«Система кредитно-расчётных отношений: правовой аспект»

Судебная защита конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного и военного положения

Брежнев О.В.
Электронный ресурс, 2010.
Роль судебной власти как важного средства обеспечения законности в условиях введения в стране особых правовых режимов должна получить более детальное закрепление как в процессуальном законодательстве, так и в специальных правовых актах. Это вытекает из фундаментальных конституционных постулатов, касающихся защиты прав и свобод человека, и соответствует современным тенденциям в развитии международного гуманитарного права.
Ключевые слова: чрезвычайное положение, военное положение, особый правовой режим, правосудие, ограничения конституционных прав и свобод.
The role of judicial power as an important means of ensuring legitimacy in conditions of introduction of special legal regimes in the country should receive a more detailed consolidation both in procedural legislation and special legal acts. It results from fundamental constitutional postulates related to protection of human rights and freedoms and corresponds to contemporary tendencies of development of international humanitarian law.
Key words: emergency situation, military situation, special legal regime, limitations of constitutional rights and freedoms.
Конституция Российской Федерации (ст. 56, ч. 2, 3 ст. 87, ст. 88) предусматривает возможность введения на всей территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайного и военного положения - особых правовых режимов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающих отдельные ограничения прав и свобод граждан, прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Оба эти правовые режимы представляют собой совокупность временных мер, принимаемых государством в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.
В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <1> данный правовой режим может вводиться в случаях:
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753.
1) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов, блокирования или захвата особо важных объектов или отдельных местностей, подготовки и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Военное положение вводится в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии (ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении" <2>).
--------------------------------
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375; 2010. N 45. Ст. 5741.
Отметим, что Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 56) предусматривает перечень прав и свобод граждан, которые не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения. Среди них упомянуто и право на судебную защиту (ст. 46 Конституции). Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту носит абсолютный характер, т.е. не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах, ибо реализация данного права не может вступить в противоречие с конституционными ценностями, в интересах защиты которых допускается ограничение прав и свобод (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Кроме того, право на судебную защиту само по себе выступает как гарантия всех иных конституционных прав и свобод <3>.
--------------------------------
<3> Впервые правовая позиция по этому вопросу была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 3 мая 1995 г. N 4-П (п. 3 и 4 мотивировочной части) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 19. Ст. 1764.
С учетом юридической природы конституционного права на судебную защиту в качестве общих начал, обусловливающих его реализацию на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, можно рассматривать следующие нормативные требования:
1) правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, осуществляется только судами, созданными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом. Компетенция соответствующих судебных органов не может быть ограничена. Недопустимо создание каких-либо чрезвычайных судов (ч. 1, 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <4>, ч. 1, 2 ст. 35 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", ч. 1 ст. 16 Федерального конституционного закона "О военном положении");
--------------------------------
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4825; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2698; 2005. N 15. Ст. 1274; 2009. N 45. Ст. 5262, N 52 (ч. 1). Ст. 6402.
2) судопроизводство на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, должно осуществляться в соответствии с нормами процессуального законодательства. Недопустимо введение ограничений права на обращение в суд, а равно применение каких-либо видов и форм ускоренного или чрезвычайного судопроизводства (ч. 2 ст. 35 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", ч. 1 ст. 16 Федерального конституционного закона "О военном положении");
3) в случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, по решению Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в соответствующих судах (ч. 3 ст. 35 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", ч. 2 ст. 16 Федерального конституционного закона "О военном положении"). Данная норма не исключает возможности передачи осуществления правосудия по делам, возникающим на территории, на которой введен особый правовой режим, судам, находящимся вне этой территории, например в иных субъектах Федерации. Отметим, что подобная возможность пока не получила должной нормативной конкретизации в процессуальном законодательстве, хотя сам порядок изменения территориальной подсудности им предусмотрен (ст. 33 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <5>, ст. 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
--------------------------------
<5> Далее - ГПК РФ.
Уголовно-процессуальное законодательство предполагает возможность передачи рассмотрения уголовных дел о терроризме, бандитизме, преступлениях против государственной власти, если существует реальная угроза личной безопасности участников судебного разбирательства, их близких родственников, по решению коллегии из трех судей Верховного Суда Российской Федерации в соответствующий окружной (флотский) военный суд по месту совершения преступления. Данное решение принимается по ходатайству Генерального прокурора или его заместителя (ч. 4 - 7 ст. 35 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации). Хотя закон прямо не связывает в данном случае изменение подсудности с введением на соответствующей территории каких-либо специальных правовых режимов, особую значимость эта процедура приобретает именно в условиях чрезвычайного и военного положения.
