«Статус судьи, предусмотренный законодательством РФ»

Административные регламенты органов исполнительной власти в сфере юридического образования

Стахов А.И.
Электронный ресурс, 2011.
Разработка и применение административных регламентов органов исполнительной власти являются приоритетным направлением административной реформы, с 2003 г. последовательно проводимой в соответствии с указами президента, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.
Ключевые слова: административные регламенты, правотворчество, антикоррупционные формы, исполнительная власть, реформа.
Administrative regulations of enforcement authorities in juridical education sphere
A.I. Stahov
Working out and application of administrative regulations of enforcement authorities are apriority direction of administrative reform, since 2003 consistently spent according to decrees of the President, decisions and Orders of the Government of the Russian Federation.
Key words: administrative regulations, правотворчество, anticorruption forms, executive power, reform.
В свете проводимой реформы административные регламенты органов исполнительной власти призваны решить ряд насущных проблем формирования и развития исполнительной власти.
В условиях конституционного признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также развития различных форм собственности и свободы экономической деятельности административные регламенты выступают эффективным юридическим средством:
- противодействия коррупции в сфере реализации исполнительной власти;
- оптимизации (повышения качества) исполнения государственных функций, возложенных на органы исполнительной власти;
- упорядочения отдельных государственных полномочий Российской Федерации, передаваемых органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления;
- обеспечения системности регламентации вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти.
Перечисленные свойства административных регламентов предопределяют их особую актуальность и значимость не только для административного правотворчества и правоприменения, но и для системы юридического образования. Очевидно, что выпускники юридических вузов должны знать и уметь применять на деле весь арсенал современных юридических средств. В этой связи в Российской правовой академии Минюста России разработана и внедрена в учебный процесс дисциплина "Административные регламенты органов исполнительной власти".
Целью изучения данной учебной дисциплины является усвоение комплекса теоретических знаний о юридической природе, особенностях структуры и содержания административных регламентов органов исполнительной власти, а также выработка практических навыков и умений в деятельности органов исполнительной власти по разработке и обеспечению исполнения административных регламентов.
При изучении дисциплины решаются следующие задачи:
- формирование у студентов углубленных знаний о сложившихся в постсоветский период системе и структуре органов исполнительной власти в Российской Федерации и антикоррупционных формах административной процессуализации их деятельности;
- выработка у студентов навыков пользования нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, складывающиеся по поводу разработки и применения административных регламентов в сфере исполнительной власти.
Дисциплина "Административные регламенты органов исполнительной власти" преподается в рамках государственно-правовой специализации антикоррупционной направленности, она развивает и углубляет специальные знания, полученные студентом в рамках конституционного права, административного права и муниципального права.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9133.html

Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности

Субанова Н.В.
Административное и муниципальное право, 2010.
Осмысление существа, характера и специфики законодательства об административных правонарушениях (применительно к рассматриваемому аспекту) с использованием сравнительного метода исследования позволило выявить проблемные вопросы правового регулирования, касающиеся в том числе разграничения компетенции, определения диспозиций составов, применения административных наказаний. Сформулированы типичные основания для признания нормативно-правового акта субъекта РФ, устанавливающего административную ответственность в сфере разрешительной деятельности, не соответствующим федеральному законодательству.
Ключевые слова: правонарушение, санкция, юрисдикция, контроль, лицензия, органы, компетенция, разрешение, ответственность, разрешительная система.
Administrative Offence in the Sphere of Public Permitting Activities
N.V. Subanova
Understanding of the essence and features of law on administrative offences (in respect to the studied aspect) with the usage of a comparative method of investigation allowed to define the topical issues of legal regulation including the issues of distribution of power, determination of disposition of corpus delicti and application of an administrative punishment. The author formulated typical grounds for recognition of a regulatory act of the RF constituent (which established administrative responsibility in the sphere of permitting activities) as an inconsistent to the federal law.
Key words: violation of law (offence), sanction, jurisdiction, control, license, authorities, competence, permission, responsibility, permit system.
Результатом установления государством специальных административно-правовых режимов является предоставление разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Разрешительная деятельность органов публичной власти осуществляется посредством реализации широкого спектра процедур (лицензирование, регистрация, разрешение, квотирование, аккредитация, сертификация, стандартизация, конкурс, экзамен, экспертиза, согласование и утверждение, аттестация, оценка, допуск) <1>, хотя ее общая дефиниция законодательством не закреплена.
