«Сущность и функции Верховного Суда США»

О совершенствовании механизмов обеспечения единства правового пространства Российской Федерации (по результатам рассмотрения отдельных судебных решений и спорных ситуаций)

Артамонов А.Н.
Электронный ресурс, 2010.
При выстраивании, по сути, новых взаимоотношений между органами власти в рамках создания федеративного государства неизбежны сложности, не урегулированные до определенного момента вопросы, конфликтные ситуации. Выявлением и анализом спорных отношений, нахождением оптимальных путей их разрешения должны активно заниматься правоприменители, нормотворцы, представители науки.
Для устранения негативных последствий необходимо четкое понимание причин. На наш взгляд, причиной появления многих несоответствий в региональных и муниципальных нормативных правовых актах является массовое дублирование ими уже установленных положений действующего в стране законодательства.
Противоречия в данные акты проникают и от недостаточной квалификации специалистов, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов (особенно на местном уровне), и от несвоевременности корректировки текстов региональных и муниципальных актов, содержащих дублирующие нормы, в случае изменений законодательства.
С рассмотрением конфликтов, связанных с дублированием нижестоящими актами норм, установленных актами, имеющими большую юридическую силу, связаны многочисленные разбирательства различных судебных органов: Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции разных уровней. Принимаемые судебные решения не всегда вносят определенность в вопросы нормотворческой деятельности и правоприменительной практики и не позволяют избегать конфликтов в будущем.
Например, Арбитражным судом Волгоградской области было рассмотрено дело о признании недействующим пункта 6.1 Городского положения "О земельном налоге на территории городского округа - г. Волжский Волгоградской области" как не соответствующего статье 395 Налогового кодекса РФ в части отсутствия полного перечня категории налогоплательщиков, имеющих право на налоговые льготы. Оспариваемым пунктом Городского положения был определен круг лиц, пользующихся льготами по земельному налогу, который не соответствовал перечню льготников по данному налогу, определенному в статье 395 Налогового кодекса РФ, при этом отсутствовали ссылки на данную статью Налогового кодекса, а также не было указано, что в нем (пункте 6.1) устанавливаются дополнительные льготы по отношению к федеральным льготам по земельному налогу.
В обоснование своих возражений ответчик ссылался на то, что оспариваемым Городским положением установлен перечень дополнительных льгот по земельному налогу, что отнесено Налоговым кодексом РФ к полномочиям представительных органов местного самоуправления. Дублирование норм федерального законодательства в муниципальном правовом акте нецелесообразно, а невоспроизведение в спорном пункте Городского положения статьи 395 Налогового кодекса РФ само по себе не является свидетельством незаконности данного пункта.
Заявленные требования были удовлетворены решением Арбитражного суда Волгоградской области от 10 июня 2009 г. (дело N А12-6947/2009), которое Постановлением ФАС Поволжского округа от 4 августа 2009 г. отменено <1>. При этом кассационная инстанция установила, что вывод Арбитражного суда Волгоградской области о том, что отсутствие в оспариваемом пункте 6.1 Городского положения ссылки на статью 395 Налогового кодекса РФ, а также неуказание в нем, что данные налоговые льготы являются дополнительными по отношению к федеральным льготам по земельному налогу, противоречит Налоговому кодексу РФ, так как создает правовую неопределенность, нельзя признать основанным на законе.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 4 августа 2009 г. по делу N А12-6947/2009 // СПС "КонсультантПлюс".
Приведем пример из практики Верховного Суда РФ, Судебной коллегией по гражданским делам которого рассматривалось дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании недействующими ряда норм Административного регламента министерства промышленности, транспорта и связи Хабаровского края по исполнению государственной функции по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома черных и цветных металлов, утвержденного Постановлением правительства Хабаровского края от 29 января 2008 г. N 27-пр по кассационной жалобе правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 15 мая 2008 г. <2>.
--------------------------------
<2> Определение Верховного Суда РФ от 6 августа 2008 г. N 58-Г08-9 // СПС "КонсультантПлюс".
