«Политика семьи в РФ»

К вопросу о юридическом лице публичного права органов местного самоуправления

Гладких Н.М.
Электронный ресурс, 2010.
В статье автор поднимает актуальные вопросы о введении в российское законодательство категорий юридических лиц: "юридическое лицо публичного права" и "юридическое лицо частного права". Свои особенности в качестве юридических лиц имеют, с одной стороны, государственные, с другой - муниципальные органы. В связи с исследованием вопроса придания публичного юридического лица органам местного самоуправления предлагается выделить муниципальные органы публично-правовых отношений в отдельную категорию лиц публично-правовых отношений и законодательно закрепить следующее правовое понятие: "муниципальное юридическое лицо публичного права".
Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, юридическое лицо частного права, муниципальные органы, правовое понятие, орган.
In his article, the author raises a topical question of introducing into the Russian legislation the following judicial entities: public judicial entity and private judicial entity. As judicial entities, both state and municipal bodies have their own particularities. Having studied the problem of giving the title of a public judicial entity to local self-government bodies, the author suggests assigning the local authorities of public relations as a separate public entity and introducing in the Russian legislation the following legal term: Municipal public judicial entity.
Key words: public judicial entity, private judicial entity, municipal bodies, legal term, body.
Участие юридических лиц в гражданских правоотношениях имеет определенные пределы. По общему правилу юридическое лицо может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законам или учредительным документам, целям его деятельности, и, соответственно, может нести лишь связанные с этой целью обязанности <1>. Изучая систему юридических лиц в современном юридическом праве и направления ее эволюции, Н.В. Козлова рассматривает их в различных аспектах <2>. В своем исследовании А.Г. Кузьмин отмечает: "Реальная жизнь, вызвавшая существование разнообразных юридических лиц, в том числе не укладывающихся в рамки гражданско-правового регулирования, заставляет искать новые формулировки, приспосабливать прежние положения к сложившимся реалиям" <3>. Похожую точку зрения несколько ранее высказал В.Е. Чиркин <4>.
--------------------------------
<1> Суханов Е.А. Юридические лица как участники гражданских правоотношений // Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 1. М., 1998. С. 115.
<2> Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. М., 2003. С. 233 - 289.
<3> Кузьмин А.Г. Юридические лица как субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 16.
<4> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 18.
Категория "юридическое лицо публичного права" появилась в зарубежных странах достаточно давно. На сегодня данное понятие разработано и применяется во многих государствах, особенно оно разработано в странах континентального права.
Нельзя сказать, что это понятие не было известно ранее отечественной юридической науке. Так, термин "юридическое лицо публичного права" применялся еще в дореволюционной России. Например, Г.Ф. Шершеневич к группе юридических лиц публичного права относил: казну, представляющую государство с хозяйственной стороны, дворянское, городское и сельское общества, земство (городское и уездное), казенные учебные заведения, монастыри, церкви, архиерейские дома <5>. В советский период М.И. Кулагин, не выделяя специально признаков юридического лица публичного права, в то же время указывал, что такое лицо наделяется государственно-властными полномочиями, что не присуще публичному лицу частного права <6>. С.Н. Братусь считал, что для большинства отечественных ученых традиционное деление юридических лиц на публичные и частные не имеет большого значения. В случаях, когда государство и публичные образования выступают в качестве субъектов имущественных прав и обязанностей, они действуют как юридические лица гражданского права. Кроме того, нет точных критериев разграничения частных и публичных юридических лиц, а между ними существует множество промежуточных образований <7>.
--------------------------------
<5> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 91.
<6> Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987. С. 34.
<7> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 63.
Следует заметить, что воспринятый отечественным гражданским законодательством подход к определению юридического лица не совсем подходит для наделения таким статусом субъектов, для которых извлечение прибыли не является основной целью создания и деятельности. Как известно, партии согласно Федеральному закону "О политических партиях" являются юридическими лицами, однако трудно себе представить, чтобы партия была признана банкротом и на этом основании прекратила свое существование <8>.
--------------------------------
<8> Колюшин Е.И. Преодоление частноправовых подходов в конституционном праве // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999. С. 26.
