправления в Венгрии. М., 1997. С. 102.
В Литве органами контроля (надзора) над муниципалитетами являются губернатор округа, Комитет по вопросам реформы государственного управления и местных органов власти (парламентский контроль за структурами местных органов власти), омбудсмен (по расследованию жалоб граждан относительно злоупотреблений служебным положением чиновниками местных органов власти), Государственное управление контроля (надзор за надлежащим и эффективным использованием средств госбюджета, а также анализ общего исполнения муниципального бюджета).
В Латвии внутренний контроль за деятельностью местных органов власти осуществляет соответствующая комиссия аудиторов, избираемая советом административной территории. Количество членов комиссии пропорционально количеству избранных в совет депутатов от каждой политической организации или ассоциации избирателей.
Органами контроля (надзора) за деятельностью структур местного самоуправления Эстонии являются: губернатор, который осуществляет надзор за деятельностью местных органов власти; Государственное управление аудита, контролирующее использование государственных активов и распоряжение активами, переданными местным органам власти; председатель суда, осуществляющий надзор за соответствием нормативных актов, принятых местными органами власти, конституции и другим законам.
Для выражения представительства и защиты общих интересов при исполнении общих функций местные органы власти Эстонии могут:
а) сотрудничать;
б) наделять другие местные органы власти полномочиями;
в) формировать союзы и объединения местных органов власти. В интересах сотрудничества местные органы власти создают совместные агентства, работающие на договорной основе.
В процессе решения проблем взаимодействия обозначенных выше систем органов необходимо соблюдение конституционных положений об организации государственной власти и местного самоуправления (это укрепляет единое правовое пространство и статус органов власти).
Не менее важен адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем ее модернизации, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства. Жизнедеятельность организации взаимодействия нуждается в своевременном отнесении полномочий к тому уровню власти, на котором они могут осуществляться максимально эффективно (реализация принципа субсидиарности). Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе экономико-правовой аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), а также иные аспекты, способствующие осуществлению полномочий органов власти в наиболее комфортных условиях гражданского общества <6>.
--------------------------------
<6> См.: Гражданское общество и развитие местного самоуправления: Материалы научно-практической конференции. Чита, 2008. С. 15 - 17.
Например, возможны четыре типа взаимоотношений между региональными и муниципальными органами власти на этапе модернизации:
- взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ конкретных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении Федерации, при котором осуществляется руководство со стороны региональных органов государственной власти реализацией полномочий, переданных органам местного самоуправления;
- взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения, находящимися в компетенции РФ и предусматривающими, что региональные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснять мнение органов местного самоуправления (право на принятие окончательного решения остается за последними);
- равноправные отношения по вопросам исключительной компетенции, распределенные между органами субъектов РФ и местным самоуправлением. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме "двойного ключа". В частности, такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что "статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ";
- взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают "решающим голосом". При этом не исключается "совещательный голос" у местного самоуправления.
Модернизация в России не случайно становится правовым термином, ибо является главным институтом организации антикризисного взаимодействия субъектов государственного и муниципального управления. Примерно такую же роль 20 лет назад играло слово "демократия". Модернизация сегодня, как демократия тогда, должна, согласно распространенным представлениям вывести страну к новым историческим рубежам и горизонтам развития <7>.
--------------------------------
<7> См.: Независимый экспертный доклад "Модернизация России как построение нового государства" // http://www.riocenter.ru/files/Modernisation5-final.doc.
В то же время единого понимания института "модернизация" нет. Чтобы "модернизацию" сегодня не постигла та же участь, что "демократию" и "демократизацию" управленческих отношений в Российской Федерации начала 1990-х гг., нельзя допустить ситуацию, когда это понятие выхолощено, дискредитировано и превращено в свое отрицание.
Сегодня нельзя не учитывать, что часть управленческих структур, особенно в регионах, понимает модернизацию как простую совокупность программ, позволяющих получить недорогое финансирование из государственного бюджета или от банков. Другая часть государственных и муниципальных органов, их служащих воспринимает модернизацию как локальную замену управленческих кадров, не оправдавших доверия государства на подготовленных в федеральном центре работников. Это относится, во многом, и к бывшим чиновникам либеральной модели, готовым включить в модернизацию систему механизмов их собственного возвращения (в той или иной форме) в государственную власть.
Тем не менее в ходе дискуссий были высказаны и достаточно серьезные точки зрения о модернизации <8>, сводящиеся к следующему:
--------------------------------
<8> См.: Там же.
