«Политическая и правовая мысль в странах Арабского Востока в Средние века»

К вопросу о сущности особого административно-правового режима банковской деятельности

Власов К.А.
Электронный ресурс, 2009.
Ключевые слова: банковская деятельность, административно-правовой режим, Банк России.
The article is devoted to analysis of the essence of special administrative-law regime of bank activity. The author's conclusions might be used in law-application practice.
Key words: bank activity, administrative-law regime, Bank of Russia.
Органы государственной власти при возникновении ситуаций, которые могут угрожать экономической (финансовой) безопасности страны, порождаемых особыми (чрезвычайными) ситуациями, связанными с природными и техногенными бедствиями, социальными волнениями, военными действиями и т.д., устанавливают специальный, особый порядок осуществления банковской деятельности. Специфика данного режима выражается в его цели, а именно в установлении особого порядка осуществления банковской деятельности в чрезвычайных ситуациях и особых государственных состояниях. Соответственно должны быть определены основания и пределы его введения.
В качестве примера можно привести то, как в интересах обеспечения экономической стабильности и устойчивости финансовой системы в Российской Федерации и в целях реализации Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации <1> на основании п. 2 ст. 6, ст. 9 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" <2>, ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <3> были введены ограничения по валютным операциям резидентов, связанным с движением капитала, указанием ЦБР N 320-У <4>.
--------------------------------
<1> См.: Заявление Правительства РФ и ЦБР от 17 августа 1998 г. // Российская газета. 1998. 18 августа.
<2> См.: Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" // Российская газета. 1992. 4 ноября.
<3> См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 26 апреля 1995 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 356.
<4> См.: указание ЦБР от 19 августа 1998 г. N 320-У "О валютных операциях резидентов" // Вестник Банка России. 1998. N 60.
Приостановлены с 17 августа 1998 г. на срок 90 дней операции, связанные с осуществлением резидентами выплат в пользу нерезидентов по:
- погашению основного долга по финансовым кредитам, полученным от нерезидентов на срок более 180 дней;
- страховым платежам по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, включая сделки репо <5>;
--------------------------------
<5> См.: указание ЦБР от 5 октября 1998 г. N 374-У "О проведении операций репо" // Вестник Банка России. 1998. N 72.
- срочным валютным контрактам.
В данном случае был установлен особый правовой режим деятельности банков, предусматривающий ограничение на совершение определенных валютных операций. В данное время указанные акты уже не действуют, но в качестве более свежего примера приведем указание ЦБР N 344-У <6>, которым в п. 2 в период с 17 августа 1998 г. по 14 ноября 1998 г. было приостановлено:
--------------------------------
<6> См.: указание ЦБР от 4 сентября 1998 г. N 344-У "О приостановлении резидентами выплат в пользу нерезидентов по срочным валютным контрактам" // Вестник Банка России. 1998. N 65.
- осуществление резидентом выплат по срочным валютным контрактам в пользу нерезидента;
- осуществление резидентом выплат в случае уступки нерезидентом права требования по срочным валютным контрактам третьим лицам - резидентам или нерезидентам, а также в иных случаях прекращения обязательств резидента или замены лиц в обязательствах по срочным валютным контрактам между резидентом и нерезидентом;
- осуществление резидентом выплат в пользу резидента в случае перевода на него долга по срочным валютным контрактам нерезидентом.
А п. 3 устанавливает запрет осуществления выплат резидентами как со счетов, открытых в уполномоченных банках, так и со счетов, открытых в банках-нерезидентах, и зачисление рублей в счет совершения резидентами платежей на рублевые счета нерезидентов, в том числе на рублевые корреспондентские счета банков-нерезидентов, открытые в уполномоченных банках.
Пункт 4 указания ЦБР N 344-У запрещает в период с 17 августа 1998 г. по 14 ноября 1998 г. резидентам - кредитным организациям выполнять распоряжения резидентов на осуществление выплат по срочным валютным контрактам в пользу нерезидентов.
Налицо тот факт, что отечественное законодательство в отношении регулирования чрезвычайного административно-правового режима банковской деятельности практически не содержит норм.
