«Ответы на вопросы по прокурорскому надзору»

Концепция первоочередных поправок в Конституцию России.
Зиновьев, А. В.

 

Проводимые в стране реформы по восстановлению вертикали власти, единого правового поля, реформированию федеративного устройства России настоятельно требуют внесения в Конституцию РФ необходимых неот­ложных поправок, без которых реформы будут «пробуксовывать», возникнут никому не нужные коллизии, дестабилизирующие ситуацию в стране. Вне всякого сомнения, Основной Закон страны нуждается в серьезном реформировании. Вместе с тем наши политики и юристы, по существу, разделились на две группы. Одни настаивают на необходимости внесения в Конституцию поправок, другие утверждают, что действующая Конституция еще не исчерпала свои потенции, в особенности стабилизирующую.

В предлагаемом Президентом пакете проектов законов просматривается опасение В. В. Путина на данном этапе вносить поправки в Конституцию. По нашему мнению, для такого беспокойства нет достаточных оснований. Опасность заключается в том, что реформы могут «застопориться» без неотложного реформирования соответствующих институтов Конституции России. Излишняя осторожность — это потеря времени, которая в крити­ческом цейтноте равносильна поражению. Кроме того, В. В. Путину как Президенту пора не на словах, а на деле оценить ведущих российских политиков, определить, кто есть кто?

Аргументы в пользу сохранения Конституции в неприкосновенности лишены оснований не только потому, что совершенству нет предела. Утверждать, что Конституция не нуждается в совершенствовании, значит открыто проявлять политическую заинтересованность, так как слишком велика вероятность, что в нее могут быть внесены поправки, противоречащие правам и интересам определенных социально-политических групп, не желающих расставаться с преимуществами своего положения. Вместе с тем многие положения Конституции России далеки от идеала: они носят декларативный характер; ряд важных демократических устоев «выпал» из текста Основного Закона; явно не выдерживается принцип разделения властей, велика вероятность их противостояния; не свободна она даже и от редакционных погрешностей и т. д.

Концепция внесения в Конституцию первоочередных поправок должна исходить из того, что Конституция является политико-правовым документом.

Политика и право в нем должны находиться в неразрывном органическом единстве, политика не должна противоречить праву: в противном случае оно становится ущербным. Надо честно признать, что в Конституции РФ отношения между политикой и правом установлены неидеальные: политика часто вступает в противоречие с правом, что порождает коллизии, негативно сказывается на положении в стране.

Конституция должна быть выдержана логически, грамматически, юридически, политически, содержательно и научно.

Идеальный вариант проведения радикальной реформы — принятие новой Конституции РФ, в которой можно было бы четко прописать ее основные положения. Но процедура разработки и принятия Конституции может растянуться во времени, в связи с чем стоит проработать и предложить иные варианты решения проблемы. И тем не менее и эти варианты в одночасье осуществить невозможно по многим причинам. Следовательно, реформа должна носить поэтапный характер, на каждом из которых предстоит решить целый комплекс проблем: «проходные» поправки, относящиеся к полномочиям парламента, необходимо решать федеральными конститу­ционными законами, «труднопроходные»¹ и «непроходные»² — посредством референдума (ов).

При проведении серьезных реформ весьма опасно руководствоваться сиюминутными тактическими интересами, недооценивая стратегические, в чем мы убедились на примере реформирования Совета Федерации. Нека­чественно проработанный проект закона осложнил отношения между палатами Федерального Собрания, а также и Президентом страны. Думается, депутаты Государственной Думы прежде всего беспокоились о том, чтобы реформирование Совета Федерации не перекинулось и на их палату, которая сама нуждается в реформе. Совершенно очевидно, что восстанавливать вертикаль власти, единое правовое поле и переходить к радикальной реформе федеративного устройства страны необходимо, начиная с Федерального Собрания — главного законодательного органа России. При этом ни у кого не должно быть иллюзий о том, что предлагаемые реформы можно провести без внесения в Конституцию существенных поправок.

Исследуя конституционный статус Федерального Собрания, стоит обратить внимание на явное неравноправие его палат, на конструктивное их несовершенство, которые негативно сказываются на деятельности парла­мента. Так, Совет Федерации отстранен от активного, равноправного с Государственной Думой участия в законодательной деятельности. Статья 105 Конституции РФ категорично провозглашает: «Федеральные законы прини­маются Государственной Думой». При таком положении интересы субъектов Федерации едва ли могли найти должное отражение в деятельности Федераль­ного Собрания. Кроме того, «челночная» деятельность членов Совета Федерации была расточительна и малопродуктивна.

