«Договор социального права как объект гражданско-правовых отношений»

В контексте определения места и статуса земель лесного фонда действующее в США гражданское законодательство подчиняется правилу разделения его на уровень федеральный и уровень соответствующих штатов. Соответствующие нормативные правовые акты могут приниматься как органами федеральной власти, так и властями штатов.
Одним из первых федеральных актов, регулирующих сферу лесных отношений, стал Закон об управлении лесами, принятый в 1897 г. Впоследствии был разработан ряд нормативных правовых актов, среди которых основным является Закон о передаче 1905 г., в соответствии с которым полномочия, связанные с лесными резервами, были переданы в ведение Министерства сельского хозяйства. (Отметим, что ранее такие полномочия относились к компетенции Министерства внутренних дел.) Позднее, в 1928 г., был принят Закон Кларка — Мак-Нейри, который содержал положения об охране лесов и земель, на которых они произрастают, а также о восстановлении лесных насаждений и заготовке древесины. В 1947 г. американское лесное законодательство пополнилось Законом о контроле за вредителями леса, в 1950 г. — Законом о совместном управлении лесами, а также Законом Грейнджера — Файла, который является основой для деятельности лесной службы США. Далее 12 июня 1960 г. был принят Закон о многостороннем использовании национальных лесов и поддержании постоянного уровня выхода продукции с площади национальных лесов, а в 1969 г. — Закон об охране национальных лесов.
Все перечисленные выше федеральные законы включены в Свод законов США, в раздел 16, озаглавленный «Охрана природы». В указанном разделе акты, регулирующие лесные отношения, собраны в главах 2 — 4 и подразделены исходя из объекта их регулирования. Так, глава 2 посвящена управлению национальными лесами, глава 3 озаглавлена «Леса, службы леса, лесовосстановление и управление», а глава 4 регулирует вопросы охраны лесов и ответственности за нарушение лесного законодательства.
В лесном законодательстве США отсутствуют нормы, прямо разделяющие полномочия в сфере управления лесными землями между органами власти федерации и властями штатов. Не увидим мы таких разграничений полномочий и в Лесном кодексе штата Пенсильвания, в Лесном кодексе штата Делавэр.
Например, параграф 1001 Лесного кодекса штата Делавэр определяет функции Министерства сельского хозяйства, не разграничивая их по уровням федерации и штата, а параграф 1011 устанавливает права и обязанности Министерства сельского хозяйства в целом, определяя на их счет следующие. Министерство сельского хозяйства США должно заниматься всеми вопросами, относящимися к лесному хозяйству и лесным массивам в пределах штата (Делавэр). Министерство сельского хозяйства должно выполнять все функции, относящиеся к лесному хозяйству в пределах юрисдикции данного штата:
— разрабатывать и обнародовать нормы и правила по обеспечению соблюдения законов о государственном лесном хозяйстве и охране лесных земель, а также налагать штрафы;
— содействовать в улучшении государственного лесного хозяйства;
— собирать сведения о состоянии лесов и быть информированным о дислокации всех лесных участков и обработанных земель и формировать карты с определением мест и районов, на которых располагаются государственные и частные леса;
— принимать в пределах, установленных законом, меры для предотвращения и пресечения лесных пожаров и возгорания травы;
— соблюдать все законы, распространяющиеся на лесные угодья и земли, покрытые кустарником;
— публиковать информацию о лесном хозяйстве.
Законодатель установил необходимость сотрудничества между соответствующими органами власти различных уровней в целях максимально эффективного регулирования вопросов, связанных с противопожарной безопасностью лесов, проведением мероприятий по оздоровлению леса и борьбе с вредителями, лесовосстановительными мероприятиями и т.д. Согласно сложившейся практике уполномоченные органы штатов (как правило, от их имени выступают лесничие) могут разрабатывать различные проекты мероприятий по ведению лесного хозяйства на конкретной территории. Очевидно, что лица, непосредственно осуществляющие контроль и надзор за определенными участками леса, имеют более полную информацию о сложившейся в их границах ситуации. Такие проекты направляются на рассмотрение в Министерство сельского хозяйства. В случае утверждения предложенного штатом плана лесохозяйственных мероприятий предусмотрена возможность выделения оборудования и денежных средств на их осуществление.