Е.А. Суханов утверждает: "У нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками" <9>. Предложения государствоведов о введении категории юридического лица публичного права носят общий, постановочный характер. В них нельзя найти ясный, определенный ответ на вопросы, стоящие за пределами озабоченности цивилистов. Заслуживающим внимания, по нашему мнению, представляется подход к определению юридического лица публичного права законодательства зарубежных стран. Там обычно причисляются к юридическим лицам публичного права следующие субъекты: государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения, торгово-промышленные палаты, департаменты, государственные учебные заведения, благотворительные организации (Франция, США); правительство, федеральный банк, федеральная счетная палата, патентное ведомство, федеральная почта, федеральные министерства и ведомства (Федеративная Республика Германия) <10>. Очевидно, что статус государства, муниципальных образований, учреждений, создаваемых государством или муниципальными образованиями, центрального банка, многих других учреждений регулируется не только и зачастую не столько частным (гражданским) правом, сколько правом публичным. В связи с этим в праве европейских стран активно стала разрабатываться концепция публичного учреждения, формулироваться признаки такого юридического лица. Подобный опыт, как указывает В.Е. Чиркин, существует в Нидерландах, где в Гражданском кодексе 1992 г. (п. 1 ст. 1) прямо сказано, что статусом юридических лиц обладают: государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, которым в силу Конституции предоставлены предписывающие полномочия. Другие органы, на которые возложено выполнение части функций органов власти, являются юридическими лицами только тогда, когда это предусмотрено законом (п. 2 ст. 1). Согласно п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса Нидерландов общие положения ГК о юридических лицах не распространяются на юридические лица публичного права. Многие зарубежные Конституции (Италии, Литвы, Португалии и др.) используют термин "юридическое лицо". Так, в Конституции Кипра 1960 г. говорится о "юридических лицах частного права" (ч. 4 ст. 23), в ст. 17 Конституции Греции 1975 г. - "о юридических лицах публичного права" <11>.
--------------------------------
<9> Суханов Е.А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях // Пути к новому праву: Материалы Международной конференции в г. Санкт-Петербурге и Бремене / Под общ. ред. М.М. Богуславского и Р. Книппера. Берлин, 1998. С. 197 - 199.
<10> Creifelds C. Rechtswoerterbuch. 14 Auflage. Munchen, 1997. S. 678.
<11> Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 94.
Необходимо обратить внимание на то, что в законодательстве России словосочетание "юридическое лицо публичного права" не используется, но субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, многие организации публично-правового характера, органы государства и субъектов Российской Федерации названы юридическими лицами или обладающими правами юридического лица. Некоторые из таких юридических лиц могут быть и являются участниками гражданского оборота, другие - не могут и не должны, третьи - участвуют в гражданско-правовых отношениях только частично. Есть и такие, которые не осуществляют публично-властные функции в обществе, но основы их статуса регулируются нормами публичного права. Так, в нормативно-правовых актах, являющихся преимущественно источниками публичного права, для обозначения предприятия, учреждения или организации нередко используется термин "юридическое лицо", а общественные объединения, воинские части, таможенные посты, муниципальные образования, органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица. В числе таких актов: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" <12>, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" <13>, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14>, Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1372 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах" <15>. Стоит согласиться с мнением А.Г. Тищенко, который утверждает, что субъекты, имеющие статус юридического лица, участвуют в отношениях публично-правового характера, их функционально-целевая установка обычно меняется или видоизменяется. Они действуют уже не как хозяйствующие субъекты, а как, предположим, субъекты административной ответственности <16>.
--------------------------------
<12> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
<13> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
<14> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<15> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5013.
<16> Тищенко А.Г. Административная ответственность воинских частей как юридических лиц // Право в Вооруженных Силах. 2002. N 7. С. 19.
Понятие юридического лица, которое есть в ГК РФ и по идее должно иметь общий характер (других нет, да и не может быть в разных отраслях права нескольких определений одного и того же), не относится и не может относиться к органам государства и муниципальным органам, которые объявлены в подзаконных актах юридическими лицами. Оно приспособлено к юридическим лицам частного права. Те отступления, которые сделаны в отношении некоммерческих организаций, учреждений, не меняют общей картины. Положения об органах государства, муниципальных органах - юридических лицах, которые имеются в других законах, подзаконных актах, не согласуются с нормами ГК РФ и некоторыми другими актами гражданского права.
В отношении указанного остро дискуссионного вопроса представляется наиболее аргументированной точка зрения В.Е. Чиркина, который предлагает дать законодательное закрепление понятия юридического лица публичного права <17>. Необходимость нормативного закрепления термина публичности поддерживают и другие ученые. Так, Г.Р. Симонян утверждает, что отсутствие нормативного термина публичности в нормативных актах создает определенные сложности в понимании сущности, роли местного самоуправления, его взаимоотношений с государственной властью <18>. Т.Я. Хабриева высказывает мнение о необходимости разработки концепции социально единой публичной власти как власти народа на различных уровнях ее осуществления и соответствующего выражения этого в нормах законодательства <19>.
--------------------------------
<17> Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 34.
<18> Симонян Г.Р. Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 15.
<19> Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 21.
Принимая во внимание все вышеизложенное, необходимо в законодательном порядке выделить следующие категории юридических лиц: "юридическое лицо публичного права" и "юридическое лицо частного права". Юридическое лицо публичного права подразделить на государственное юридическое лицо публичного права и муниципальное юридическое лицо публичного права, основной целью которых является реализация общественных интересов территориального публичного коллектива. Юридическое лицо частного права создается для участия в гражданском обороте посредством осуществления хозяйственной деятельности. Данное утверждение подтверждается следующими выводами <20>.
--------------------------------
<20> Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства. С. 35.