1. Существующие в стране реалии явились катализатором появления трех важных проектов законов, которые Президент РФ В. В. Путин внес 19 мая 2000г. на рассмотрение Государственной Думы. Один из проектов называется «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который после острейших длительных дискуссий и серьезных возражений Совета Федерации 26 июля 2000 г. был принят парламентом с несущественными поправками и 5 августа 2000 г. подписан Президентом.³ Президент избрал самый простой, наименее болезненный, но не бесспорный вариант решения проблемы, суть которого заключается в том, что теперь кандидаты в члены Совета Федерации будут назначаться по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. При этом кандидат от исполнительного органа может быть отвергнут ²/₃ голосов депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации. Предложенный порядок вызывает ряд возражений.

Во-первых, новый порядок формирования Совета Федерации по существу мало чем отличается от прежнего. Разве только тем, что в Совет Федерации будут назначаться лица представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов, которые не являются главами названных органов.

Во-вторых, при таком порядке члены Совета Федерации будут нахо­диться в зависимости от законодательной и в меньшей мере от исполни­тельной власти субъекта Федерации.

В-третьих, право представительного органа власти отклонять канди­датуру исполнительного органа неизбежно осложнит отношения между ними, возрастет опасность их противостояния.

В-четвертых, отношения депутатов законодательных органов власти субъектов и так непростые, а борьба за своих кандидатов еще больше их осложнит. Так, например, не следует недооценивать острейшую борьбу депутатов за посты председателя и заместителей председателя Законо­дательного собрания Санкт-Петербурга, которые почти полтора года были неспособны избрать названных должностных лиц.

В-пятых, предложенная процедура принижает роль избирателей, делает их волю ущербной, осложняет отношения с членами Совета Федерации.

В-шестых, Закон нарушает принцип пропорционального представи­тельства от количества населения или избирателей. Например, Москва, Санкт-Петербург и Республика Татарстан с автономными округами и другими субъектами Федерации явно с небольшим количеством населения будут представлены двумя членами и на равных правах будут решать важнейшие вопросы далеко не всегда с учетом населения данных субъектов Федерации. Думается, необходим такой вариант решения проблемы, который органи­чески сочетал бы общефедеральные и региональные интересы, предупреждал бы их противопоставление. В Совет Федерации должны избираться жители субъектов Федерации (а не «залетные гастролеры»), обладающие избира­тельным правом, в зависимости от численности населения, своего субъекта и государства в целом.

В-седьмых, рассматриваемый Закон не вносит изменений в законодатель­ные полномочия, в полном объеме сохраняет в этой части неравноправие палат.

В-восьмых, вызывает сомнение конституционность учреждения нового Совета Федерации и прекращение прежнего. В ст. 11 нового Закона указано, что не позднее 1 января 2002 г. «полномочия членов Совета Федерации — представителей по должности от соответствующих субъектов Российской Федерации прекращаются». Таким образом, данная статья по существу упраздняет Совет Федерации, созданный в соответствии с п. 2 ст. 95 Консти­туции РФ, в которой говорится о том, что в Совет Федерации входят «по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Закон от 5 декабря 1995 г. уточнил этих лиц, которыми должны быть главы представительных и исполнительных органов субъектов Федерации.

Составители проекта Закона о порядке формирования Совета Феде­рации, думается, руководствовались сиюминутными интересами, создавали его в качестве временного закона. Такая тенденция просматривается, но едва ли она оправдана. В правовом законе должны органически сочетаться тактические и стратегические цели. Иначе законы-«мотыльки» неизбежно в ближайшей перспективе негативно скажутся на проведении радикальных реформ, которые нуждаются в стабильных качественных законах. Кредит доверия народа В. В. Путину достаточен, а необходимые для реформирования России качественные своевременные законы еще более повысят его престиж и рейтинг, найдут реальную поддержку у россиян.

Прежде всего следует перейти к выборам депутатов в Совет Федерации и внести существенные коррективы в порядок избрания депутатов Государ­ственной Думы РФ.

На переходный период до образования федерации из однопорядковых субъектов по территориальному принципу Совет Федерации должен изби­раться. Представительство субъектов в Совете Федерации можно установить следующее: до 1 млн населения от каждого субъекта избирать одного депутата; от одного 1 млн населения до 2,5 — 2 депутата; от 2,5 млн населения до 3,5 — 3 депутата; от 3,5 млн до 4,5 — 4 депутата; от 4,5 млн до 6 — 5 депутатов; свыше 6 млн населения — 7—9 депутатов. Предлагаемый перечень квот не претендует на истину в последней инстанции, он может быть уточнен, желательно не в сторону увеличения норм представительства.