Большая часть лесов в США, порядка 60%, находится в частной собственности. Государство владеет сравнительно небольшой долей занятых лесами земель (27%), остальные леса управляются лесопромышленными предприятиями. Стоит отметить, что находящиеся в частной собственности леса нередко используются нерационально, что объясняется отсутствием у собственников специальных знаний, а также недальновидностью некоторых лесопользователей.
По общему правилу собственность для американского правопорядка — самостоятельная правовая категория, имеющая определенную специфику. Весьма примечательны следующие признаки права собственности на землю, которые непосредственно распространяют свое действие на земли лесного назначения.
Особо отметим, что англо-американская система права строится на разграничении понятия недвижимой (realproperty) и личной, другими словами, движимой собственности (personal property). Термин «недвижимая собственность» применяется к земле и тем объектам, которые непосредственно и постоянно с ней связаны. Личная же собственность объединяет все имущество движимого свойства, не связанное непосредственно с землей (мебель, автомобиль).
В США до сих пор действует система деления объектов недвижимости и права собственности на них, созданная еще судами Англии в период феодализма. Обычное право может признавать владение имуществом как на праве собственности (freehold estate), так и без такого права (non-freehold estate). Как отмечает профессор О.И. Крассов, «в первую категорию включаются различные типы поместий-феодов (fees-simple): собственность на феод, ограниченная каким-либо условием (fee simple conditional), собственность на феод с установленным порядком наследования (fee tail) и пожизненная собственность (lifeestate).
Вторая группа охватывает владение недвижимостью в течение какого-либо срока (estate for years); периодическое владение (estate from period to period); владение, разрешенное собственником (estate at will), и владение недвижимостью после истечения обусловленного срока (estate at sufferance). Правовые последствия обладания указанными основными титулами на недвижимость в основном сводятся к различиям, касающимся ограничений по распоряжению и наследованию этого имущества. Эти различия в некоторых случаях сложны и запутанны, их нередко трудно выявить. Тем не менее данная архаичная система видов недвижимости до сих пор продолжает существовать, вписавшись в правовую систему США».
Концепцию права собственности в США легче всего проследить на такой категории недвижимости, как земля.
Право собственности как абсолютный феод говорит о том, что субъект обладает не только непосредственно недвижимостью, но также и тем, что включает в себя данная недвижимость. Например, «лицо владеет не только земельным участком, но и всем тем, что связано с землей самой природой: деревьями, водами либо соединено с ней в результате деятельности человека: зданиями, сооружениями, а также недрами земли и пространством вверх на неопределенное расстояние».
На практике же ситуация несколько иная. Дж. Криббет высказал такую мысль: «Мы до сих пор используем такие термины, как „право частной собственности“, „абсолютный феод“ так, как если бы они имели статическое, специфическое значение. Совершенно ясно, однако, что абсолютный феод не является абсолютным и в действительности никогда таким не был». Ученый выразился так потому, что в современной Америке право частной собственности не имеет абсолютного значения, поскольку государство устанавливает весьма существенные ограничения.
На сегодняшний день право собственности в США следует рассматривать как конгломерат взаимосвязанных полномочий (bundle of rights). В данном конгломерате полномочий одни из них принадлежат собственнику, а другие — государству, которое передало собственнику его правовой титул. Основное ограничение права собственности — налоги, установленные для собственников. Государство имеет право изымать собственность (землю, здания) в случаях, когда это продиктовано общественной необходимостью. В таком виде в отношении собственности проявляется государственный суверенитет, заключающийся в выполнении властных полномочий, в том числе по отношению к собственникам.
Учитывая то, что право собственности в США представляет собой конгломерат полномочий, вполне уместно говорить о том, что часть таких полномочий может быть передана собственником другим лицам. Процесс развития и становления института собственности в США привел к тому, что концепция права собственности базировалась преимущественно на правомочиях собственника, не упоминая о его обязанностях. В настоящее же время весьма часто (в первую очередь государственные органы) говорят и об обязанности собственников следить за тем, чтобы, осуществляя свои полномочия, не причинять вред окружающей среде или же общественным интересам. Это вменяется в обязанность собственнику.