--------------------------------
<1> См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2005; Трегубова Е.В. Административные запреты в разрешительной системе // Административное и муниципальное право. 2008. N 8.
Соблюдение обусловленного публичным интересом (представляющим собой усредненную общественную заинтересованность в позитивном ограничении самовыражения) разрешительного порядка обеспечивается возможностью применения государственного принуждения, в том числе посредством привлечения правонарушителей к административной ответственности.
Обеспечение порядка разрешительной системы административно-юрисдикционными средствами имеет традиционное значение в отечественном правоприменении. Так, в конце XIX в. административная ответственность предусматривалась за несоблюдение правил розничной продажи алкогольной продукции ("правил о раздробительной продаже крепких напитков"). Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до пятидесяти рублей <2>. Фактически административно-правовой характер в виде "денежной пени" или "денежного взыскания" имели в тот период санкции за совершение незаконного предпринимательства: ст. 1152 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (в ред. 1885 г.) устанавливала ответственность за "открытие частного банка без дозволения правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил"; ст. 1169 - "за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права"; ст. 1197 - "за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил"; ст. 1346 - тем, "кто учредит завод, фабрику или мануфактуру, не имея по закону права на содержание таких заведений" <3>.
--------------------------------
<2> Свод законов Российской империи. Т. 5. Приложение к уставу об акцизных сборах. СПб.: б/и, 1893. С. 256.
<3> О характеристике названных правонарушений того периода в качестве административных см.: А.В. Наумов. История Российского уголовного законодательства об ответственности за предпринимательскую деятельность / Концепция модернизации уголовного законодательства в экономической сфере. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2010. С. 125.
В советский период ядром разрешительной системы являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования стрелковых тиров, пиротехнических и оружейно-ремонтных мастерских, штемпельно-граверных, полиграфических предприятий и других аналогичных производств <4>. Например, Постановлением СНК РСФСР от 26.06.1932 был установлен разрешительный порядок открытия полиграфических предприятий. Печатные машины, шрифты, принадлежности к ним, ротаторы, стеклографы и другие множительные аппараты приобретались только с разрешения органов милиции. За нарушение разрешительных правил предусматривалось наложение штрафа, привлечение к принудительным работам или судебной ответственности <5>.
--------------------------------
<4> См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 12 декабря 1924 г. "О порядке производства, торговли, хранения, пользования, учета и перевозки оружия, огнестрельных припасов, разрывных снарядов и взрывчатых веществ" // Собрание законодательства СССР. 1924. N 29. Ст. 256.
<5> Постановление СНК РСФСР от 26 июня 1932 г. "О порядке открытия полиграфических предприятий, надзоре за их деятельностью и о порядке отпуска и продажи печатных машин, шрифтов, множительных аппаратов и принадлежностей к ним" // Справочник районного прокурора / Под общ. ред. В.М. Бочкова. М., 1942. С. 237. См. об этом также: Сургутсков В.И. Становление и развитие лицензионно-разрешительного надзора милиции // Административное и муниципальное право. 2009. N 4.
В настоящее время совершение административных правонарушений в разрешительной сфере имеет широкое распространение. Только по вынесенным прокурорами постановлениям органами административной юрисдикции и судьями в 2009 г. привлечено к административной ответственности 8047 лиц (в 2005 - 4733) за совершение правонарушений в области лицензирования, что составило 13,9% от общего количества привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности лиц в сфере экономики.
Административная ответственность за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования предусмотрена в том числе ст. ст. 14.1, 19.20, 14.20, ч. 4 ст. 14.17, ч. 2 ст. 17.12, ст. ст. 18.13, 20.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). При этом к числу достоинств Кодекса, существенно усиливающих его антикриминогенный потенциал, безусловно, следует отнести формирование единых лицензионных деликтов (ст. ст. 14.1, 19.20 КоАП РФ). Актуальность этого вопроса в первую очередь обусловлена тесной связью деликтов и преступлений, с учетом нередкого совпадения объектов посягательства (деяния различаются лишь по тяжести последствий и размерам ущерба), субъектов (включая сходство их личностных свойств и качеств, социально-демографических данных), механизмов развития противоправного поведения, способов, причин и условий совершения деяний (ст. 14.1 КоАП РФ и ст. 171 УК РФ являются примером так называемых смежных составов, критерием разграничения которых является уголовно наказуемое причинение крупного ущерба либо извлечение дохода в крупном размере).