Во-первых, необходимо законодательное закрепление категории "юридическое лицо публичного права". При конструировании такого понятия, как представляется, нужно исходить из следующих положений. Юридическое лицо публичного права не частноправовое, а публично-правовое образование. Его назначение - не участие в производственной деятельности или в гражданском обороте (такие виды деятельности могут быть только побочными для реализации основных целей юридического лица, например изготовление значков или издание и продажа своей программы, устава, иной литературы о своей деятельности), а решение задач общественного характера либо путем различных форм общественной самодеятельности (общественные организации), либо путем организации публичного обслуживания населения по жизненно важным вопросам (учреждения), либо путем публичного управления со стороны органов государства и органов других территориальных публичных коллективов. Если у юридического лица публичного права могут быть какие-то цивилистические качества, они должны быть установлены в общей форме законом (а не положением).
Во-вторых, юридическое лицо публичного права - это не всегда организация (хотя могут быть и организации, в том числе в виде учреждений), но также орган государства и местного самоуправления. Юридическое лицо публичного права имеет особые интересы. Это не общие или совокупные интересы группы частных лиц (его участников, членов), а осуществление общественных интересов, хотя и разными способами (для общественных организаций это одни способы, для органов государства - другие, для государственных и муниципальных учреждений - третьи, для муниципальных органов - четвертые и т.д.). Юридические лица, являющиеся государственными и муниципальными органами, государственными и муниципальными учреждениями, создаются "сверху", в распорядительном порядке. Основным документом, регулирующим их организацию и деятельность, является не устав (хотя и это иногда бывает в отношении учреждений), а приказ, распоряжение, изданные (утвержденные) вышестоящими органами. А.Г. Кузьмин делает справедливый вывод: "Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. У органов государства и муниципальных образований его заменяют положения или приказы, изданные вышестоящими органами, а также принятые руководством органа правила внутреннего трудового распорядка" <21>. Государственным и муниципальным органам не нужна государственная регистрация (иным путем создаются общественные организации). Юридическое лицо, если это орган государства, субъекта Федерации или муниципального образования, соответствующее учреждение, обладает дискреционными полномочиями в отношении третьих лиц, не входящих в его состав (штат) и не подчиненных ему. Имущество юридического лица, если это орган государства, муниципальный орган, такого же рода учреждение в отличие от общественного объединения не находится в его собственности, но в отличие от государственного и муниципального предприятия не состоит и в хозяйственном ведении или оперативном управлении. По крайней мере имущество, обеспечивающее его основную деятельность, - это государственная или муниципальная собственность, находящаяся в пользовании. Если и предоставлять право на определенные виды собственности государственному и муниципальному органу, учреждению, то этот вопрос нужно решать крайне осторожно. Автономия (самостоятельность) в деятельности публичных органов, учреждений ограничена. Их деятельность осуществляется на началах субординации, подчиненности, иерархии.
--------------------------------
<21> Кузьмин А.Г. Юридические лица как субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 21.
Ответственность юридического лица публичного права имеет в основном не частноправовой, а публично-правовой характер (хотя, как говорилось, в специфической форме возможно и первое). Причем формы такой ответственности неодинаковы для разных видов юридических лиц публично-правовых отношений.
В-третьих, в рамках общего понятия юридического лица публичного права следует, видимо, выделить четыре рода лиц публично-правовых отношений с неодинаковым статусом. Это общественные организации, учреждения, фонды и др.; территориальные публичные коллективы, муниципальные образования и др.; субъекты Федерации, территориальные автономии, муниципальные публичные учреждения; аналогичные публичные органы. Возможно, что учреждения последнего рода придется выделить в особую группу.
В связи с исследованием вопроса придания статуса юридического лица публичного права органам местного самоуправления выделим муниципальные органы публично-правовых отношений в отдельную категорию лиц публично-правовых отношений и дадим следующее определение: "Муниципальное юридическое лицо публичного права - это публично-правовое образование, созданное на основе правового акта органом публичной власти муниципального образования для осуществления властных полномочий в виде некоммерческой организации или органа, действующее на основании устава, преследующее реализацию общественных интересов территориального публичного коллектива, которое наделило его имуществом для осуществления его полномочий, обладающее компетенцией, установленной законом, несущее ответственность в соответствии с его публично-правовым характером".
Таким образом, на основании данных выводов для законодательного закрепления муниципального юридического лица публичного права необходимо внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятийную категорию: "Муниципальное юридическое лицо публичного права - публично-правовое образование, созданное на основе правового акта органом публичной власти муниципального образования (представительным органом) для осуществления властных полномочий в виде некоммерческой организации или органа, действующее на основании устава, преследующее реализацию общественных интересов территориального публичного коллектива, которое наделило его имуществом для осуществления его полномочий, обладающее компетенцией, установленной законом, несущее ответственность в соответствии с его публично-правовым характером".
В данном исследовании сделана попытка объединить имеющиеся взгляды ученых и высказать свое мнение по данному вопросу.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8185.html