Собственники вправе самостоятельно распоряжаться принадлежащими им полномочиями, в том числе передавать их другим лицам. Это можно сделать различными путями:
— передачи права пользования чужой собственностью (easement);
— передачи собственности в аренду и получения за это соответствующего вознаграждения;
— передачи собственности в обеспечение договора займа и др.
Собственник как таковой имеет возможность передать почти все свои полномочия другому лицу, за исключением одного: он не может передать свой титул собственности, поскольку в этом случае он уже не сможет считаться собственником.
В целях улучшения состояния частных лесов и соответствующих участков земель уполномоченные органы местного самоуправления на основании программ, разработанных Министерством сельского хозяйства, оказывают помощь мелким собственникам в осуществлении лесохозяйственных мероприятий, предоставляют необходимые консультации и содействие по вопросам лесозаготовок, переработки и реализации лесных ресурсов. Также получили распространение объединения фермеров и других собственников леса, с последующей разработкой (опять же при содействии государственных органов) программ по улучшению и повышению эффективности ведения лесного хозяйства на территории данного объединения.
Среди иных разновидностей координации действий по регулированию лесохозяйственных отношений на различных уровнях выделяют договоры, которые заключаются несколькими штатами между собой или с участием Федерации. В качестве примера можно привести Договор Северо-восточных штатов о пожарной безопасности лесов (напомним, что именно на востоке страны находится наибольшее количество запасов лесных ресурсов, что предопределяет необходимость принятия подобных документов).
Нормативно-правовая база, регулирующая лесные отношения в США, не знает такой категории, как государственный лесной земельный фонд. Более того, федеральная собственность распространяется на все свободные земли, включая те, на которых произрастают леса. Однако со временем стала очевидной необходимость вмешательства государства в охрану и защиту лесов, в связи с чем в 1891 г. Конгресс США принял закон, давший Президенту полномочия по отчуждению части общественных земель под национальные леса. Согласно положениям Закона, целью такого резервирования является «укрупнение и защита лесов, обеспечение благоприятных условий для проточных вод и постоянного производства лесопродуктов для обеспечения потребностей граждан Соединенных Штатов».
Однако законодатель предусмотрел ряд ограничений, связанных с резервацией лесных земель. В частности, если специальным уполномоченным органом будет выдано заключение, что лесной участок, находящийся в составе национальных лесов, признан более подходящим для осуществления другого вида использования, в частности добычи ископаемых или сельскохозяйственной деятельности, то такой участок должен быть передан в публичную собственность.
Выше уже говорилось, что управление национальными лесами осуществляется в соответствии с принятым в 1960 г. Законом о многостороннем использовании и поддержании постоянного уровня выхода продукции с площади национальных лесов. В целях данного нормативного правового акта под «многосторонним использованием» понимается «комплексное использование возобновляемых ресурсов в соответствии с изменяющимися потребностями и условиями». Законодатель отмечает, что управление должно осуществляться с приоритетом сохранения производительности лесных участков. Особое внимание при использовании национальных лесов должно уделяться обеспечению их культурно-оздоровительных функций, а также защите находящихся на их территории водоемов, сохранению экосистем. За восстановлением природных ресурсов на таких землях уполномочен следить министр сельского хозяйства, ему же вменяется в обязанность обеспечение их возобновления исходя из сравнительной стоимости ресурсов. В сфере управления национальными лесами получила широкое распространение практика совместных согласованных действий Министерства и органов местного самоуправления.
Министр сельского хозяйства осуществляет контроль и управление национальными лесами. В соответствии с положениями Закона, принятого 5 мая 1972 г., в процессе осуществления своих полномочий он должен взаимодействовать с уполномоченными лицами на уровне штата, в частности с лесничими. Такое взаимодействие может производиться в виде предоставления информационной и материальной помощи всем группам лесопользователей, в том числе негосударственным общественным организациям. Целью названных мероприятий является сохранение и повышение производительности лесных земель, поддержание благоприятной экологической ситуации и т.п.
По состоянию на 1969 г. в Соединенных Штатах было порядка 154 федеральных национальных лесов, их суммарная площадь составляла 182 млн. акров.
