Законодательная деятельность Всероссийских съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК в период перехода к новой экономической политике (1921 - 1922 гг.)

Максимова О.Д.
Электронный ресурс, 2010.

Статья посвящена законотворческой деятельности съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК в период перехода к новой экономической политике в 1921 - 1922 гг. Рассматривается взаимодействие высших советских и партийных органов в сфере законодательной деятельности.

Ключевые слова: законотворчество, Советская Россия, Российская коммунистическая партия (большевиков), законодательный процесс, новая экономическая политика.

The article deals with lawmaking process of Soviet congresses, the All-Russia Central Executive Committee and Its Presidium during the transition to a new economic policy in 1921 - 1922. The interaction of the soviet and Party authorities in the field of legislation is considered.

Key words: lawmaking, Soviet Russia, Russian communist party (bolsheviks), new economic policy.

В настоящее время при изучении концептуальных проблем нэпа не дается однозначных идеологических оценок, отслеживается эволюция взглядов руководителей Советского государства в 1921 - 1922 гг. в связи с изменением политической и экономической обстановки в стране <1>. Современные исследователи приходят к выводу, что после окончания Гражданской войны советские руководители не имели плана построения социализма в России. Поиск пути в 1921 - 1922 гг. шел методом проб и ошибок, через практику, которая часто опровергала марксистскую теорию. Законодательство играло в процессе формирования нэпа одну из ведущих ролей, так как, издавая декреты, советская власть доводила до сведения населения те мероприятия, которые, по ее мнению, требовалось выполнять для достижения целей социалистического строительства. Представляется, что, изучив законотворчество в 1921 - 1922 гг., можно расширить знания об этом сложном периоде в истории отечественного государства и права, узнать новые детали формирования концепции нэпа.

--------------------------------

<1> См.: Плимак Е.Г. Политика переходной эпохи. Опыт Ленина. М., 2004. С. 241; Сенявский А.С. Новая экономическая политика: современные подходы и перспективы изучения // Нэп: экономические, политические и социокультурные аспекты. М., 2006. С. 20 - 21.

Важнейшей особенностью законотворчества с 1921 по 1922 гг. в Советской России является то, что именно в этот период складывается практика, когда важнейшие решения принимались сначала высшими партийными органами, после этого они дорабатывались и утверждались в виде декретов высшими советскими органами: съездом Советов, ВЦИК, Президиумом ВЦИК. Одной из причин, которая привела к доминированию большевистской партии в законодательной деятельности в 1921 - 1922 гг., стало установление в стране однопартийной системы, причем это положение усугубилось после X съезда партии, когда была принята резолюция о запрете внутрипартийных фракций. Еще одной важной причиной является сложность периода с 1921 по 1922 гг., в это время шел поиск путей развития России, не имевший аналогов в мировой практике. Советские лидеры не знали, как именно строить социализм дальше, поэтому В.И. Ленин как вождь партии большевиков и его ближайшие соратники взяли на себя всю ответственность за руководство дальнейшим ходом событий.

Хорошей иллюстрацией вышеприведенному тезису может служить стенограмма обсуждения изменения политического курса фракцией РКП(б) на II сессии ВЦИК VIII созыва в марте 1921 г. Основным вопросом, который рассматривался коммунистической фракцией ВЦИК VIII созыва в марте 1921 г., была законодательная деятельность высших советских органов. Этот вопрос обсуждался неслучайно, так как изменение политики Советской России произошло после принятия резолюции на X партийном съезде, а не на основе решений VIII Всероссийского съезда Советов.