Совет Федерации надлежит наделить законодательными правами, которые должны быть уравнены с аналогичными правами Государственной Думы. С целью избежания коллизий совместная законодательная деятель­ность палат должна быть четко проработана с возможным использованием зарубежного опыта (например, в США в работе согласительных комиссий Конгресса имеется богатая практика по выработке идентичных по форме и содержанию законов). В случае возникновения между палатами непреодо­лимых коллизий их решение следует передавать на совместное заседание палат, заключение которого должно приниматься ³/₄ голосов от числа присутствующих депутатов, независимо от того, членами каких палат они являются; в исключительных ситуациях предоставить право Президенту распускать одну либо обе палаты одновременно по согласованию с предсе­дателями палат. В связи с этим потребуется внесение необходимых поправок в Конституцию и регламенты палат.

Сохранение неравноправия палат в законодательной деятельности рано или поздно обострит их отношения, дестабилизирует ситуацию в стране.

Совет Федерации необходимо наделить правом утверждать указ Прези­дента о введении федерального правления в субъекте Федерации, закрепив данную поправку в форме дополнения в ст. 102 Конституции РФ, обязав Президента в течение 24 часов поставить в известность об этом палаты Федерального Собрания. Последнее положение внести в п. 2 ст. 87 Конституции. Предложенное дополнение нуждается в незамедлительном закреплении в ст. 87 Конституции.

В процессе обсуждения трех проектов законов Президент вдогонку им принял указ о создании Государственного Совета, вопрос о статусе которого породил массу различных рекомендаций о том, каким он должен быть. Думается, главной проблемой является то, каким он не должен быть! Очевидно, его не следует превращать в дубликат ухудшенного варианта Совета Федерации, а такие предложения уже поступают.⁴ По мнению Совета Федерации, в Государственный Совет должны войти представители всех регионов.⁵ Несомненно, Государственный Совет должен быть «прописан» в Конституции РФ, отличаться компактностью и четко проработанной небезразмерной компетенцией, не вызывающей сомнений.

2. Безусловно, надо отказаться от выборов по спискам партий, движений и блоков. Выборы по спискам объединений не отличаются демократизмом и едва ли вписываются в конституционность: они заранее гарантируют им половину мест в Государственной Думе. Эти льготы нарушают не только принцип равных выборов, но и политическое равноправие граждан. В бюллетене для голосования называются имена не всех кандидатов от конкретного объединения, а лишь первых трех, а о последующих в длинном списке лиц избиратели не имеют ни малейшего представления. В п. 10 ст. 39 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999г. № 121—ФЗ записано: «Общее число кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением, избиратель­ным блоком по федеральному избирательному округу, не может превышать 270 человек».⁶ На 225 мест. Нонсенс! Тем самым Госдума «открыла ворота» для проникновения олигархов, мафиозных авторитетов и других авантюристов в ее состав. Неужели не ясно, что по одномандатным округам криминальным элементам почти невозможно проникнуть в парламент?

Пункт 9 ст. 39 Закона гласит: «В федеральный список кандидатов могут входить кандидаты в депутаты, выдвигаемые тем же избирательным объеди­нением, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам». Нечего сказать, законодатель уж очень побеспокоился о том, чтобы канди­датам от партий, движений и блоков обеспечить двойную защиту и гаранти­ровать победу на выборах. Если кандидат не пройдет от объединения, то он может быть избран по одномандатному округу, и наоборот, т. е. он имеет право распоряжаться сразу двумя мандатами. Это неприкрытое пренебрежение принципом равных выборов. В случае двойного избрания победивший депутат передает один свой мандат следующему в списке претенденту, которого избиратели не выбирали. Происходит не просто подмена канди­датов, а искажается воля избирателей, которым навязывают «кота в мешке». Более того, на выборах 1995 г. и 1999 г. было немало кандидатов, которые вообще не желали воспользоваться депутатскими мандатами, но входили в первую тройку кандидатов. При этом нельзя забывать, что победивший кандидат, передающий один из двух мандатов, вложил в выборы и свои денежные средства, компенсировать которые он будет испытывать желание. При таком положении дел рукой подать до превращения депутатского мандата в объект рыночных отношений. Мягко говоря, это не что иное, как преднамеренное злоупотребление доверием избирателей и искажение их воли.

