«Политико-правовые учения в России в конце ХVIII - начале ХХ вв.»

Принцип независимости Центрального банка как актуальная проблема конституционной экономики Российской Федерации

Болоцких А.А.
Электронный ресурс, 2010.
В статье рассматривается проблема независимости Центрального банка Российской Федерации. Автор анализирует различные точки зрения по данной проблеме и высказывает соответствующее видение данной категории.
Отмечается сложность изучения независимости Центрального банка Российской Федерации в связи с тем, что действующее законодательство не содержит его легального определения.
Автор дает анализ понимания принципа независимости Центрального банка Российской Федерации в науке конституционного права. В статье подчеркивается роль независимости Центрального банка в правовом регулировании общественных отношений. Автором отмечается ряд существующих в настоящий момент пробелов в действующем законодательстве. В связи с чем автор предлагает конкретные меры по усовершенствованию законодательного регулирования принципа независимости Центрального банка Российской Федерации.
Ключевые слова: конституционная экономика, Центральный банк Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, независимость, орган государственной власти.
The article is devoted to a problem of a central bank independence of the Russian Federation. The author analyses various standpoints on this issue and expresses his own view on this category. The difficulty in studying the category central bank independence of the Russian Federation is specified by the fact that there is no its legal definition in the current legislation.
The author analyses central bank independence of the Russian Federation a set definition in the constitutional division of legal science. The role of central bank independence in the legal regulation of public relations is emphasized in the article. The author notes that there are some deficiencies of law existing in the effective legislation. In this connection the author proposes specific measures to improve the legislative regulation of central bank independence of the Russian Federation.
Key words: constitutional economics, Central bank of the Russian Federation, Constitution of the Russian Federation, legal status, independence, public authority.
Процесс инновационной модернизации экономических отношений в России создал повышенный интерес к изучению зависимости экономической жизни общества от достигнутого уровня конституционного развития, отраженного в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую сферу деятельности государства.
В результате появилось новое научно-практическое направление "Конституционная экономика", неоценимый вклад в развитие которого внесли П.Д. Баренбойм, Г.А. Гаджиев, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, В.А. Мау и др. В своих работах указанные авторы дали возможность переосмыслить существующие проблемы экономики и права, понять, что они связаны между собой и во многом предопределяют развитие друг друга.
Важную роль приобрело исследование противоречий, сложившихся в денежно-кредитной сфере, поскольку в ней сосредоточиваются основные денежные средства страны, от эффективного управления ими зависят как экономическая, так и социальная стабильность общества.
Главным элементом, организующим денежно-кредитные отношения в России, является ее банковская система, центральное звено в которой занимает Банк России. Он является особым органом государственной власти специальной компетенции по организации и правовому регулированию банковской системы, а также реализует антикризисную государственную политику, выраженную в устранении негативных социальных и экономических последствий мирового финансового кризиса <2>.
--------------------------------
<2> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Антикризисные меры и антикризисное законодательство России. Общий комментарий: Учеб.-практ. пособие. М.: ЗАО "Олимп-Бизнес", 2010. С. 86.
Статьей 75 Конституции Российской Федерации, статьями 1 и 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - ФЗ "О Центральном банке") предусмотрено, что Банк России осуществляет функции и полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, законодатель установил специфический конституционно-правовой статус Банка России, признал его независимость, обособив от других органов государственной власти. При этом не в полной мере определены ее пределы. А ведь именно от того, в какой степени отражается принцип независимости Банка России в нормотворческой и правоприменительной деятельности, зависит его место в системе органов государственной власти и роль в становлении современной банковской системы.
Поэтому исследование принципа независимости Банка России сохранило свою актуальность. Несмотря на то что Банк России является достаточно молодым правовым институтом, он учрежден 13 июля 1990 г., принцип его независимости получил надлежащее закрепление в нормативно-правовых актах Российской Федерации. Данный принцип пронизывает все общественные отношения, регулирующие деятельность Банка России, что вызывает сложность по выработке единого определения его понятия. В то же время в юридической науке существует ряд классификаций элементов указанного принципа.
Так, С.Ю. Кашкин, Е.А. Чегринец выделяют целевую, функциональную, институционально-финансовую, личную и юридическую автономию Банка России <3>. В свою очередь, Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин подразделяют независимость Центрального банка на институциональную, функциональную, имущественную, инструментальную, бюджетную, финансовую и кадровую <4>.
--------------------------------
<3> См.: Чегринец Е.А. Независимость Центральных банков: Европейский центральный банк и Центральный банк Российской Федерации // Банк России в XXI веке: Сб. статей / Отв. ред. П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский. М., 2003. С. 154; Кашкин С.Ю. Центральный банк в системе власти // Очерки конституционной экономики: Статус Банка России / Под ред. П.Д. Баренбойма, В.И. Лафитского. М., 2001. С. 75.
