«Содержание судебно-процессуальных ошибок»

Административная ответственность юридических лиц

Иванов Л.
Электронный ресурс, 2001.
Л. Иванов, кандидат юридических наук (г. Москва).
В Комитете Совета Федерации РФ по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам состоялся "круглый стол", участники которого обсудили проблемы, связанные с административной ответственностью юридических лиц по законодательству Российской Федерации. Основной доклад на заседании "круглого стола" сделал кандидат юридических наук Л. Иванов. Ниже публикуется его статья, подготовленная по просьбе редакции на базе этого доклада.
Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях переживает очередное испытание. Президент РФ В. Путин отклонил этот Закон, принятый Государственной Думой после преодоления "вето" Совета Федерации. Кодекс действительно имеет целый ряд недостатков и нуждается в определенной доработке.
Одной из не до конца решенных проблем Кодекса является вопрос об административной ответственности юридических лиц.
В начале работы над проектом Кодекса предложение включить в него этот институт было встречено некоторыми членами рабочей группы с большой долей скепсиса. В этом вопросе столкнулись различные интересы, с одной стороны - теории, с другой - практики. Последняя давно уже освоила институт ответственности юридических лиц и довольно успешно использует его, хотя и вне рамок действующего КоАПа. Теория же административного права этот институт принимала, да и сейчас еще принимает с трудом. Высказываются точки зрения, что этот институт чужд Кодексу и разрушает цельность его предмета регулирования (Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. N 1).
Замечу, когда-то в советском административном законодательстве существовала ответственность социалистических организаций. Но уже в начале 60-х годов от нее фактически отказались.
Многие страны, столкнувшись с резким ростом правонарушений, совершаемых корпорациями, пошли по пути освоения института ответственности юридических лиц (как уголовной, так и административной). В настоящее время уголовная ответственность юридических лиц установлена во Франции, Бельгии, Дании, Японии, Канаде, США, Южной Корее, Голландии, Норвегии, Австрии и некоторых других странах. Административная ответственность этих лиц на уровне кодифицированных актов установлена в Германии, Италии и Португалии. Самым широким образом этот институт используется и в юридической практике Европейского Союза. Таким образом, прослеживается определенная мировая тенденция в решении данного вопроса.
В России институт ответственности юридических лиц становится активно востребованным и оправданным еще и в силу того, что у нас возникает множество хозяйствующих субъектов (акционерные общества, товарищества, общества с ограниченной ответственностью и т.д.), которые зачастую не имеют, в отличие от государственных предприятий, ясной и формально установленной структуры управления или скрывают ее. Как следствие, возникают трудности при разрешении конфликтов с законом и выяснении сфер компетенции сотрудников, без чего весьма затруднено привлечение к ответственности непосредственных виновников правонарушений.
Это, конечно, отнюдь не специфически российская проблема. В западной литературе, например, можно найти немало исследований, в которых констатируется, что зачастую, особенно в области экономических и экологических нарушений, невозможно установить конкретное лицо, совершившее правонарушение, поскольку руководство предприятия легко перекладывает вину с одного сотрудника на другого. Установить же, входило ли в круг обязанностей данного лица выполнение тех или иных конкретных действий, часто не представляется возможным.
Изучение особенностей поведения сотрудников корпораций показало также, что готовность отдельного члена корпорации к предпочтению интересов сообщества вопреки требованиям правовых норм поощряется самим сообществом. Здесь и лежит мотивация отклоняющегося поведения. В связи с разделением труда, которое имеется внутри корпорации, у отдельного ее члена зачастую не возникает даже осознания неправомерности какого-то своего действия, поскольку оно само по себе не выполняет полного состава правонарушения.
Вообще, по преобладающему в западной литературе мнению, вынесение только индивидуального наказания в отношении правонарушителя - члена сообщества не оказывает на само юридическое лицо достаточного превентивного воздействия, поскольку оно само извлекает, как правило, немалую выгоду в результате совершенного правонарушения. Для него лучше обойтись небольшим штрафом, который налагается на рядового сотрудника или должностное лицо, с учетом их имущественного положения. Выплаченные сотрудниками штрафы корпорация тем или иным образом им компенсирует, оставаясь сама вне досягаемости закона.
К моменту разработки проекта Кодекса ответственность юридических лиц (предприятий и организаций) была установлена за широкий круг деяний в области таможенного, налогового, земельного, природоохранного, антимонопольного законодательства, законодательства о санитарно - эпидемиологическом благополучии населения, пожарной безопасности, применении контрольно - кассовых машин, валютном регулировании и валютном контроле, защите прав потребителей, в области строительства и т.д.