Явное искажение воли избирателей происходит при распределении депутатских мандатов. Закон позволяет объединениям-победителям зачислять голоса избирателей «против» в свой актив (ст. 80). Например, только две партии преодолели 5-процентный барьер, собрав по 25,5 % голосов изби­рателей каждая. Если не «насиловать» законы арифметики, то они должны получить51 % депутатских мандатов, а по закону получают все 100 %,т. е. 225 мандатов. Справедливо ли это? В данном случае едва ли приходится говорить о демократизме выборов! Отказ от выборов по спискам объединений не означает отстранения их от выборов вообще. За ними сохраняется право выдвижения кандидатов в депутаты по одномандатным округам, право агитировать избирателей голосовать за них наравне с независимыми канди­датами. Таким образом, все кандидаты в Государственную Думу будут поставлены в равные условия. Для введения выборов в Государственную Думу по одномандатным округам страну необходимо поделить на 450 равных избирательных округов, каждый из которых будет включать 240 тыс. избирателей.

Возможен скорректированный вариант формирования палат Феде­рального Собрания: в Совет Федерации — 180 депутатов, в Государственную Думу — 360. В связи с количественным изменением населения каждые 10 лет следует вносить коррективы, оставляя соответственно цифры 180 и 360.

Предлагаемые рекомендации далеко не всеми будут встречены с одобрением. Но депутаты должны руководствоваться прежде всего интересами избирателей и населения, а также государства, памятуя о том, что качество работы парламента зависит не от количества депутатов, а от их профес­сионализма, точнее, компетентности. При этом расходы на содержание депутатского корпуса заметно сократятся. Депутатам стоит напомнить опыт США, в Конгрессе которого 535 депутатов (435 в Палате Представителей и 100 в Сенате), в то же время население США почти в два раза превышает население России.

3. В Российской Федерации сложилась порочная расточительная практика принимать на каждые выборы новые избирательные законы, не отличающиеся совершенством. И все потому, что из Конституции «выпала» глава «Избирательная система», которая бы установила четкие рамки основ положений избирательной системы, за пределы которых не могли бы выходить ни федеральные, ни региональные законы. В целях устранения принципиальных разночтений в Конституцию РФ следует внести дополнение в виде самостоятельной главы 3.1 под названием «Избирательная система».

4. В ныне действующей Конституции не нашлось места статусу депутата, что позволило народным избранникам освободить себя от какой-либо ответственности, разве что перед Богом (если веруют) и совестью (если она есть). Честно надо признать, что у наших депутатов идеальный вариант работы — высокооплачиваемое хобби и никакой ответственности. Они открыто отказались от возможности их отзыва. Здесь уместно сказать, что выборы депутатов и их отзыв — две стороны одной и той же медали — свободы. Несомненно, без права и свободы отзыва ущербна свобода выборов. Избиратели, выбирая депутата, доверяют ему, а он им нет. Думается, суть проблемы заключается в адекватности демократизма выборов и отзыва. Порядок отзыва депутатов ничем не должен отличаться от порядка выборов. Это логично и демократично.

И еще одна депутатская проблема. Очевидно, депутатская неприкосно­венность не должна распространяться на уголовные преступления депутатов. Вместе с тем депутаты Государственной Думы второго созыва дважды отклоняли предложение председателя ее подкомитета В. Савицкого о нераспространении депутатской неприкосновенности на уголовные преступ­ления депутатов. Депутаты ныне действующей Государственной Думы не испытывают желания отказаться от такой спасительной неприкосно­венности, действуют в соответствии с русской пословицей «от сумы и от тюрьмы не зарекайся». В сентябре 2000 г. депутаты Госдумы отклонили три проекта закона, в которых предлагалось если не совсем отказаться от депутатской неприкосновенности, то хотя бы незначительно ее ограничить.⁷ Поэтому не случайно, что даже за чисто уголовные преступления удалось лишить депутатской неприкосновенности только одного депутата, несмотря на то что кандидатов на такую «экзекуцию» было более чем достаточно. В предлагаемой главе 3.2 Конституции РФ «Статус депутата» сформулиро­ванные рекомендации должны занять достойное место.

5. Отношения между Президентом и Государственной Думой Конституцией устанавливаются неидеальные. Президенту предоставлено право в трех случаях распускать Государственную Думу, которыми он может воспользо­ваться по своему усмотрению, не исключающему злоупотребление таким правом, а если надо, то и спровоцировать кризис. Кроме того, это право Президента не позволяет Думе занимать принципиальную позицию по важнейшим вопросам из-за угрозы роспуска. Отношения Президента и Думы должны быть уважительными, гибкими и сбалансированными, исклю­чающими отступления от принципа разделения властей. Принцип разделения властей должен трансформироваться из лозунга в неукоснительно соблю­даемую реальность. Он должен стать основой принципа единства системы государственной власти на всех уровнях. Его не следует рассматривать как сверхцентрализацию власти. Нельзя не знать, а тем более забывать главную цель принципа разделения властей, суть которой заключается в том, чтобы каждая ветвь власти была сильной, осуществлялась в рамках своих полно­мочий, не позволяла другим властям вторгаться в ее пределы. Стоит заметить, что ст. 11, 80, 111 и 117 Конституции РФ не отличаются согласованностью со ст. 10 Основного Закона. Так, например, в ст. 10 говорится о трех ветвях власти, а в ст. 11 — уже о четырех. Во избежание коллизий и унизительных для Государственной Думы ситуаций необходимо в п. 4 ст. 111 Конституции РФ внести поправку в форме уточнения следующего содержания: «После трехкратного отклонения каждый раз новых кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации...» и далее по тексту.