Л.М. Каганович критиковал Президиум ВЦИК за бездеятельность: "О какой законодательной работе, плановой, систематической, может идти речь, когда законодательный орган не в курсе подотчетных ему учреждений (наркоматов)? Нужно, чтобы Президиум ВЦИК был главным руководящим органом, и тогда Президиум ВЦИК сумеет вести плановую законодательную работу, а у нас этого плана нет" <2>. Разумеется, резкие высказывания не могли остаться без ответа со стороны председателя Президиума ВЦИК М.И. Калинина. Калинин разъяснял, что Президиум ВЦИК активно занимается "штемпелеванием" декретов, так как его членами являются представители наркоматов и ЦК партии. О взаимоотношениях Президиума с ЦК РКП(б) Калинин выразился осторожно, сказав, что "мы сейчас можем до известной степени иногда фрондировать перед ЦК партии, но настолько, чтобы это не помешало влиянию самого ЦК партии" <3>. Отвечая на критику, он отметил, что "у нас есть три высших законодательных органа, и работы их так тесно переплетаются, что если любого спросить, какой орган имеет преобладающее влияние, вы этого выяснить не сможете. Эти три органа - Совет Народных Комиссаров, ЦК партии и Президиум ВЦИК" <4>. Любопытно, что данное суждение, противоречащее Конституции РСФСР 1918 г., прозвучало из уст главы Президиума. Однако следует признать, что приведенное высказывание Калинина являлось отражением реального положения вещей.

--------------------------------

<2> РГАСПИ. Ф. 94. Оп. 2. Д. 18. Л. 50, 52.

<3> Там же. Л. 62 - 63.

<4> Там же. Л. 62.

Девятнадцатого марта начала работать II сессия ВЦИК 8-го созыва. Итогом работы этой сессии ВЦИК явился Декрет о замене продразверстки продналогом от 21 марта 1921 г., который был разработан на основе резолюции X партийного съезда. При сопоставлении текста резолюции X съезда партии и Декрета ВЦИК о замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом видно, что пункты с 1 по 6 этих документов полностью совпадают. Зато п. 7 в Декрете ВЦИК был изменен. В партийной резолюции было закреплено, что "сумма причитающихся к сдаче по налогу продуктов исчисляется по сельским объединениям (обществам)" <5>. В Декрете ВЦИК пункт седьмой был сформулирован иначе: "Ответственность за выполнение налога возлагается на каждого отдельного хозяина" <6>. Из формулировки п. 7 Декрета ВЦИК видно, что власть устанавливала индивидуальную ответственность налогоплательщиков-крестьян, имевших земельные наделы на праве пользования. Таким образом, п. 7 Декрета ВЦИК был направлен на разрушение остатков общинного строя, который продолжал сохраняться в стране и после Октябрьской революции.

--------------------------------

<5> Десятый съезд РКП(б). Март 1921 г. Стенографический отчет. М., 1963. С. 608 - 609.

<6> Декреты советской власти. М., 1989. Т. 13. С. 246.

Переход к нэпу был резкой сменой курса, поэтому многие, в том числе большевики, не понимали сути новой политики. Для разъяснения новой политики Советского государства была специально организована X Всероссийская чрезвычайная партийная конференция, которая проходила 26 - 27 мая 1921 г. На X конференции Ленин дал членам партии разъяснения по новой экономической политике. Он утверждал, что важнейшей задачей советской власти являлось восстановление крупной промышленности, но без достаточного продовольственного фонда сделать это невозможно, поэтому "главное внимание в настоящее время должно быть обращено на крестьянина" <7>.

--------------------------------

<7> Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б) / Под ред. К.А. Мальцева. М., 1933. С. 9.

Сразу вслед за X партконференцией 30 - 31 мая 1921 г. состоялась III сессия ВЦИК 8-го созыва, на которой были заслушаны информационные доклады: об организации экономических совещаний на местах, об изменениях в законодательстве в связи с заменой продразверстки продналогом. При сравнении характера обсуждений и вопросов, которые рассматривались на X партийной конференции и на III и IV сессиях ВЦИК VIII созыва, выявляется существенная разница. Если обсуждения на партийной конференции носили дискуссионный характер, то заседания ВЦИК проходили в спокойной обстановке. Сессии ВЦИК в 1921 г. практически не занималась обсуждением законопроектов. Обращает на себя внимание то, что коммунисты, которые ставили острые вопросы на партийном форуме, совершенно не дискутировали на заседаниях ВЦИК. Это можно объяснить тем, что ВЦИК был представительным органом, в работе которого участвовали беспартийные - представители крестьянства, перед которыми большевики, как партия пролетарского авангарда, не могли открыто высказывать свою точку зрения.