Так, в ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <7> к функциям Банка России отнесено установление правил осуществления расчетов, правил проведения банковских операций, валютное регулирование и определение порядка осуществления расчетов с иностранными государствами и пр. Законодатель дает нам ясное представление о том, что Банк России, являясь независимым органом государственной власти специальной компетенции, имеет все полномочия для установления особых правовых режимов банковской деятельности в чрезвычайных ситуациях.
--------------------------------
<7> См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Однако осуществление применения Центральным банком особого правового режима может нарушать нормы, содержащиеся в законах, которые не могут быть изменены ни Правительством, ни самим Банком России и другими органами государственной власти. Например, ст. 848 ГК РФ <8>: "Банк обязан совершать для клиента операции, предусмотренные для счетов данного вида законом, установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми в банковской практике обычаями делового оборота, если договором банковского счета не предусмотрено иное", ст. 858 ГК РФ: "Ограничение прав клиента на распоряжение денежными средствами, находящимися на счете, не допускается, за исключением наложения ареста на денежные средства, находящиеся на счете, или приостановления операций по счету в случаях, предусмотренных законом" <9>. К этому можно добавить судебную практику, например Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 30 марта 1999 г. N КГ-А40/715-99.
--------------------------------
<8> См.: часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
<9> См.: часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340; Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3418; Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (с изменениями и дополнениями) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
Правовой режим банковской деятельности в особых государственных состояниях, затрагивающий права и обязанности (например, по судебному решению) субъектов банковской деятельности и клиентов кредитных организаций, порядок совершения банковских операций, установленных Законом <10>, может вводиться только законом либо порядок введения и его содержание должны быть предусмотрены специальным законодательным актом. На этот счет имеется мнение о необоснованности применения для регулирования подобного режима при помощи актов Центрального банка. На данном этапе развития российского законодательства акты Банка России существуют и необходимы для устранения пробелов в банковском праве (так называемое латание дыр в законах и установление связующих соотношений) и для осуществления непосредственного регулирования банковской деятельности и банковского контроля.
--------------------------------
<10> См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (с изменениями и дополнениями) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
Таким образом, необходимо исключить практику регулирования банковских отношений ненормативными актами (рекомендательными актами Банка России), преследовать цели соответствия вновь принимаемых норм действующему банковскому и гражданскому законодательству Российской Федерации. Однако практически все отношения в сфере банковской деятельности, как правило, регулируются подзаконными нормативными правовыми актами Банка России, и в данном случае обусловливается необходимость перехода на модель законодательного регулирования банковской деятельности в целях повышения его эффективности, а в дальнейшем к кодификации банковского законодательства.
В чрезвычайных ситуациях (чрезвычайном правовом режиме банковской деятельности) особое место должны занимать гарантии банковской деятельности. Причем наряду с обеспечением общих гарантий банковской деятельности кредитных организаций крайне важно учитывать гарантии для клиентов коммерческих банков, действующих в условиях чрезвычайных ситуаций, и самих банков от неправомерного изъятия денежных средств и причинения убытков, связанных с изъятием денежных средств и приостановлением операций по счету, которые должны распространяться на резидентов и нерезидентов.
Как было показано, данный правовой режим, как правило, существенно ограничивает (а по сути, умаляет) права и законные интересы предпринимателей и граждан, изменяет порядок совершения банковских операций. Это в очередной раз доказывает необходимость именно законодательного (в виде федерального закона) определения специфики, оснований и порядка введения данного режима, гарантий прав участников банковских правоотношений. Гарантии же от утраты права собственности на материальные ценности, защиты инвестиций, обязательств обязаны быть центральным элементом данного правового режима, тем более что он вводится, собственно, для защиты имущественных отношений всех субъектов (как реального сектора экономики, так и финансового наряду с государственными интересами), что отражается на достижении устойчивости и безопасности экономики и государства в целом.
В данном правовом режиме можно разграничить следующие виды гарантий:
1. Конституционные гарантии.