- модернизация - это система мер и мероприятий по преодолению экономического и технологического отставания России от развитых стран Запада. В связи с этим критерии и параметры модернизации управленческих структур в регионах, равно как и шкала оценки ее успешности, могут формироваться только по отношению к субъектам Федерации, принятым за образец в контексте модернизации;
- региональная модернизация является экзогенной, так как обусловлена давлением внешних факторов, а не внутренней потребностью населения субъектов Федерации в модернизации;
- ряд стран мира (Япония, Южная Корея, страны ЮВАО, некоторые государства Латинской Америки) прошли путь модернизации, и их опыт представляет для стран - членов СНГ определенную ценность;
- модернизация может привести к радикальному и качественному сокращению отставания. Модернизация, в известном смысле, - это стремление к достижению образца, т.е. проекта, имеющего четкие временные параметры и границы.
Учитывая, что концепция модернизации в России является не чисто описательной, а проблемно-ориентированной на деятельность РФ, ее субъектов, местного самоуправления, она обращена прежде всего к тем подсистемам современного управления, которые могут быть построены государством или реформированы им. К их числу относятся: система качественного образования, совершенствование административной системы, некоррумпированные суды, институционализированная наука, информационно развитая пресса и т.д.
Соответственно, с организационно-правовой точки зрения сущность модернизации может быть понята как процесс построения базовых управленческо-правовых систем регионов, муниципалитетов, представляющих собой инфраструктурный каркас современного управления. Такое понимание модернизации позволяет расставить акценты в дискуссии о балансе модернизационных отношений между органами власти субъектов Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Сегодняшняя модернизация России уникальна тем, что происходит в стране, которая в прошлом уже осуществила несколько незавершенных модернизаций. Это значит, что в отличие от других стран мира, Российская Федерация может опираться на отдельные элементы и институты прошлых модернизаций, созданных историческими предшественниками и не полностью утраченных к сегодняшнему дню. Причем не следует смешивать понятия "модернизация", "инноватизация" и "антикризисность", относящиеся к различной степени преобразований в организации управления и действии правового механизма.
В свете вышесказанного можно разграничить их следующим образом: если инноватизация представляет собой поиск нового в развитии управления и самоуправления, если антикризисность - противодействие кризису, то модернизация представляет собой создание фундаментальных предпосылок не только такого развития, но и стратегии управления. Преодоление кризиса, его последствий, разработка и внедрение новейших элементов, структур, технологий, создание новых институтов управления и самоуправления есть важные предпосылки и условия модернизации.
Разумеется, необходимо проводить антикризисную политику инноватизации и создания социальных и политических институтов, имманентных модернизационному процессу. В числе таких мер может оказаться предложение о создании агентств прямого (субъектного) управления на территории муниципальных образований крупных городов и сельских районов, отставших в своем социально-экономическом развитии.
Модернизация первого этапа, на наш взгляд, касается также в большей степени решения задачи оздоровления, отладки федерального, регионального и муниципального развития, нежели его ускорения. Скорость движения - не самоцель, особенно, если система органов государственной власти и местного самоуправления не в полной мере управляет траекторией территориального развития.
На современном этапе применительно к условиям субъектов РФ нам видятся необходимые черты модернизационных взаимоотношений структур государственного и местного самоуправления в следующем:
- территориальная отраслевая, муниципальная компетентность, увеличение удельной доли "технократов" по отношению к "универсальным менеджерам", для которых управление в любой отрасли сводится фактически к определенной организации финансовых потоков, а не к научно обоснованному взаимодействию управленческих структур;
- жесткая кадровая ответственность на базе прозрачных и публичных критериев результативности работы на всех уровнях власти и местного самоуправления;
- открытость для ротации снизу, поощрение вертикальной мобильности.
Последний пункт касается не только системных характеристик модернизации, но и предпосылок ее формирования. Если модернизация в субъектах Федерации нуждается в превентивной модернизации управленческой элиты, то последняя, в свою очередь, требует превентивного создания механизмов вертикальной социально-правовой мобильности и стабильности, которые в России практически либо отсутствуют, либо парализованы.
Современная модернизация в России и ее регионах основывается на экономической реформации в целях антикризисного развития. Одним из проявлений стратегии модернизации, которая обозначена в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (2009 г.), является попытка формирования современных секторов экономики.
Ряд ученых-юристов справедливо отмечают, что внутренний российский рынок недостаточен для того, чтобы обеспечить количественные и качественные параметры промышленного роста, аналогичные корейскому, японскому и тем более китайскому экономическому чуду <9>. Также подчеркивается, что импортозамещение не будет долгосрочно успешным без ориентации на внешние рынки.