Определенной спецификой отличается судебная защита прав граждан, нарушаемых нормативными актами, изданными в период чрезвычайного и военного положения. К числу таких актов следует отнести указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения на всей территории страны или в отдельных ее местностях, а также иные акты главы государства, касающиеся обеспечения данных правовых режимов.
В соответствии с п. "д", "е" ст. 5 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в указе Президента Российской Федерации о введении этого правового режима должен содержаться перечень чрезвычайных мер с указанием пределов их действия, устанавливаются временные ограничения прав и свобод граждан, прав организаций и общественных объединений, определяется компетенция государственных органов и должностных лиц, ответственных за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения.
В соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона "О военном положении" Президент Российской Федерации в период действия данного правового режима: приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации (п. 6); устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (п. 7); устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом (п. 8). Данные решения могут содержаться непосредственно в указе Президента о введении военного положения или в отдельных актах главы государства, изданных в соответствующий период. Таким образом, при особом правовом режиме глава государства наделен отдельными полномочиями, которые в обычных условиях осуществляются судебными органами власти.
Нормативные правовые акты Президента, касающиеся режима чрезвычайного и военного положения, могут быть оспорены с точки зрения их соответствия Конституции в Конституционном Суде Российской Федерации органами государственной власти и должностными лицами согласно п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации. Если данные акты будут признаны неконституционными, они утратят юридическую силу.
Отметим, что граждане на первый взгляд не могут оспаривать соответствующие акты в Конституционном Суде в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции, поскольку обжалуемые акты не являются законами. Однако, учитывая то, что данные акты непосредственно ограничивают конституционные права и свободы граждан, тем самым корректируя в интересах обеспечения безопасности общества и государства законодательно установленный объем реализации соответствующих прав и свобод, следует признать за физическими и юридическими лицами право обжаловать данные акты в Конституционном Суде.
Не исключается и возможность оспаривания гражданами и организациями нормативных правовых актов Президента, определяющих режим чрезвычайного и военного положения, в Верховном Суде Российской Федерации в порядке гражданского судопроизводства (п. 2 ч. 1 ст. 27, ст. 251 - 253 ГПК РФ). Верховный Суд при этом оценивает данные акты на соответствие федеральному законодательству и вправе признать их недействующими, не подлежащими применению. В том случае, если интерпретация соответствующего акта главы государства Конституционным Судом и Верховным Судом будет отличаться, приоритетной следует признать правовую позицию Конституционного Суда в силу его роли как судебной инстанции, окончательно разрешающей публично-правовые споры, касающиеся нормативных актов высших органов государственной власти <6>.
--------------------------------
<6> Правовая позиция по этому вопросу была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П (п. 8 мотивировочной части), Определениях от 10 декабря 2002 г. N 283-О и N 284-О (п. 2 мотивировочных частей обоих Определений) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 16. Ст. 1774; 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5289, ст. 5290.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. "б", "в" ч. 1 ст. 102) указы Президента о введении чрезвычайного и военного положения подлежат обязательному утверждению Советом Федерации. Соответствующие федеральные конституционные законы и Регламент Совета Федерации устанавливают специальные процедурные нормы и сроки рассмотрения данного вопроса на заседании этой палаты Федерального Собрания, соблюдение которых выступает в известной мере гарантией законности введения особого правового режима. Постановление Совета Федерации об утверждении или об отказе в утверждении Указа Президента о введении чрезвычайного или военного положения как ненормативный правовой акт может быть предметом обжалования в Верховном Суде Российской Федерации в порядке гражданского судопроизводства (п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ). Отметим, что необходимо законодательно признать право Президента и органов государственной власти субъектов Федерации выступать в качестве заявителей по данной категории дел.
Не исключается и возникновение конституционно-правового спора о компетенции между Президентом и Советом Федерации при принятии последним решения по поводу указа о введении чрезвычайного или военного положения. Такой спор подлежит разрешению Конституционным Судом (п. "а" ч. 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" Президент Российской Федерации наделяется правом приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента о введении чрезвычайного положения. Данная норма является определенным отступлением от общего правила, предусмотренного ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым допускается приостановление Президентом действия лишь актов органов исполнительной власти субъектов Федерации <7>, исключительно в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации, нарушения ими прав и свобод человека и гражданина и только "до решения этого вопроса... судом", т.е. предполагается обязательность последующего судебного разбирательства, если соответствующий орган не отменит приостановленный акт по своей инициативе.
--------------------------------
<7> В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч. 1 ст. 29) полномочие Президента по приостановлению действия правовых актов распространяется и на акты, изданные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Полномочие Президента Российской Федерации, предусмотренное ст. 15 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", носит экстраординарный характер. Оно допускает возможность приостановления главой государства действия законов субъектов Федерации, правовых актов представительных и исполнительных органов муниципальных образований, в отношении которых подобное решение не может быть принято в обычных условиях, причем по специфическому основанию - в случае противоречия данных актов указу о введении чрезвычайного положения.