За совершение нарушений собственно разрешительного порядка (имеются в виду требования законодательства в связи с предоставлением юридически значимого разрешения на занятие определенной деятельностью либо совершение действий) ответственность установлена в том числе ст. ст. 7.4 (в части застройки площадей залегания полезных ископаемых, в том числе размещения в местах их залегания подземных сооружений без разрешения), 7.9, 7.11, 7.14, 7.15, ч. 1 ст. 7.24, ч. 1 ст. 8.18 КоАП РФ.
В сфере аккредитации административная ответственность предусмотрена, в частности, ч. 10 ст. 7.30 (в части нарушения оператором электронной площадки порядка аккредитации участников размещения заказа); ч. 1 ст. 19.6.1 (несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций); ч. 3 ст. 19.30 КоАП РФ.
Административная ответственность за умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации, а равно нарушение установленного законодательством порядка ее проведения установлена ч. 4 ст. 19.30 КоАП РФ.
Нарушения установленного порядка допуска являются наказуемыми в соответствии в том числе с ч. 2 ст. 7.30 (в части нарушения членом конкурсной, аукционной или единой комиссии порядка отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд); ст. ст. 8.22, 9.5.1, ч. ч. 1, 8 ст. 11.5, ч. 1 ст. 11.8.1, ст. 11.13, ч. 1 ст. 12.4, ст. 12.5, ст. 12.32 КоАП РФ и др.
Административные правонарушения в сфере регистрации предусмотрены ст. 20.11, ч. 2 ст. 5.42, ч. 3 ст. 8.4, ч. 1 ст. 8.16, ст. 10.11, ч. 5 ст. 11.5, ст. ст. 11.27, 12.2, ч. 1 ст. 12.3, ч. 3 ст. 12.31, ч. 2 ст. 14.25 КоАП РФ и др.
Административная ответственность за нарушение порядка сертификации установлена в том числе ст. 13.6, ч. 2 ст. 13.12, ст. 19.19, ч. ч. 4, 5 ст. 20.4, ст. 20.14 КоАП РФ.
К числу административных правонарушений в сфере квотирования можно отнести, в частности, ч. 1 ст. 5.42, ч. 1 ст. 14.17, ч. 2 ст. 14.17, ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ.
Нарушения порядка согласования влекут административную ответственность сообразно ряду норм КоАП РФ, включая ч. 3 ст. 10.10, ч. 1 ст. 11.6 (в части нарушения порядка установки и устройства запаней и лесных гаваней, устройства заколов и иных приспособлений для добычи (вылова) водных биологических ресурсов в не установленных для этой цели местах без согласования в установленном порядке с администрацией районов водных путей и гидросооружений), ч. 1 ст. 12.21.2, ч. 1 ст. 14.34, ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ и др.
Круг административных правонарушений в сфере установленного законодательством порядка утверждения включает, например, ч. 2 ст. 7.3, ч. 4.2 ст. 7.30, ч. 5 ст. 14.34 (в части нарушения установленных требований к утверждению паспорта безопасности розничного рынка), ч. 3 ст. 19.19 КоАП РФ (в части выпуска, продажи, проката или применения средств измерений, типы которых не утверждены).
Нарушения порядка экспертизы и конкурса являются административно-наказуемыми в том числе согласно ст. 8.4, ч. 1.4 ст. 7.30; ч. 2 ст. 7.31.1 КоАП РФ.
Как видно, административная ответственность за совершение правонарушений рассматриваемой категории предусмотрена подавляющим числом глав Особенной части (раздела II) КоАП РФ и охватывает обширный круг общественных отношений, что обусловлено распространением сферы применения разрешительного метода воздействия.
Во многих случаях статьи КоАП, устанавливающие ответственность за совершение правонарушений в сфере разрешительной деятельности, являются бланкетными, имеют усложненную структуру и комплексный объект посягательства. Так, согласно п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 31 июля 2003 г. N 16 "О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неприменение контрольно-кассовых машин" при толковании настоящей нормы необходимо исходить из того, что указанное административное правонарушение <6> посягает в том числе на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, правила государственной разрешительной системы (системы допуска хозяйствующих субъектов в сферу торговли и финансов) <7>.