Указанный региональный нормативный правовой акт оспаривался по нескольким основаниям, однако рассмотрим одно из них, связанное с вопросами дублирования положений, установленных актом, имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила, что, признав недействующим подпункт 3.9.2 Регламента, Хабаровский краевой суд сослался на то, что он противоречит пункту 5 статьи 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", поскольку перечень оснований для проведения внеплановой проверки не предусматривает проведение такой проверки в случае получения информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, несоответствие данного подпункта федеральному акту выражается в том, что он не воспроизводит полностью пункт 5 статьи 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Вместе с тем, по мнению Верховного Суда РФ, частичное воспроизведение либо невоспроизведение в нормативном правовом акте правительства края отдельных положений указанного Федерального закона, когда такое воспроизведение не является обязательным, само по себе не является свидетельством незаконности нормативного правового акта, имеющего меньшую юридическую силу.
Интересно сопоставление двух приведенных выше судебных решений, первым из которых неполное воспроизведение, иначе говоря, дублирование норм федерального законодательства муниципальным актом, признано противоречием, требующим приведения акта в соответствие, а вторым определено, что частичное воспроизведение в региональном акте положений Федерального закона не может являться свидетельством незаконности нормативного правового акта, имеющего меньшую юридическую силу.
При этом заслуживает внимания вывод Арбитражного суда Волгоградской области по приведенному выше делу, в соответствии с которым ссылки Волжской городской Думы на правовую позицию Верховного Суда РФ, выраженную в Определении от 6 августа 2008 г. N 58-Г08-9 (по приведенному выше делу), в данном случае не могут быть приняты арбитражным судом во внимание, так как выводы Верховного Суда РФ касались иной (неналоговой) отрасли законодательства.
Таким образом, отсутствие четких правил формирования текстов нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения на разных уровнях правовой системы в нашей стране, в частности определения права или обязанности дублирования установленных уже норм вышестоящими актами, порождает споры, в том числе судебные, в которые неизбежно вовлекаются представители различных органов власти, как нормотворческих, так и контролирующих соблюдение законности.
На территории Ростовской области было принято Постановление администрации области "О порядке выплаты единовременного денежного поощрения и расходования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава", в Ростовской области" <3>. Данное Постановление было принято во исполнение Указа Президента РФ от 13 мая 2008 г. "Об учреждении ордена "Родительская слава" <4> и Постановления Правительства РФ "О порядке выплаты единовременного денежного поощрения одному из родителей (усыновителей) при награждении орденом "Родительская слава" и предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава" <5>, в соответствии с которыми субъектам РФ необходимо было определить региональный орган исполнительной власти, уполномоченный на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава" на территории субъекта РФ, что указанным Постановлением администрации Ростовской области и было сделано (пунктом 1 Постановления таким органом определено Министерство труда и социального развития Ростовской области).
--------------------------------
<3> Постановление Администрации Ростовской области от 22 января 2009 г. N 19 "О порядке выплаты единовременного денежного поощрения и расходования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава", в Ростовской области" // Наше время. 2009. 29 января. N 28.
<4> Указ Президента РФ от 13 мая 2008 г. N 775 "Об учреждении ордена "Родительская слава" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2533.
<5> Постановление Правительства РФ от 12 января 2009 г. N 19 "О порядке выплаты единовременного денежного поощрения одному из родителей (усыновителей) при награждении орденом "Родительская слава" и предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава" // Российская газета. 2009. 14 января. N 2.
При этом пунктом 2 указанного Постановления было утверждено Положение о порядке выплаты единовременного денежного поощрения и расходования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава", в Ростовской области, в котором были полностью воспроизведены соответствующие правила, утвержденные Правительством РФ, применительно к Ростовской области, с определением роли Министерства труда и социального развития области.
Никаких других положений в указанном региональном акте не содержалось.
Прокуратурой Ростовской области в отношении данного акта выносится представление по следующим основаниям.
По мнению прокуратуры области, предметом правового регулирования данного Постановления являются общественные отношения, связанные с государственными наградами и почетными званиями Российской Федерации, которые в соответствии с пунктом "с" статьи 71 Конституции России находятся в ведении Российской Федерации. Поскольку оспариваемым Постановлением Администрации Ростовской области фактически воспроизведены положения утвержденного Правительством Российской Федерации порядка выплаты единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава", администрация области вышла за пределы своих полномочий.