--------------------------------
<9> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009; Магомедова З.Г. Диверсификация экспорта как условие экономического роста в России // Российский внешнеэкономический вестник. 2009. N 3. С. 35; Фияксель Э.А. Инновационный потенциал российской промышленности и механизмы его роста // Экономический анализ: теория и практика. 2009. N 13. С. 2; Рожков Г.В. Региональные зоны роста инновационной экономики. М., 2008.
Это означает, что приоритетной на современном этапе модернизации должна быть ориентация на внутренний рынок (масштабное импортозамещение) при необходимой компенсации рисков и издержек этой стратегии. В частности, возможны: экстенсивное расширение внутреннего рынка за счет региональной экономической интеграции; его интенсивное расширение путем развития платежеспособного спроса со стороны государства, бизнеса, населения. Прогнозируется опережающее развитие инфраструктуры; радикальная демонополизация условий хозяйственной деятельности внутри страны при взвешенном протекционизме в отношениях с внешним миром.
Далее. Информационные технологии, информационная демократия - также конкурентные возможности в этой сфере, равно как и производство эксклюзивного программного продукта <10>. Однако ориентация преимущественно на импорт создает не догоняющую, а отстающую систему экономики, ее информатизации. Базовой ставкой государства в региональном развитии должна быть опора не столько на остатки советского научно-технического потенциала, сколько на формирование национальной инновационной системы. Для этого, в частности, представляется целесообразным:
--------------------------------
<10> См.: Устинович Е.С., Барбашин Е.А. Проблема информационной компетентности российских государственных служащих в условиях движения России к информационному обществу // Информационное общество. 2008. N 5 - 6. С. 84; Куняев Н.Н. От освоения информационно-коммуникационных технологий к становлению информационного общества: Сб. ст. М., 2009.
- развитие системы академгородков (финансирование существующих и строительство новых), инновационных центров (по образцу Сколково) с приданием им функций научных инновационно-образовательных центров;
- опережающее развитие нескольких ведущих университетов с научно обоснованными повышенными стандартами требований (к преподавателям и студентам) и повышенными стандартами оплаты;
- размещение (по американскому опыту) регулярных заказов на научные разработки от крупнейших государственных ведомств (Минобороны, МВД, ФСБ, Министерство образования и др.);
- создание национальной биржи - полноценной площадки для венчурных размещений, где государство в лице научной комиссии и соответствующего ведомства по научным инвестициям, а также заинтересованные корпорации, расположенные в регионах, будут покупать пакеты акций в перспективных проектах, обеспечивая тем самым финансирование их развития.
Одно из преимуществ самостоятельного инновационного развития (перед стратегией импорта технологий) состоит в том, что глобальный экономический кризис связан с исчерпанием потенциала роста, заложенного в прежнем лидирующем технологическом укладе (т.н. "новой экономики"). Соответственно, сугубо догоняющая "инноватизация" будет попыткой включиться в почти завершенную гонку. Новые центры глобального роста, с высокой вероятностью, будут обусловлены элементами нового технологического уклада.
Таким образом, научно-правовые и экономические возможности для новой концепции освоения регионального пространства существуют уже сегодня. Отстающим звеном остаются социальные, организационные технологии и управленческие шаблоны мышления. Здесь либеральная демократия не является необходимым и тем более достаточным условием модернизации.
Модернизация в России вряд ли может обойтись без политической реформы, которая важна как фактор формирования модернизационной элиты, создания механизмов вертикальной социальной мобильности, выработки правовой модели управления модернизационным процессом в политической системе, включая региональный уровень. Именно с этого уровня целесообразно вести анализ правового механизма рассматриваемого взаимодействия. Управление модернизацией на основе права в целом и отдельными модернизационными проектами, в частности, необходимо выстроить по принципу разделения двух типов "модернизационных структур". А именно "чрезвычайных органов управления" для решения неотложных проблем (таких, как беспризорность, организованная преступность, коррупция и т.д.), "стратегических штабов" по разработке перспективных программ (новая образовательная модель, концепция инновационно-правового строительства и управления).
Структуры первого рода обеспечивают противодействие демодернизации, структуры второго рода - собственно модернизационное развитие. Эти структуры могут успешно действовать параллельно друг другу и, главное, параллельно той части бюрократии, которой нельзя поручать модернизацию.
Фактически модернизационные структуры обоих типов (но не второго рода) представляют собой параллельную вертикаль власти, подчиненную непосредственно Президенту РФ и отвечающую за реагирование на наиболее острые вызовы, а также за стратегию развития России. Тогда как функция бюрократии сводится к поддержанию и обслуживанию уже существующих, сложившихся систем управления.