--------------------------------
<6> В настоящее время административная ответственность за неприменение в установленных федеральными законами случаях контрольно-кассовой техники, применение контрольно-кассовой техники, которая не соответствует установленным требованиям либо используется с нарушением установленного законодательством РФ порядка и условий ее регистрации и применения, а равно отказ в выдаче по требованию покупателя (клиента) в случае, предусмотренном федеральным законом, документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар (работу, услугу)) предусмотрена ч. 2 ст. 14.5 КоАП РФ. См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях" // Российская газета. 2010. 2 августа.
<7> См.: Хозяйство и право. 2003. N 11.
Санкциями статей, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений в разрешительной сфере, как правило, предусмотрено назначение административных наказаний в виде: предупреждения, административного штрафа, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, предоставленного физическому лицу, административного приостановления деятельности.
Необходимо отметить, что административная ответственность за совершение правонарушений рассматриваемой категории устанавливалась и законодательством советского периода (например, ст. ст. 48.1, 53, 56.1, 56.2, 56.3, 61, 77, 84.4, 85, 90, 93, 105, 109, 111, 139.6, 157.3 КоАП РСФСР; ст. 2 Закона РФ от 17.12.1992 N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" <8>; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 июня 1984 г. N 368-XI "Об административной ответственности за нарушение правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия и боевых припасов" <9>).
--------------------------------
<8> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 58.
<9> Утв. Законом СССР от 28 ноября 1984 г. // Ведомости ВС СССР. 1984. N 48. Ст. 857.
Вместе с тем если законодательство того времени в числе административных взысканий предусматривало отзыв (аннулирование), приостановление действия специального разрешения (лицензии) (ст. 157.3 КоАП РСФСР; ст. 242 Таможенного кодекса РФ), что являлось действенным средством укрепления законности в разрешительной сфере <10>, то в настоящее время по неясным причинам такие виды административных наказаний КоАП РФ не закреплены <11>. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" <12> возможность приостановления действия и аннулирования в судебном порядке лицензии обусловлена привлечением виновных лиц к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности с соблюдением установленного порядка, что фактически исключает необходимую для превентивных процедур <13> оперативность воздействия.
--------------------------------
<10> См.: Чермянинов Д.В. К вопросу об административных наказаниях, применяемых таможенными органами РФ к нарушителям лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле // Юрист. 2003. N 1.
<11> Необходимость дополнения в этой связи перечня видов административных наказаний обоснованно акцентируется в литературе. См., например: Сургутсков В.И. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Современное право. 2008. N 6.
<12> Российская газета. 2001. 10 августа.
<13> Согласно п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в ред. от 26 июля 2007 г.) приостановление лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц // Вестник ВАС РФ. 2004. N 8.
В силу ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов. Сообразно этому законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ). Однако внятных принципов и порядка разграничения нормотворческой компетенции различных уровней публичной власти закон не содержит: схематичное закрепление ст. 1.3 КоАП РФ объектов регулирования, относящихся к исключительному ведению Федерации, и неисчерпывающее, неопределенное перечисление ст. 1.3.1 КоАП РФ предметов ведения ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях практически не вносят ясности в рассматриваемый вопрос <14>. Указанное обстоятельство, осложняемое крайней нестабильностью разрешительного законодательства, его пробелами и коллизиями, импульсивностью законотворчества, несоблюдением правил юридической техники, дезориентирующими правоприменителей, в совокупности с бланкетным характером норм, регулирующих административную ответственность, не может не способствовать принятию субъектами РФ и органами местного самоуправления незаконных правовых актов <15>.
--------------------------------
<14> Следует, думается, обратить внимание, что в соответствии со ст. 3 КоАП РСФСР к ведению Союза ССР в области законодательства об административных правонарушениях было прямо отнесено установление административной ответственности за нарушение правил приобретения, хранения и использования оружия, взрывчатых, радиоактивных веществ и других объектов разрешительной системы.