Учитывая большой объем законодательного материала, разработчики проекта Кодекса первоначально хотели ограничиться включением в него лишь норм об ответственности юридических лиц, которые действовали на тот момент. Но в ходе работы над Особенной частью проекта возникла убежденность относительно целесообразности в целом ряде составов правонарушений добавления в перечень субъектов ответственности и юридических лиц. Разработчики исходили из предположения, что предприятие или организация может быть субъектом данного правонарушения, и полагали, что ничего страшного не произойдет, если практика покажет, что юридические лица не совершают предусмотренного данной конкретной нормой Кодекса правонарушения. Но будет гораздо хуже, если возникнет необходимость привлечь за совершение правонарушения юридическое лицо, а легитимной возможности для этого не окажется.
Сейчас проект Кодекса содержит 393 статьи Особенной части, в 205 из которых предусмотрена ответственность юридических лиц. Фактически это число несколько больше, поскольку данный подсчет не учитывает, что есть статьи, состоящие из нескольких частей, предусматривающих ответственность юридических лиц. Таким образом, около 60 - 70% составов правонарушений Кодекса предусматривают такого рода ответственность.
И все же отклоненный Президентом РФ новый КоАП нуждается в доработке именно в указанном аспекте: ряд норм следует дополнить указанием на юридических лиц в качестве возможных субъектов ответственности. Например, в ст. 15.9 "Неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика" не предусмотрена ответственность юридического лица, а вот в следующей статье - 15.10, запрещающей неисполнение банком поручений Государственного социального внебюджетного фонда, такая ответственность предусмотрена. Также представляется правильным в ряде случаев установить ответственность юридических лиц за правонарушения в области трудовых прав граждан.
Хотелось бы упомянуть и проблему статистической отчетности о правонарушениях, совершаемых юридическими лицами. Ни на общефедеральном, ни на региональном уровне такая статистика не обобщается. Ее можно найти в ведомственных учетах, но этого явно недостаточно для комплексного изучения проблем административной ответственности юридических лиц.
Существует необходимость расширить и сделать более разнообразной палитру мер ответственности, применяемых к юридическим лицам. Если обратиться к опыту Запада, то там в качестве, по сути, санкций за правонарушения очень широко используются такие меры, как приостановление действия лицензий, лишение налоговых льгот и субсидий в отношении тех юридических лиц, которые совершают правонарушения, принуждение к повышению страхования производственных рисков (как правило, при совершении экологических правонарушений), введение внешнего управления. Наверное, следует изучить этот опыт на предмет возможного заимствования, хотя очевидно, что он далеко не бесспорен.
В соответствии со ст. 1.5 проекта "лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина", административным правонарушением признается "противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъекта Российской Федерации установлена административная ответственность" (ст. 2.1). Из этих законодательных определений следует, что принцип виновной ответственности в равной мере действует в отношении как физических, так и юридических лиц. Придя после непростых дискуссий к выводу о распространении принципа виновной ответственности на юридических лиц, разработчики отказались от указания в Кодексе на формы вины и от раскрытия их содержания.
Предельная сдержанность при законодательном регулировании института вины в проекте Кодекса объясняется, с одной стороны, недостаточной разработанностью его в доктрине административного права, а с другой - желанием не допускать поспешных решений в далеко еще не ясном вопросе, чтобы не мешать практике, да и теории наработать достаточный опыт в разрешении данной проблемы.
Как известно, в действующем законодательстве имеются два подхода к решению вопроса о вине юридического лица. В одном случае эта вина признается (например, в экологическом, налоговом, антимонопольном законодательстве). В таможенном же законодательстве о вине юридических лиц упоминания нет, и ответственность наступает за сам факт совершения правонарушения. Как гласит ч. 6 ст. 231 Таможенного кодекса, юридические лица (как и предприниматели без образования юридического лица) несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы.
Эта формула очень близка к формуле гражданского права, согласно которой лицо, не исполнившее обязательства, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы (ч. 3 ст. 401 ГК). Но при этом ч. 1 ст. 401 ГК четко устанавливает, что лицо, не исполнившее обязательства, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности). Содержание умысла или неосторожности в ГК не раскрывается.