Изучение материалов сессий ВЦИК VIII созыва вполне может создать впечатление, что во второй половине 1921 г. в России не было серьезных проблем. Однако на самом деле ситуация в стране складывалась непростая, что видно из стенограммы XI Всероссийской партийной конференции РКП(б), состоявшейся 19 - 22 декабря 1921 г. Основной доклад 19 декабря 1921 г. был сделан Л.Б. Каменевым. В.И. Ленин по состоянию здоровья не принимал участия в работе этой конференции. Анализ доклада Каменева на XI партконференции и прений по докладу позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, бросается в глаза отличие аргументации о причинах перехода к новой экономической политике Л.Б. Каменева от той, которая давалась на X партконференции В.И. Лениным. Это, конечно, в первую очередь объясняется изменением обстановки в декабре 1921 г. по сравнению с маем того же года. Однако столь существенное изменение обоснования нэпа было связано не только с изменением обстановки, но и с личными представлениями о путях развития страны лидеров большевиков. Можно утверждать, что взгляды Каменева были более умеренными, чем взгляды Ленина. Не случайно делегат XI партийной конференции Гольцман заметил, что доклад Каменева - это "доклад от мужика". Если Ленин в мае 1921 г. акцентировал внимание на восстановлении крупной промышленности, то Каменев в своем докладе практически не коснулся этого вопроса. Во-вторых, XI партконференция так и не смогла дать ответ на вопрос, каковы пределы отступления советской власти перед натиском свободного рынка. В-третьих, в прениях по докладу Каменева выделяется выступление Н.И. Бухарина, который, таким образом, стал выдвигаться на роль одного из главных идеологов нового курса. В-четвертых, Каменев провозгласил необходимость использования буржуазной техники, инструментов и институтов для восстановления советской экономики. Данное обстоятельство особенно важно для изучения истории отечественного права, так как право, вне всякого сомнения, относилось, по мнению большевиков, к буржуазным инструментам. Именно с этого момента, т.е. с декабря 1921 г., было официально положено начало проведению масштабных работ по кодификации советского законодательства.

23 - 28 декабря 1921 г. состоялся IX Всероссийский съезд Советов. Основной доклад на съезде Советов, так же как и на XI партконференции, был сделан Л.Б. Каменевым. Он провозгласил, что "нэп есть политика построения коммунистического хозяйства в стране, где большинство населения принадлежит крестьянству" <8>. Если на XI партконференции он говорил об ошибочности политики "военного коммунизма", то на IX съезде Советов Каменев утверждал, что нэп - "это политика, которую мы проводили бы для установления правильных взаимоотношений между пролетариатом и крестьянством, если бы с самого начала мы не были принуждены превратить всю Россию в укрепленный лагерь" <9>. Основными тезисами выступления Каменева на IX Всероссийском съезде Советов были: 1) поставить крестьянское хозяйство в такие условия, чтобы оно могло свободно развиваться; 2) допустить гораздо больше свободы частного почина, чем это предполагали раньше.

--------------------------------

<8> IX Всероссийский съезд Советов: стенографический отчет. М., 1922. С. 31.

<9> Там же. С. 32.

Рассмотрение разработки нового политического курса было бы неполным без обращения к материалам XI съезда РКП(б), состоявшегося в марте 1922 г. Тем более что главным докладчиком на этом съезде был В.И. Ленин. Приведем важнейшие мысли, высказанные В.И. Лениным на XI съезде партии.

1. "Задача нэпа - это установление смычки между той новой экономикой, которую мы начали строить (очень плохо, очень неумело), и крестьянской экономикой, которой живут миллионы и миллионы крестьян" <10>.

--------------------------------

<10> XI съезд РКП(б): стенографический отчет. М., 1961. С. 15.

2. "За этот год мы доказали с полной ясностью, что хозяйничать мы не умеем. Это основной урок. Либо в ближайший год мы докажем обратное, либо советская власть существовать не может. Либо мы этот экзамен соревнования с частным капиталом выдержим, либо это будет полный провал. Чтобы выдержать этот экзамен, для этого мы имеем политическую власть, целую кучу всяких экономических ресурсов, все, чего хотите, кроме уменья" <11>.