<15> См., например: Определения Верховного Суда РФ от 08.09.2010 N 47-Г10-27; от 02.06.2010 N 49-Г10-32; от 25.08.2010 N 53-Г10-19; от 07.07.2010 N 6-Г10-12.
Так, к числу типичных нарушений законов, допускаемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при издании правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности, относится установление административной ответственности за совершение безлицензионной предпринимательской деятельности, нарушение лицензионных условий и требований путем вторжения в компетенцию федерального законодателя <16>.
--------------------------------
<16> Подробней о типичных нарушениях законодательства в разрешительной сфере см.: Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.
Кроме того, основаниями для признания нормативно-правового акта субъекта РФ, устанавливающего административную ответственность в сфере разрешительной деятельности, не соответствующим федеральному законодательству, кроме явного противоречия (например, введения новых видов административных наказаний и правил их применения; установления каких-либо административных наказаний из числа перечисленных в пп. 3 - 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ; порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; регламентации административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение <17>, и т.п.), могут, как представляется, служить следующие:
--------------------------------
<17> Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение Оренбургского областного суда и удовлетворила заявление Ассоциации по защите прав предпринимателей Восточного Оренбуржья о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 45 Закона Оренбургской области "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", устанавливающей административную ответственность за продажу спиртосодержащей продукции несовершеннолетним. В качестве обоснования своего решения Судебная коллегия указала, что ограничения розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции лицам, не достигшим возраста 18 лет, и меры административной ответственности за нарушение правил розничной продажи спиртосодержащей продукции установлены федеральными законами. Поэтому установление субъектом Федерации административной ответственности по вопросу федерального значения, урегулированному ст. 14.16 КоАП РФ, является неправомерным // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 12.
- дублирование предусмотренных в КоАП РФ составов правонарушений.
Помимо прямого несоответствия требованиям ст. 1.3 Кодекса <18>, очевидно, что такая компиляция приведет к подмене императивно установленной на федеральном уровне административно-юрисдикционной компетенции: в силу п. "г" ст. 71 Конституции РФ, ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, и рассмотрению соответствующих дел может быть наделен ограниченный круг органов и должностных лиц, исключающий судей федеральных судов и федеральные органы исполнительной власти;
--------------------------------
<18> Сходной позиции придерживается и судебная практика. Например, как указала Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в своем Определении от 2 июля 2008 г. N 58-Г08-7, "воспроизведение в нормативном акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, возможно только с соблюдением компетенции".
- неконкретность, неопределенность правовой нормы, допускающая произвольное, неоднозначное толкование ее правоприменителями. В этом случае основные элементы состава административного правонарушения с достаточной недвусмысленностью субъектом РФ не обозначены, в связи с чем неопределенность содержания нормы не исключает противоречия федеральному законодательству. Например, вопреки требованиям ст. 1.3 КоАП РФ объективная сторона неконкретно установленного субъектом Федерации состава правонарушения охватывается диспозицией одной из статей Особенной части КоАП РФ (то есть административная ответственность вводится в том числе за нарушение правил, уже урегулированных на федеральном уровне) <19>.
--------------------------------
<19> Например, прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 56 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 г. N 84-з "Об административных правонарушениях", предусматривающей ответственность за нарушение порядка публичной демонстрации кино- и видеофильмов, в связи с превышением региональным законодателем нормотворческой компетенции и правовой неопределенностью оспариваемой нормы. При этом п. 1.2 Положения о публичной демонстрации киновидеофильмов и видеопрограмм на территории Республики Башкортостан (утв. Постановлением Совета Министров Республики Башкортостан от 5 августа 1992 г.) к числу правонарушений в рассматриваемой области была отнесена эксплуатация кинотеатров, киноустановок, видеоустановок, видеозалов, видеотек, видеокомплексов без разрешительного удостоверения, тогда как в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" осуществление таких полномочий в порядке, установленном Правительством РФ, охватывается компетенцией федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную поддержку кинематографии. Требования прокурора удовлетворены / См.: Определение Верховного Суда РФ от 2 июня 2010 г. N 49-Г10-32.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях <20>, из конституционного принципа равенства (ст. 19 ч. 1 Конституции РФ) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Неопределенная по содержанию состава административного правонарушения норма не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям ст. ст. 1, 15, 19 Конституции РФ.