<4> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 109.
Учитывая, что составляющие элементы принципа независимости Банка России при разных подходах их классификации, в сущности, повторяют друг друга, предлагаем рассмотреть их в рамках конституционных основ, регулирующих деятельность Банка России.
Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации, защита и обеспечение устойчивости рубля являются основной функцией Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Исходя из содержания указанных норм Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что принцип независимости Банка России установлен с целью оптимальной реализации им своей основной функции - защиты и обеспечения устойчивости рубля. Для этого он наделен обширными государственно-властными полномочиями. Банк России: осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; устанавливает правила проведения банковских операций; осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами; принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации; определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации и др. Иные органы государственной власти, юридические и физические лица такими полномочиями не обладают.
Кроме того, Банк России издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
Таким образом, в рамках управления банковской системой страны Банк России фактически является монопольным и независимым органом государственной власти, несущим исполнительную, надзорную и нормотворческую функции.
В связи с этим во избежание злоупотребления Банком России принадлежащими ему полномочиями представляется целесообразным более четко определить пределы его независимости.
В первую очередь необходимо урегулировать взаимодействие Банка России с другими органами государственной власти (прежде всего с Президентом РФ, Правительством РФ, а также палатами Федерального Собрания РФ). Конституцией РФ предусмотрены основы такого взаимодействия, однако детальное их урегулирование на федеральном уровне не установлено. Особенно это проявляется в принятии и реализации единой государственной денежно-кредитной политики Российской Федерации, ее основных принципов, целей и сценариев развития на среднесрочную перспективу.
Конституция РФ установила, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (пункт "б" части 1 статьи 114). Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" указал, что Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику (пункт 1 статьи 4). Вместе с тем действующий порядок данного взаимодействия несовершенен. Например, по нему невозможно определить, кто несет ответственность за результаты проведения денежно-кредитной политики.
Кроме того, возникает необходимость развития нормотворческой функции Банка России. В настоящее время правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются им самостоятельно. Они подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (статья 7 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Между тем следует согласиться с мнением Е.Н. Пастушенко о "закреплении правил подготовки и издания нормативно-правовых актов Банка России на уровне федерального закона, с соблюдением единых подходов к форме правового регулирования Банком России общественных отношений в денежно-кредитной сфере" <5>, поскольку нормативно-правовые акты Банка России регулируют деятельность банковского сектора и затрагивают экономические интересы общества в целом.
--------------------------------
<5> Пастушенко Е.Н. Нормотворческая деятельность Банка России: вопросы теории и практики / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2008. С. 230.
В процессе определения пределов независимости Банка России остается дискуссионным вопрос о порядке формирования его высшего руководства - Председателя Банка России, Совета директоров Банка России, а также Национального банковского совета.
Пунктом "г" статьи 83 Конституция РФ установлено, что Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ (пункт "г" части 1 статьи 103 Конституции РФ). Срок полномочий Председателя Банка России составляет четыре года. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд (статья 14 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Председатель Центрального банка РФ входит в состав Национального банковского совета Банка России. Численность данного Совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации.
В Совет директоров Банка России входят Председатель Банка России и 12 членов. Члены Совета директоров назначаются Государственной Думой на должность сроком на четыре года по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.
По своей правовой природе Совет директоров Банка России и Национальный банковский совет представляют собой главные органы контроля и реализации Банком России возложенных на него конституционных функций.
Анализ вышеуказанных норм показывает, что такое закрепление состава Совета директоров Банка России и Национального банковского совета, сроков полномочий пребывания в должности Председателя Банка России, членов Совета директоров Банка России нельзя признать объективным. Оно может повлечь умаление принципа независимости Банка России путем оказания на него воздействия со стороны государственных органов исполнительной и законодательной власти.
Поэтому полагаем необходимым повысить роль ассоциаций кредитных организаций, формирующих мнение банковского сообщества, вплоть до включения их представителей в состав как Национального банковского совета, так и Совета директоров Банка России. При этом срок полномочий каждого члена Совета директоров Банка России должен составлять три года, а максимальный срок пребывания одного и того же лица в должности Председателя Банка России - восемь лет.
Таким образом, совершенствование принципа независимости Банка России оказывает существенное влияние на развитие экономических отношений. Конституция РФ определила основные его начала, однако последующее правовое регулирование создало явные противоречия, требующие срочного решения. Вне зависимости от того, каким путем пойдет законодатель, он не должен затрагивать конституционные основы принципа независимости Банка России.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6787.html