Если новый КоАП после его доработки воспримет конструкцию виновной ответственности из ГК, почти все проблемы разрешаются. Сравнение конкретных норм антимонопольного и таможенного законодательства говорит о схожести многих фактических ситуаций конфликта с законом, т.е. аналогичности конструкции составов правонарушений. Например, ст. 250 Таможенного кодекса - неуведомление таможенных органов при ввозе товара на таможенную территорию и ст. 18 Закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках - непредставление ходатайства юридическим лицом о даче согласия антимонопольным органом на покупку акций. Как видим, составы очень схожи, но в одном случае для привлечения к ответственности и наложения санкции государственному органу надо доказывать вину, а в другом - не надо.
Тем не менее сотрудники антимонопольного ведомства, ведущие расследования таких дел, не испытывают больших трудностей с доказыванием вины правонарушителей (во всяком случае, до сих пор не испытывали). Почему? Потому что понимают виновность точно так же, как понимают безвиновную ответственность таможенные органы, а именно - как ответственность за сам факт совершения правонарушения.
И если проанализировать практику применения, скажем, антимонопольного законодательства, то при рассмотрении конкретных дел в отношении юридических лиц проблема установления вины, как правило, не возникает либо трансформируется в проблему доказывания самого факта совершения правонарушения. И по такому пути фактически идут все субъекты административной юрисдикции.
Правильна ли эта практика? Насколько она соответствует закону и Конституции РФ? Эти вопросы вызваны далеко не только теоретическим интересом и, конечно же, требуют обоснованных ответов. В связи с этим нельзя не отметить, что на рассмотрении Конституционного Суда РФ находится дело о проверке конституционности ст. 231 Таможенного кодекса, о которой выше уже шла речь. В жалобах ряда акционерных обществ поставлено под сомнение соответствие Конституции РФ данной статьи, поскольку она, по существу, вводит различие в подходах к установлению вины юридических лиц (предприятий, организаций, учреждений) и предпринимателей без образования юридического лица, с одной стороны, и физических лиц - с другой. Для внесения определенной ясности в проблему административной ответственности юридических лиц решение Конституционного Суда, надеюсь, сыграет немаловажную роль. Хотя представляется, что Конституционный Суд все же не решит вопроса о существе и содержании административно - правового понятия вины юридического лица, поскольку данный вопрос не имеет непосредственно конституционного регулирования, а должен быть разрешен прежде всего доктриной административного права. Ведь нет единого общеправового понятия вины, понимание вины не только существенно разнится, скажем, в уголовном и гражданском праве, но и внутри каждой из этих отраслей имеются серьезные разногласия в понимании этого института.
Повторюсь, что пока, к сожалению, проблема вины в административном праве изучена очень и очень слабо. А теория могла бы здесь реально помочь практике. При этом полагал бы, что необходимо наконец отойти от традиции некритического перенесения уголовно - правовых конструкций вины в административное право. Думается, здесь нужны подходы, гораздо более приближенные к цивилистике с ее презумпцией виновности нарушителя договорного обязательства.
Представляется, что для административного права не подходит и принцип презумпции невиновности, как он сложился в уголовном процессе. Да и Конституция говорит о презумпции невиновности только в отношении обвиняемого в преступлении.
К сожалению, наш новый Кодекс об административных правонарушениях, точнее, его проект, пошел по пути простого копирования основных положений конституционной нормы о презумпции невиновности. И хотя большинство положений этой нормы вполне могут быть усвоены и административным правом, есть одно положение, которое, по моему мнению, для КоАПа не совсем подходит. Это положение, согласно которому (ч. 3 ст. 15) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.
Дело в том, что если за рабочую гипотезу принять конструкцию такой виновной ответственности, при которой субъект юрисдикции доказывает, а по сути обнаруживает причинную связь между противоправным действием (бездействием) субъекта ответственности и наступившими последствиями, т.е. обнаруживает фактические обстоятельства события правонарушения, то кто же, кроме лица, привлекаемого к ответственности, укажет на возможные, устраняющие его вину обстоятельства (крайняя необходимость, действие непреодолимой силы и т.п.)? Хотел бы уточнить, что я не разделяю известную позицию о совпадении вины и фактического выполнения состава правонарушения, но считаю заслуживающей серьезного внимания позицию, согласно которой вина юридического лица в административном праве (если нет обстоятельств, свидетельствующих об ее отсутствии) доказывается самим фактом совершения им данного конкретного правонарушения.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_2510.html