Для того чтобы модернизационные структуры "не мешали" нормальной работе государственного аппарата, а его бюрократия - модернизационным структурам, используется координация деятельности тех и других, расстановка приоритетов в конфликтных случаях. Все это является прерогативой органов государственной власти, в том числе и на региональном уровне.
При решении модернизационных проблем не обойтись без увеличения полномочий региональных парламентов. В частности, по кадровым вопросам (обсуждению и утверждению/назначению кандидатур членов правительства, руководителей иных государственных, государственно-корпоративных структур) и по контрольным вопросам (механизмам парламентского расследования, контроля над использованием государственной и муниципальной собственности, деятельностью муниципалитетов по выполнению переданных им государственных функций, а также стратегически важных корпораций и т.д.).
Не исключается ужесточение ответственности чиновников (бюрократии). Нужна выработка системы официальных и публичных критериев/индикаторов для оценки деятельности применительно к ряду ответственных государственных и муниципальных должностей, а также механизма санкций и поощрений на ее основе.
В этой связи представляется целесообразным дополнить ФЗ N 131-ФЗ о местном самоуправлении статьей "Вмешательство в дела муниципальных организаций". Важно указать в Законе, что субъект РФ не может вмешиваться в дела муниципальных образований, за исключением случаев:
- неуплаты консолидированного долга за последние два года, кроме случаев форс-мажорных обстоятельств;
- непредоставления, согласно закону, соответствующих отчетов;
- неиспользования минимально необходимой суммы от муниципальных доходов для организации и развития социальной инфраструктуры.
Перечисленные выше вопросы могут быть отнесены к ведению комиссий по предотвращению административных барьеров, формирование которых необходимо во исполнение современной модернизации. Одной из важнейших функций комиссии может быть создание достаточных условий для взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с федеральными министерствами, службами и агентствами (решение наиболее острых вопросов в управлении, совершенствование бюджетных отношений, камеральных проверок и т.п.).
Такие условия, на наш взгляд, должны включать в себя прежде всего предложения антиконфликтного содержания. Речь идет о корректировке бюджетной политики в области расходов на основе критериев, отражающих эффективность использования консолидированных бюджетных средств; о системе управления государственными и муниципальными активами и пассивами. При этом соблюдается стратегическая цель - повышение устойчивости взаимодействия (консолидация) бюджетных систем субъектов РФ и муниципальных образований для проведения гибкой бюджетной политики.
Не менее значимым представляются: внесение "пакета" нормативных актов относительно обеспечения прозрачности и сбалансированности бюджета региона и бюджетов муниципальных образований <11>. Это необходимо для снижения налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности и формирования благоприятных предпосылок территориального развития и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ. Среди этих условий необходимо также назвать контроль за заключением договоров, в соответствии с которыми бюджетные организации принимают на себя определенные обязательства; совершенствование форм и методов работы органов управления, в частности, региональных министерств (управлений) финансов, контрольно-счетных палат, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ в рамках федеральных округов <12>.
--------------------------------
<11> См.: Платонов В.М. Об опережающей роли законотворчества субъектов РФ // Современное право. 2009. N 9. С. 34.
<12> См.: Регионы России: оценка конкурентоспособности // Бюджет. 2008. Дек. С. 50; Регионы России: основные социально-экономические показатели городов, 2008: Стат. сб. / Федер. служба гос. статистики. Офиц. изд. М., 2008; Мальцев А.В. Опыт применения контрольных показателей при реализации стратегии региона // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. N 2; Рычихина Э.Н. Показатели эффективности управленческого мониторинга муниципального образования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. N 1.
При этом требует решения вопрос о повышении роли органов государственного и муниципального управления, обслуживающих интересы и потребности граждан, их объединений и обществ, в том числе финансовых органов, свободных производителей и потребителей социальных благ, все чаще вступающих в партнерские правоотношения территориального сотрудничества с участием местного самоуправления <13>.
--------------------------------
<13> См.: Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6. С. 31; Бутитова Д. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества // Власть. 2009. N 4. С. 51; Карпов А.В., Ломакин В.В. Правовые основы взаимодействия местного самоуправления с религиозными конфессиями и многоэтническим населением в целях противодействия экстремизму // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. N 8. С. 72.
В свою очередь, граждане в этой системе отношений формально равны. Отношения их конституционного взаимодействия с властями регулируются не только федеральным законодательством, но и правовым механизмом субъекта РФ, в котором участвует и местное самоуправление.
Исключительно важным в правовом механизме взаимодействия систем органов государственной власти и местного самоуправления в контексте модернизации является социальная гармония интересов, территориальное партнерство, сотрудничество всех слоев населения и управленческих структур регионов и муниципалитетов.