С целью восстановления и стабилизации единого правового поля необходимо отказаться от «концепции опережающего нормотворчества», которая ничего общего не имеет ни с конституционностью, ни с аксиомами теории конституционализма. И примером здесь может стать сам Президент.

Нуждается в коррективах ст. 92 Конституции, которая устанавливает, что «выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий». Редакцию этой статьи нельзя признать удачной: ей не будут противоречить выборы и через неделю, а максимальный срок слишком велик. Суще­ствующие реалии в стране не могут позволить такую временную роскошь. В большинстве стран мира этот срок сокращен до минимума. Например, в ст. 7.2 Конституции Франции записано, что избрание нового Президента происходит «не менее чем через двадцать дней и не более чем через тридцать пять дней».⁸ Думается, досрочные выборы Президента у нас должны прово­диться не позднее 60 дней и не ранее 45. Принятие поправки повлечет необходимость сокращения количества подписей избирателей в подписных листах при выборах Президента до 30-50 тыс.

Необходимо упростить процедуру отрешения Президента от должности Федеральным Собранием. Думается, не стоит изобретать велосипед. Названная процедура достаточно четко отработана в США. Она прошла проверку временем, позволяет осуществить импичмент Президента, если будет доказано, что он совершил измену, взяточничество или иное тяжкое преступ­ление. Причем установленная процедура вполне защищает Президента от необоснованных обвинений.

В Конституции РФ или в федеральном конституционном законе надо четко прописать полномочия палат Федерального Собрания по решению вопроса стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуще­ствлять свои полномочия. Проект закона автора был опубликован в статье «Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства».⁹

В конституционно-правовой статус Президента и его Администрации необходимо внести коррективы. Пункт 3 ст. 92 Конституции РФ (конец 4-й строки) нуждается в следующем дополнении: «Если Председатель Прави­тельства России по каким-либо причинам не может выполнять эти функции, то они возлагаются на Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и далее по тексту. Такие ситуации уже могли иметь место, когда длительный период времени не было Председателя Правительства, функции которого осуществлял исполняющий его обя­занности.

Сформированная в соответствии со ст. 83 Конституции Администрация Президента РФ прошла в своем развитии шесть этапов, постоянно совершен­ствуясь, усложняясь и расширяясь. Январским указом 1999г.¹⁰ Б. Ельцин подверг реорганизации все структурные подразделения своей Администрации кроме главных управлений. Был незначительно сокращен штат персонала — в основном за счет вакантных мест.

На этом же шестом этапе значительно усилилась роль руководителя Администрации, который получил право изменять предельную штатную численность самостоятельных подразделений Администрации, число которых составляет сейчас около 30 единиц. Каждое из них имеет свой¹¹разветвленный вспомогательный аппарат, содержание которого обходится в несколько раз больше содержания федерального Правительства со всем его аппаратом.

*Доктор юр ид. наук, профессор Санкт-Петербургского университета МВД, заслуженный деятель науки РФ.

©А. В.Зиновьев, 2000.

¹«Труднопроходные» поправки — это поправки, которые Государственная Дума имеет право вносить, но является их противником.

²«Непроходные» поправки Конституцией не относятся к полномочиям парламента.

³Российская газета. 2000. 8 авг

⁴Шахназаров Г. Как быть с Государственным Советом? // Российская газета. 2000. 3 авг.

⁵Школь Т. Так чем же займется Государственный Совет? // Там же. 11 авг.

⁶СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; Российская газета. 1999. 13 июля.

⁷Козырева А. Неприкасаемые // Российская газета. 2000. 22 сент.

⁸Конституции буржуазных государств / Сост. В. В. Маклаков. М., 1982. С. 91.

⁹Правоведение. 1999. № 2. С. 81-96.

¹⁰СЗРФ. 1999. №5. Ст. 652.

¹¹Перечень самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации. Ут-вержден Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412, в редакции указов от 30 января и 19 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 12. Ст. 4689.