При этом в результате проведения юридической экспертизы данного Постановления специалистами Главного управления Минюста России по Ростовской области предметом правового регулирования Постановления были определены общественные отношения, связанные с предоставлением единовременного денежного поощрения и расходования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на выплату единовременного денежного поощрения лицам, награжденным орденом "Родительская слава", в Ростовской области.
В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, и административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Запретов на дублирование нижестоящими нормативными правовыми актами положений, установленных актами, имеющими большую юридическую силу, действующим российским законодательством не установлено.
Данная позиция неоднократно была подтверждена высшими судебными инстанциями Российской Федерации, в том числе Конституционным Судом РФ.
Так, Определениями Верховного Суда РФ от 17 мая 2006 г. N 58-Г06-13 по рассмотрению кассационной жалобы Законодательной думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 15 февраля 2006 г., которым удовлетворено заявление прокурора Хабаровского края о признании недействующими пунктов 3 - 6 статьи 4 Закона Хабаровского края от 30 ноября 2005 г. N 313 "Об основаниях, порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставленных местным бюджетам из краевого бюджета" <6>, от 28 ноября 2007 г. N 16-Г07-27 по рассмотрению кассационной жалобы Волгоградской областной Думы по делу в связи с заявлением первого заместителя прокурора Волгоградской области о признании не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению в части Закона Волгоградской области от 1 июля 2003 г. N 839-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" <7> признаны не противоречащими федеральному законодательству положения оспариваемых нормативных правовых актов субъектов РФ, дублирующих соответствующие нормы актов федерального уровня.
--------------------------------
<6> Определение Верховного Суда РФ от 17 мая 2006 г. N 58-Г06-13 // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Определение Верховного Суда РФ от 28 ноября 2007 г. N 16-Г07-27 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.
К аналогичным выводам пришел и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 декабря 2003 г. N 19-П, установив, что воспроизведение в региональных законах положений, предусмотренных федеральными законами, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта Федерации в области регулирования определенных общественных отношений, в частности, если положениями закона субъекта РФ не превышаются требования и ограничения, закрепленные федеральными законами, следовательно, законодатель субъекта Федерации не выходит за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ <8>.
--------------------------------
<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области" // Российская газета. 2003. 24 декабря. N 258.
Конфликтных ситуаций, подобных описанным выше, можно было бы избежать или существенно уменьшить их количество, установив федеральным законом запрет на дублирование правовых норм, причем на всех уровнях нормотворческой деятельности в нашей стране.
Подобный запрет необходим для любых видов актов, направленных на регулирование правоотношений, относящихся к вопросам ведения Российской Федерации или к вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Распространить данный запрет на дублирование в региональных актах положений федерального законодательства, принятых по предметам правового регулирования, относящимся к компетенции Российской Федерации, на наш взгляд, будет недостаточно, так как в этом случае споры можно увести в плоскость доказывания сторонами конфликтов предметов правового регулирования, что и показано в приведенном примере из практики Ростовской области.
Соглашаясь с наличием или желанием создать единую правовую систему в Российской Федерации, включающую в себя строгое соблюдение единства правового пространства, согласованность норм законов, подзаконных и ведомственных актов всех уровней власти, включая, безусловно, муниципальный, в нашей стране удалось на сегодняшний день обеспечить приведение в соответствие регионального законодательства Конституции России и федеральному законодательству. Добиться этого получилось при помощи административных (силовых) ресурсов, в основном усилиями контролирующих государственных органов - прокуратуры и Минюста России.
При этом не создан механизм исключения возможности принятия дефектных нормативных правовых актов, содержащих в себе коллизионные, противоречащие положения.
Крайне острым остается также вопрос обеспечения соответствия действующему в стране законодательству муниципальных нормативных актов (во многих субъектах Российской Федерации соотношение дефектных нормативных актов муниципального уровня и актов, полностью соответствующих действующему законодательству, составляет 80% к 20%).
На наш взгляд, исправлять ситуацию на местном уровне и создавать надежные правовые механизмы для будущего необходимо разработкой (или доработкой, поскольку подобных попыток было много, и достаточно удачных) и скорейшим принятием Федерального закона "О нормативном правовом акте в Российской Федерации".

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8365.html