--------------------------------
<20> См.: Постановления органа конституционного контроля от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 54 ЖК РСФСР; от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР; от 17 июня 2004 г. N 12-п по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. п. 2, 3 ст. 156 и ст. 283 Бюджетного кодекса РФ.
В рамках характеристики состояния законодательства об административных правонарушениях необходимо, на наш взгляд, отметить определенную тенденцию ужесточения административной ответственности за нарушение разрешительного порядка в тех сферах общественных отношений, где состояние законности характеризуется особенно негативно. Так, Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности производственных объектов" (вступающий в силу с 1 января 2011 г.) <21> существенно увеличены размеры административных штрафов, налагаемых за нарушение условий лицензий на осуществление деятельности в этой области <22>, предусмотрена возможность дисквалификации должностных лиц и внесудебного применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
--------------------------------
<21> См.: СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4002.
<22> В 10 раз увеличены административные штрафы, налагаемые на должностных лиц и юридические лица за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ. Также в 10 раз повышены размеры штрафов, налагаемых на должностные лица, и в 25 раз (до 1 млн. руб.) - на юридических лиц за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ.
Вместе с тем обращает на себя внимание выраженная "асимметричность" административной ответственности в рассматриваемой сфере: большинство составов направлено на защиту установленного разрешительного порядка от правонарушений, совершаемых гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Административная ответственность должностных лиц публичных органов, наделенных разрешительными, контрольно-надзорными полномочиями, предусмотрена в единичных случаях (например, ч. 2 ст. 15.6, ст. 19.6.1 КоАП РФ).
Наряду с этим нарушения законодательства, допускаемые чиновниками в ходе разрешительных процедур, имеют крайне распространенный характер. Введение административных барьеров при осуществлении разрешительной деятельности затрудняет реализацию конституционно гарантированной свободы предпринимательства добросовестными участниками рынка. Административная коррупция, включающая взятки за выдачу различного рода разрешений, дискредитирует публичную власть в целом, оказывая деструктивное воздействие на защищенность граждан. По данным экспертов Левада-центра, число россиян, которым приходилось давать взятки за регистрацию фирмы, оформление разрешений на деятельность, за последние пять лет существенно выросло (с 19,2% до 92,3% от общего числа опрошенных) <23>. В 2009 г. органами прокуратуры в рамках надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции выявлено 6688 нарушений законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур. По инициативе прокуроров органами административной юрисдикции к административной ответственности привлечено 343 лица <24>.
--------------------------------
<23> Отечественная ситуация, характеризующая коррупционную составляющую разрешительной сферы, не уникальна: например, по мнению советника министра регионального развития и строительства Украины А. Кужель, до 30% стоимости жилья в Украине составляют взятки за получение различного рода разрешений. При этом в некоторых городах число разрешений доходит до 600 // http://www.unian.net/rus/news.
<24> Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности за 2009 г. (форма К, утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 6 февраля 2009 г. N 31).
Очевидной в этом контексте представляется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях, прежде всего путем детализации норм, предусматривающих ответственность должностных лиц за ненадлежащее осуществление обязанностей в разрешительной сфере <25>.
--------------------------------
<25> Мнения об установлении административной ответственности должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, как приоритетном направлении изменений законодательства об административных правонарушениях уже высказывались в литературе. См.: Цирин А.М. Совершенствование административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Административное право. 2009. N 2.
Библиографический список
1. Наумов А.В. История Российского уголовного законодательства об ответственности за предпринимательскую деятельность / Концепция модернизации уголовного законодательства в экономической сфере. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2010.
2. Справочник районного прокурора / Под общ. ред. В.М. Бочкова. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1942.
3. Сургутсков В.И. Становление и развитие лицензионно-разрешительного надзора милиции // Административное и муниципальное право. 2009. N 4.
4. Сургутсков В.И. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Современное право. 2008. N 6.
5. Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.
6. Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2005.
7. Трегубова Е.В. Административные запреты в разрешительной системе // Административное и муниципальное право. 2008. N 8.
8. Цирин А.М. Совершенствование административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Административное право. 2009. N 2.
9. Чермянинов Д.В. К вопросу об административных наказаниях, применяемых таможенными органами РФ к нарушителям лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле // Юрист. 2003. N 1.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8327.html