Хотя норма ст. 15 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" непосредственно не указывает на возможность судебного обжалования указа Президента о приостановлении действия правового акта исходя из абсолютного характера права на судебную защиту, следует признать, что данный указ главы государства может стать предметом судебного разбирательства как в Конституционном Суде, так и в Верховном Суде, в том числе по инициативе того органа, чей правовой акт приостановлен. Однако до вступления в законную силу соответствующего судебного решения орган государственной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления не может издать какой-либо иной акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего приостановленный Президентом правовой акт или вносящего в него изменения и дополнения. Иными словами, недопустимы попытки преодолеть юридическую силу соответствующего указа Президента в несудебном порядке.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (ст. 18, 22 - 25) на территории, на которой введен данный правовой режим, могут создаваться органы особого управления:
1) комендатура соответствующей территории, возглавляемая комендантом, назначаемым Президентом Российской Федерации;
2) временный специальный орган управления;
3) федеральный орган управления.
Создание комендатуры не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления территории, на которой введено чрезвычайное положение. При создании временного специального органа управления ему могут быть переданы полностью или частично полномочия соответствующих региональных и муниципальных органов власти. В случае если создание временного специального органа управления не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления соответствующей территорией. В этом случае осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления (ч. 5 ст. 18, ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 25 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"). Все вышеуказанные решения принимаются Президентом Российской Федерации и могут быть обжалованы в судебном порядке.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также органы особого управления вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения всеми гражданами и организациями на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения. Данные акты, отдельные из которых носят нормативный характер, могут быть оспорены в судах общей юрисдикции. Однако ни ГПК РФ, ни Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" (п. "а" ч. 2 ст. 18, ст. 26) не содержат норм о подсудности такого рода дел. Представляется обоснованным следующий подход: если чрезвычайное положение введено на всей территории Российской Федерации или на территории нескольких ее субъектов, то соответствующие акты должны оспариваться в Верховном Суде Российской Федерации в первой инстанции, если же данный правовой режим введен в одном субъекте Федерации или на части его территории - в верховных судах республик в составе Российской Федерации, краевых, областных и приравненных к ним судах. Таким образом, подсудность в данном случае могла бы определяться исходя из территориальной юрисдикции должностных лиц и органов особого управления, действующих в условиях чрезвычайного положения.
Специфика государственного управления при введении военного положения заключается в том, что основная часть полномочий, связанных с обеспечением данного правового режима, реализуется Президентом Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет (ст. 11, 14, 17 Федерального конституционного закона "О военном положении"). При этом доминирующую роль в управлении, несомненно, будут играть военные органы, что повлечет за собой значительное расширение юрисдикции военных судов в части, касающейся защиты конституционных прав и свобод граждан, в том числе не являющихся военнослужащими. Возможность изменения законодателем подсудности военных судов предусмотрена ч. 8 ст. 7 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" <8>, согласно которой "подсудность дел военным судам, а также порядок осуществления ими правосудия в период мобилизации и в военное время определяются соответствующими федеральными конституционными законами" (выделено мной. - О.Б.). Именно в указанные периоды в стране может быть введено военное положение.
--------------------------------
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст. 3170; 2006. N 50. Ст. 5277; 2009. N 26. Ст. 3119, N 48. Ст. 5710, N 52 (ч. 1). Ст. 6401; 2010. N 18. Ст. 2141.
Судебная защита конституционных прав и свобод граждан, нарушаемых правоприменительными актами, издаваемыми в условиях чрезвычайного и военного положения, осуществляется в общем порядке, установленном процессуальным законодательством. Однако, учитывая, что в условиях особого правового режима значительно возрастает дискреция административных органов в части, касающейся применения различных правоограничительных мер, суды при рассмотрении соответствующих гражданских и административных дел обязаны устанавливать, насколько соразмерным и обоснованным является то или иное ограничение прав и свобод, способствует ли его применение достижению целей введения особого правового режима на данной территории, насколько законно данное ограничение, не искажает ли оно существо того или иного права и т.д. В качестве нормативно-правовой основы суды должны ориентироваться на пределы и критерии ограничения конституционных прав и свобод, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации.
В заключение отметим, что роль судебной власти как важного средства обеспечения законности в условиях введения в стране особых правовых режимов должна получить более детальное закрепление как в процессуальном законодательстве, так и в специальных правовых актах. Это вытекает из фундаментальных конституционных постулатов, касающихся защиты прав и свобод человека, и соответствует современным тенденциям в развитии международного гуманитарного права.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6998.html