Как основной составной элемент данного правового режима, распространяющийся на общий правовой режим банковской деятельности. Он имеет особое значение и должен применяться с учетом специфических норм и целей данного правового режима.
2. Общеправовые гарантии.
Они представляют собой нормы, содержащие гарантии от неправомерного изъятия имущества (равно как и денежных средств), нарушения или ограничения иных законных прав и интересов всех субъектов права. Примером может стать ст. 242 ГК РФ, которая устанавливает основания реквизиции и гарантии возмещения стоимости имущества.
Статья 5 Федерального закона N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" <11> гарантирует иностранному инвестору, что на территории Российской Федерации ему предоставляется полная и безусловная защита прав и интересов.
--------------------------------
<11> См.: Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.
В качестве примера можно привести еще и следующее: в п. 20 Заявления Правительства РФ и ЦБР N 983п-П13, 01-01/1617 <12> говорится, что российская экономика в целом и банковская сфера в частности имеют относительно невысокую инвестиционную привлекательность, о чем свидетельствует динамика инвестиций, а в отношении банковского сектора - и снижающаяся доля иностранного капитала. В период с 1 января 2000 г. по 1 января 2005 г. доля нерезидентов в совокупном уставном капитале действующих кредитных организаций Российской Федерации снизилась с 10,7 процента до 6,2 процента.
--------------------------------
<12> См.: Заявление Правительства РФ и ЦБР от 5 апреля 2005 г. N 983п-П13, 01-01/1617 "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года" // Вестник Банка России. 2005. N 19.
Однако в этом же документе в разделе IV "Развитие структуры банковского сектора", в параграфе "Участие иностранного капитала", п. 45 предусматривает: в целях выравнивания условий участия резидентов и нерезидентов в капитале банковского сектора предстоит внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие введение уведомительного порядка приобретения резидентами и нерезидентами более 1 процента акций (долей) уставного капитала кредитной организации и разрешительного порядка приобретения резидентами и нерезидентами более 10 процентов акций (долей) уставного капитала кредитной организации, п. 46: Правительство Российской Федерации и Банк России рассматривают деятельность иностранных банков, осуществляемую посредством участия в создании или приобретении долей (акций) в уставном капитале российских кредитных организаций, в качестве важного фактора развития рынка банковских услуг.
Создание в Российской Федерации филиалов иностранных банков на текущем этапе развития банковского сектора следует считать преждевременным, прежде всего исходя из необходимости поддержания равных конкурентных условий для всех кредитных организаций, оказывающих банковские услуги.
То есть п. 20 говорит о низком объеме инвестиций, а п. 45 и п. 46 усложняют и в принципе запрещают деятельность филиалов иностранных банков в Российской Федерации.
3. Специальные гарантии банковской деятельности.
Специальными банковскими гарантиями можно определить нормы законов и подзаконных (банковских) актов, устанавливающих гарантии защиты прав и законных интересов юридических, физических лиц и коммерческих банков.
К таким нормам относятся правила, устанавливающие порядок совершения операций по счету (ст. 848, 849, 854, 855 Гражданского кодекса Российской Федерации) <13>, закрепляющие гарантию и режимное требование соблюдения банковской тайны (ст. 857 ГК РФ и ст. 26 Закона "О банках и банковской деятельности").
--------------------------------
<13> См.: Инструкция ЦБР от 14 сентября 2006 г. N 28-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)" // Вестник Банка России. 2006. N 57; Положение ЦБР от 1 апреля 2003 г. N 222-П "О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации" // Вестник Банка России. 2003. N 24.
Под чрезвычайным административно-правовым режимом банковской деятельности следует понимать нормативно установленный порядок государственного управления и осуществления банковской деятельности с целью развития и укрепления банковской системы, защиты интересов вкладчиков и клиентов коммерческих банков и небанковских кредитных организаций, государства от банковских рисков, предотвращения правонарушений в банковской сфере, применяемый при наличии обстоятельств, которые могут угрожать экономической (финансовой) безопасности страны, порождаемых чрезвычайными ситуациями, связанными с природными и техногенными бедствиями, социальными волнениями, военными действиями и т.д.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_5588.html