 

Заметим при этом, что результаты работы Правительства непосред­ственно отражаются на россиянах. Кабинет министров несет ответственность, за свою деятельность перед народом, чего не скажешь о президентской Администрации. Возникает резонный вопрос: а нужен ли стране столь огромный аппарат чиновников при Президенте?

До февраля 2000 г. перечень подразделений президентской Админи­страции открывало хозяйственное управление. В его распоряжении: многочисленные объекты собственности и десятки миллиардов долларов как внутри страны, так и за рубежом. По заявлению бывшего главы хозуправления П. Бородина, на его ведомство работали и сейчас еще работают около 150 тыс. человек.

Объединив еще в начале 90-х годов бывшее Управление делами ЦК КПСС, Верховного Совета СССР, 4-й главк Минздрава, все хозяйство Кремля и «Белого дома», все госдачи высших должностных лиц, хозуправление строило элитные дома для российской номенклатуры, распределяло квартиры, владело собственной спецавиакомпанией и т. д. И все это огромное хозяйство, по сути, вне государственного контроля.

Думается, Президент В. В. Путин вовсе не случайно учредил недавно Управление делами Президента. Подобный ход — не просто смена вывески, а стремление избавить всю Администрацию от явно не свойственных ей функций «главного завхоза страны». Если это действительно так, то мы на пороге седьмого, радикального, этапа реформирования Администрации. И он, надо полагать, не будет последним.

Стоит взять любое положение об аппарате Президента и об аппарате Правительства, и тут же в глаза бросается, что эти структуры решают одни и те же вопросы.¹²

Вот, например, характерная цитата из документа, формулирующего функции и прерогативы аппарата Совета по внешней политике при Прези­денте: «Подготовка во взаимодействии с Министерством иностранных дел РФ заседаний Совета по внешней политике, участие в подготовке совместно с аппаратом правительства РФ, федеральными органами исполнительной власти, самостоятельными подразделениями администрации президента проектов международных и нормативных правовых актов...».¹³ И т. д. и т. п.

При этом руководитель аппарата федерального Правительства назна­чается на должность и освобождается от нее Президентом. Таким образом, две дублирующие друг друга структуры налицо. По сути, у нас сформи­ровались два мощных центра исполнительной власти: Администрация Президента и Правительство. Но кремлевская Администрация является «суперисполнительным» органом, решающим за Правительство многие вопросы, осуществляющим реальное руководство и контроль за деятель­ностью федеральных исполнительных органов. Целесообразно ли это? Не рациональнее ли организовать в данной властной ветви единый аппарат, найдя оптимальный — экономический, юридический и политический — вариант его концепции?

Между тем нелишне вспомнить, как вообще появилась у нас Админи­страция Президента. Согласно Закону «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. глава государства сам возглавлял и Правительство. Но Б. Ельцин, как политик исключительно опытный, искушенный и, я бы сказал, даже хитрый, вовремя осознал, что непосредственно руководить Правительством значит взваливать на себя непомерно огромную ношу, брать реальную повышенную ответственность. Вот и решил Президент дистанцироваться от такой работы, передав ее назначаемому им премьеру. Но при этом Б. Ельцин не был бы самим собой, не создав параллельное «карманное правительство» в лице своей Администрации. На него и возложил он функции «закулисного» высшего органа исполнительной власти, свободного, по существу, от серьезной ответственности за свою деятельность.

Перестраивая и, несомненно, сокращая нынешний гигантский испол­нительный аппарат, целесообразно передать его под оперативное руководство Правительства. Но общее руководство должно, на мой взгляд, быть прерога­тивой Президента. Именно за ним следует сохранить право назначения и освобождения от должности руководителя единого аппарата.

На Управление делами Президента целесообразно было бы возложить функции по руководству протокольно-церемониальными службами, помощ­никами-референтами, пресс-службой, отделом наград, комиссиями по вопросам гражданства, помилования и т. д. Но в то же время президентские структуры разумнее освободить от решения материально-технических и финансовых вопросов.

Жизненно необходимую реформу Администрации никак не следует рассматривать в качестве ограничений полномочий Президента. Напротив, убежден, что нынешней России в переходный период нужна сильная президентская республика. И самый легитимный вариант ее появления — это возврат к упоминавшемуся уже Закону 1991 г., согласно которому Президент становится во главе Правительства. Учитывая, что сейчас все чаще говорят о необходимости общероссийского референдума по целому ряду неотложных проблем, на него было бы резонно вынести и этот вопрос. В случае положи­тельного ответа россиян после провозглашения президентской республики следовало бы разработать и законодательно закрепить оптимальный механизм, исключающий всякую возможность трансформации президентской власти в культ личности или диктатуру.