--------------------------------

<11> Там же. С. 18, 21.

3. Строй, который формируется, называется государственным капитализмом и "по вопросу о государственном капитализме нет ни одной книги. Даже Маркс не догадался написать ни одного слова по этому поводу. Поэтому нам сейчас приходится выкарабкиваться самим" <12>. И наконец, самое главное, что В.И. Ленин заявил коммунистам, что отступление перед капиталом, перед рынком пора заканчивать: "Мы год отступали. Мы должны теперь сказать от имени партии - достаточно!" <13>. Смысл слов Ленина заключался в том, что дальше отступать перед рынком было просто некуда, дальнейшее отступление могло привести к гибели советского строя.

--------------------------------

<12> Там же. С. 21, 22.

<13> Там же. С. 23.

В своем выступлении Ленин также обратил внимание на качество законодательной работы. Он говорил, что необходимо не просто издавать хорошие декреты, а стараться издавать законы, которые соответствуют уровню правосознания народа, прежде всего крестьянства как большинства населения страны. По мнению Владимира Ильича, законодатель должен был быть ответственным за те акты, которые он разрабатывает. Ленин выделял следующие негативные моменты, связанные с отсутствием должной меры ответственности законодателя: мелкие вопросы часто попадали из советских органов на рассмотрение Политбюро, отсутствие должной активности в сфере законодательства со стороны ВЦИК привело к тому, что многие законопроекты наспех вносились в Совнарком.

Итак, завершая на этом рассмотрение законодательной деятельности в Советской России в 1921 - 1922 гг., сделаем следующие выводы.

Новая экономическая политика оформилась постепенно в течение 1921 - 1922 гг., что нашло отражение в постановлениях высших советских органов и резолюциях партийных съездов.

В.И. Ленин являлся главным идеологом новой концепции построения социалистического строя в России в 1921 - 1922 гг., но он разрабатывал нэп не в одиночку. Большой вклад в это дело внесли Каменев - председатель комиссии по продналогу и кооперации, созданной X съездом РКП(б), Преображенский - председатель финансовой комиссии ЦК РКП(б) и СНК, Осинский, Месяцев, Смилга, Курский, Крыленко, Гойхбарг и др.

К товарно-денежным отношениям большевикам пришлось вернуться к концу 1921 г. из-за неудачи с товарообменом, который являлся следующим шагом после введения продналога.

Неудача товарообмена привела к активизации использования правовых средств регулирования и к проведению в Советской России масштабных кодификационных работ в 1922 г.

Центральное место в законотворчестве в 1921 - 1922 гг. занимали вопросы восстановления сельского хозяйства, восстановления финансовой системы, кодификации основных отраслей права.

Анализ законодательства 1921 - 1922 гг. приводит к выводу, что Советское государство в это время проводило политику в интересах российского крестьянства и благодаря этому сумело вернуть его поддержку, утраченную в годы Гражданской войны. В связи с этим весьма спорными представляются выводы некоторых исследователей о том, будто бы советская власть на протяжении всего периода с 1917 по 30-е годы вело войну против крестьянского населения страны. Например, А. Грациози, исследовавший этот вопрос, озаглавил свою книгу "Великая крестьянская война в СССР. Большевики и крестьяне. 1917 - 1933" <14>. На самом деле в 1921 - 1922 гг. советская власть была заинтересована в улучшении положения крестьянства и действительно много сделала для развития сельского хозяйства в стране, во всяком случае на уровне законодательства.

--------------------------------

<14> См. Грациози А. Великая крестьянская война в СССР. Большевики и крестьяне. 1917 - 1933. М., 2008.

И наконец, именно в 1921 - 1922 гг. сложилась практика, когда высшие партийные органы стали доминировать над высшими советскими органами власти в сфере законотворчества. Сначала на партийных форумах происходило обсуждение проблемных, наиболее важных вопросов жизни страны, а после этого партийная директива выносилась на утверждение высших советских органов: Всероссийских съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9901.html