Наибольший объем полномочий, связанных с регулированием в сфере лесных отношений, принадлежит структурному подразделению Министерства сельского хозяйства США, а именно Лесной службе. Осуществляемые ею функции можно разделить на три основные группы.
К первой относится непосредственно управление национальными лесами. Ранее мы уже отмечали, что основанием для такой деятельности является многостороннее использование лесов. Здесь имеется в виду, что использование различных ресурсов, находящихся на соответствующей территории, должно производиться с учетом общественных интересов и максимального восстановления всей совокупности таких ресурсов, а также их ценности.
Вторая группа функций Лесной службы — взаимодействие с органами местного самоуправления и частными собственниками лесных земель. Законодательно определены цели такого взаимодействия. Среди них стоит отметить совершенствование методов управления лесным хозяйством, осуществляемое штатами, округами и местными властями; помощь в наиболее рациональном использовании лесов на частных землях, суммарная площадь которых составляет 358 млн. акров. Также Лесная служба обеспечивает соблюдение должной защиты и охраны лесов, переданных в муниципальную и частную собственность.
Значительная часть мероприятий, проводимых Лесной службой, связана с осуществлением научно-исследовательской деятельности. В ее организационной структуре насчитывается десять региональных научных станций, которые проводят исследования. Также под эгидой Лесной службы соответствующие изыскания ведутся Лабораторией лесопродуктов и Институтом по изучению лесов в Пуэрто-Рико. Служба сотрудничает в области научных исследований с заповедниками, оказывает помощь в обучении сотрудников национальных парков и естествоиспытателей, в применении традиционных лесоводческих навыков (например, борьба с пожарами, учет и мониторинг, экологическая экспертиза) в заповедных зонах, а также планирует экотуризм. Учитывая тот факт, что 70% источников воды, используемой в западной части Соединенных Штатов, берет свое начало на территории национальных лесов, у Лесной службы имеется большой опыт работы по охране и управлению ресурсами водоразделов. Осуществляется применение опыта в целях защиты водоразделов и восстановления экосистем. Исследователи дикой природы, входящие в штат Лесной службы, также занимаются вопросами контроля популяций отдельных видов животных с помощью долгосрочных планов по лесоустройству.
Рассмотрим далее организационную структуру Лесной службы США. Исходя из вмененных полномочий выделяют шесть отделов, координация которых вверена главе Лесной службы. В них входят канцелярия, ревизионный отдел, отдел охраны и развития национальных лесов, отдел научных исследований, отдел управления ресурсами национальных лесов, отдел подготовки программ и законодательства, отдел по вопросам лесного хозяйства штатов и частных лесов.
Также Лесной службе подчиняются десять подразделений, расположенных в различных штатах и управляемых, в свою очередь, региональными лесничими (regional forester). Каждое региональное подразделение имеет разветвленную структуру, в которой созданы специальные отделы для выполнения определенной части полномочий. Так, выделяется отдел, занимающийся противопожарной безопасностью, который проводит оценку влияния пожаров на лесные экосистемы, внедряя методы борьбы с огнем в планы управления лесным хозяйством. Другие подразделения занимаются инженерными работами; вопросами защиты животного мира; вопросами заготовки и переработки древесины (timber management); а также лесопользованием в частных и муниципальных лесах.
Непосредственное осуществление полномочий, связанных с лесоохранными, защитными и иными мероприятиями в национальных лесах, относится к функциям лесных инспекторов. Они находятся в подчинении у региональных лесничих и отвечают за ведение лесного хозяйства в интересах общества. По данным на 1967 г., на 155 национальных лесов приходится 128 лесных инспекторов, в подчинении у каждого из которых состоят 6 — 8 районных инспекторов (district rangers).
Итак, особенности правового режима земель лесного фонда в США заключаются в совокупности полномочий собственника, которые можно подразделить на частные и публичные. К частным необходимо отнести гражданско-правовое содержание полномочий собственника. Под публичными могут пониматься, с одной стороны, обязанность собственника подчиниться государственной (общественной) необходимости и передать принадлежащую ему землю в собственность государства и корреспондирующее право требовать справедливую компенсацию, а с другой стороны — обязанность осуществлять полномочия собственника в установленных государством (штатом) пределах.