Есть и иной вариант решения проблемы. Президент, как известно, наделен Конституцией весьма значительными правами: формировать Правительство, председательствовать на его заседаниях, направлять деятель­ность кабинета министров, осуществлять контроль, единоличным решением в любое время отправлять Правительство в отставку и т. д. Более того, своим апрельским Указом 1998 г. глава государства взял на себя непосредственное руководство работой федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, МЧС. Так почему бы в этот список не включить финансово-экономический блок и иные центральные ведомства?

Было бы разумно ввести в неукоснительное правило президентское председательствование на всех заседаниях кабинета министров, где обсуж­даются важнейшие вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешней политики и обороны страны. В подобном случае отпала бы и необходимость в ныне существующей Администрации Президента.

Роль главы государства в системе органов федеральной власти необхо­димо определить максимально точно. При этом никак нельзя забывать, а тем более игнорировать главную цель конституционного принципа разделения властей. Суть ее в силе каждой ветви, в осуществлении своих функций строго в рамках конституционных полномочий. Только синхронное усиление законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках Основного Закона позволит создать в России эффективную вертикаль, предотвратит возвышение одной ветви над другой, застрахует страну от опасности диктатуры. Любые политические амбиции должны уступить место элемен­тарному здравому смыслу, который подсказывает, что существующее ныне «двоевластие» никак не в интересах России и россиян.

6. Нельзя не обратить внимание еще на одно несовершенство Консти­туции РФ, в одной главе которой прописаны Конституционный Суд и суды общей юрисдикции, что едва ли правомерно. Конституционный Суд должен занимать особое самостоятельное место в системе органов государства и в системе разделения властей, который независим от других органов государ­ственной власти при осуществлении своих полномочий. Ни Конституция РФ, ни Закон о Конституционном Суде РФ прямо его не называют гарантом Конституции. Думается, это не случайно, так как ст. 80 Основного Закона считает гарантом Конституции Президента РФ. Невольно возникает вопрос, а может ли Президент быть гарантом Конституции без необходимых для этого полномочий, которыми наделен только Конституционный Суд и к которому глава государства может обращаться с запросом наравне с другими субъектами этого права о соответствии Конституции законов и иных актов. Более того, экс-Президент иногда сам принимал решения, вступающие в противоречие с Конституцией. Едва ли кто осмелится возражать против того, что главная цель создания Конституционного Суда — надзор за соблюдением Конституции. Все это свидетельствует о его особом статусе как гаранта Конституции и конституционности в стране. Таким образом, есть даже основания внести поправку в теорию разделения властей, выделив в четвертую ветвь власти — надзорную. Она неизбежно усилит главную функцию Конституционного Суда, повысит его роль и значение в укреплении конституционности, повышении уровня правовой культуры, а также будет способствовать ускорению становления правового государства в России. Необходимость отдельной главы для Конституционного Суда РФ обусловлена и системой органов конституционного надзора, создаваемой в Российской Федерации, которая нуждается в иерархическом конституционном оформлении.

Конституция обошла молчанием вопрос о том, является ли Конститу­ционный Суд РФ органом надзора или контроля? Федеральный консти­туционный закон от 21 июля 1994 г. называет его «судебным органом конституционного контроля». В нашей юридической литературе до сих пор ведутся споры. Одни авторы утверждают, что «понятия конституционный контроль и надзор» тождественны,¹⁴ другие возражают против такого отождествления.¹⁵ Думается, правы те авторы, которые относят Консти­туционный Суд к органам надзора. Для того чтобы в этом убедиться, следует указать, чем отличается надзорная деятельность от контрольной.

Во-первых, между надзорным органом и поднадзорным нет отношений подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, давать указания по устранению обнаруженных нарушений.

В-третьих, орган надзора не имеет права отменять незаконный акт, наказывать нарушителей.

В-четвертых, объектом надзора является только законность, но ни в коей мере не целесообразность. Не случайно Конституционный Суд должен давать исключительно правовую оценку, преследуя цели охраны и защиты государ­ственного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и непосредственного действия Конституции.

В-пятых, если контроль отличается плановостью и системностью, то конституционный надзор осуществляется в случаях появления актов, которые надлежит проверить на их соответствие Конституции.

В-шестых, в итоге контроля вопрос решается по существу, принимаются меры по устранению выявленных недостатков, решению проблем, наказанию виновных, тогда как надзор Конституционного Суда ограничивается конста­тацией соответствия или несоответствия правовых актов Конституции.