Заканчивая анализ правового обеспечения модернизации данного механизма (устройства), важно подчеркнуть нацеленность его на четкое, эффективное разграничение полномочий между органами управления при сохранении всех компонентов территориальной целостности управления в субъекте Федерации. Причем надо учитывать функциональное назначение механизма, его воздействия на атмосферу (среду) конституционно-правового взаимодействия и обратное влияние последней на процесс адаптации механизма к модернизационным процессам <14>. В этом случае речь идет о признании управленческо-правового единства содержания, форм и методов модернизации самого механизма. Обновление управления в центре и на местах есть результат создания системы таких отношений взаимодействия, как сохранение государственного единства, целостности Федерации, формирование единого рынка и в конечном итоге - приемлемых условий для жизнедеятельности населения.
--------------------------------
<14> См.: Костюков А.Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 13; Делягин М. Антикризисная программа модернизации страны // Российский экономический журнал. 2008. N 9 - 10. С. 25.
Здесь обязательным является наличие средств разрешения конфликтов, порождаемых несогласованностью между федеральными, региональными и муниципальными органами управления на начальном этапе модернизации <15>. Ведь граждане вступают в публично-правовые отношения с управленческим аппаратом государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, опираясь на который они реализуют такой элемент правосубъектности, как взаимодействие всех участников правовых отношений территориального сотрудничества в антикризисных условиях.
--------------------------------
<15> См.: Миронов Н. Модернизация через децентрализацию. К вопросу о вертикали, балансе власти и значении местного самоуправления в современной России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 6. С. 127 - 142; Петраков Н. Модернизация экономики как антикризисная мера: (беседа с директором Ин-та проблем рынка РАН Н. Петраковым) // Проблемы теории и практики управления. 2009. N 6. С. 8 - 15; Государственная власть и общественное устройство в полиэтнической социокультурной среде современной России. Саратов, 2009.
Поэтому формируемая теория правового обеспечения модернизации механизма управленческого взаимодействия охватывает не только рассмотренные выше вопросы, но и порядок разрешения конфликта интересов, укрепление отношений сотрудничества, недопустимость терроризма, обострения межнациональных отношений и дезинтеграционных процессов.
Библиографический список
1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009.
2. Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6
3. Бутитова Д. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества // Власть. 2009. N 4.
4. Гражданское общество и развитие местного самоуправления: Материалы научно-практической конференции. Чита, 2008.
5. Государственная власть и общественное устройство в полиэтнической социокультурной среде современной России. Саратов, 2009.
6. Делягин М. Антикризисная программа модернизации страны // Российский экономический журнал. N 9 - 10.
7. Единство основных подходов к правовому регулированию субъектов РФ и муниципальных образований. М., 2007.
8. Муниципальное право зарубежных стран / Под ред. В.В. Еремяна. М., 2006.
9. Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8.
10. Куняев Н.Н. От освоения информационно-коммуникационных технологий к становлению информационного общества. М., 2009.
11. Костюков А.Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1.
12. Карпов А.В., Ломакин В.В. Правовые основы взаимодействия местного самоуправления с религиозными конфессиями и многоэтническим населением в целях противодействия экстремизму // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. N 8.
13. Миронов Н. Модернизация через децентрализацию. К вопросу о вертикали, балансе власти и значении местного самоуправления в современной России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 6.
14. Магомедова З.Г. Диверсификация экспорта как условие экономического роста в России // Российский внешнеэкономический вестник. 2009. N 3.
15. Мальцев А.В. Опыт применения контрольных показателей при реализации стратегии региона // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. N 2.
16. Независимый экспертный доклад "Модернизация России как построение нового государства" // http://www.riocenter.ru/files/Modernisation5-final.doc.
17. Петраков Н. Модернизация экономики как антикризисная мера // Проблемы теории и практики управления. 2009. N 6.
18. Платонов В.М. Об опережающей роли законотворчества субъектов РФ // Современное право. 2009. N 9.
19. Рожков Г.В. Региональные зоны роста инновационной экономики. М., 2008.
20. Рычихина Э.Н. Показатели эффективности управленческого мониторинга муниципального образования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. N 1.
21. Устинович Е.С., Барбашин Е.А. Проблема информационной компетентности российских государственных служащих в условиях движения России к информационному обществу // Информационное общество. 2008. N 5 - 6.
22. Фияксель Э.А. Инновационный потенциал российской промышленности и механизмы его роста // Экономический анализ: теория и практика. 2009. N 13.
23. Хорват Т. Основные сведения об органах местного самоуправления в Венгрии. М., 1997.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_8205.html