Статья 36 Закона о Конституционном Суде РФ не предоставляет ему право принимать дела к производству по своей инициативе даже тогда, когда допущено явное грубое нарушение Конституции. Как ни странно, Закон исходит из того, что Конституционный Суд не может допускать ошибок. Да, его решения с правовой точки зрения должны быть безупречны. Но жизнь есть жизнь. Она не исключает ни ошибок, ни злоупотреблений. Например, что делать, если принимается очевидно ошибочное или предвзятое полити­зированное решение? Для устранения подобного рода недостатков в законе просто необходимо предусмотреть возможность их устранения.

Конституционный Суд РФ должен играть ключевую, а не пассивную роль в восстановлении вертикали власти и единого правового поля в стране.

Необходимость выделения Конституционному Суду РФ самостоя­тельной главы 6.1 в Конституции обусловлена также созданием органов конституционного и уставного надзора в субъектах Федерации под названием «Система конституционных и уставных судов». Таким образом на Консти­туционный суд РФ будет возложена надзорная функция за конститу­ционными судами республик и уставными судами иных субъектов Федерации и предоставлено право в порядке надзора отменять их неконституционные решения по предметам исключительного ведения России и ее совместного ведения с субъектами Федерации и принимать их к своему производству, а также отменять решения, противоречащие Конституции, уставу или законам субъектов Федерации по предметам их ведения, направлять дела в тот же суд на новое рассмотрение, с указанием необходимости устранения конкретных нарушений. Архиважность данных полномочий Конституцион­ного Суда РФ вытекает из того, что органы конституционного надзора субъектов стали решать дела по предметам ведения с Федерацией. Решения их по действующему законодательству являются окончательными и обжало­ванию не подлежат.¹⁶

7. Ни у кого не возникает сомнений, что Российская Федерация, состоящая из асимметричных, неравноправных, строптивых, трудно­управляемых субъектов, нуждается в радикальной реформе. Несовершенство федеративного устройства России настолько очевидно, что ее даже трудно назвать федерацией, скорее это какой-то конгломерат, построенный с серьезными дефектами несущих конструкций, которые не устраняются, а с каждым годом нарастают.

Едва ли можно согласиться с тем, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «служит инструментом развития федерализма». Договор подписывался в период политических амбиций, поэтому он небезупречен как с полити­ческой, так и с теоретической точки зрения и явно противоречит Консти­туции РФ.

При подписании Федеративного договора и составлении проекта Конституции сработал стереотип старого мышления: их составители спроеци­ровали ранее справедливо раскритикованную модель СССР на Россию. Если в СССР субъекты делились на четыре «сорта», то субъекты Российской Федерации — на три:

- суверенные республики, обладающие всей полнотой государственной власти;

- несуверенные и неравноправные политико-территориальные образо­вания (края, области, города федерального значения);

- несуверенные и неравноправные национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа).

Асимметричное устройство напрочь исключает равноправие субъектов. История неоднократно доказывала и доказывает, что неравноправие всегда порождало и порождает коллизии и сопротивление, которые в конечном счете разрушали любое сооружение.

Конституции республик, уставы и законы субъектов Федерации вступают в противоречие с Конституцией России и ее законами. Они разрушают единое правовое поле, требуют разработки комплексной программы решения рассматриваемой проблемы.

Не лучше обстоят дела и с договорами, заключаемыми Центром с субъектами. Многие из них не отличаются принципиальностью, противоречат Основному Закону страны, принципу равноправия субъектов и самому федерализму. Честно надо признать, что договорный процесс был явно не проработан, отсутствовала даже его элементарная концепция. Очевидность ревизии договоров сомнений не вызывает. Возможно, до выхода страны из общего глубокого кризиса стоит отказаться от таких договоров?

Проблемы суверенитета республик и права их свободного выхода из состава Федерации приобрели особую остроту, недооценивать и игнорировать которую весьма опасно. В соответствии с теорией конституционного права и международной практикой федерация не может состоять из суверенных субъектов. Это будет уже не федерация, а конфедерация. Также надо иметь в виду, что если федерация суверенна, то не суверенны ее субъекты, и наоборот. И тем не менее республики упорно не желают отказываться от закрепления в конституциях суверенитета, думается, не ради удовлетворения национально-государственного самолюбия и бессмысленных амбиций, а скорее ради далеко идущей политической перспективы. Если дело дойдет до практической реализации суверенитета, то нас ожидает возврат к худшим временам феодальной раздробленности. Россию ожидает участь СССР, угроза ее распада только отступила, а не канула в Лету. Суверенитет республик — это мина замедленного действия под Российскую Федерацию, которая в период кризисной ситуации может сработать. Не видеть этого — значит совершать ошибку, которую история никогда не простит. Надо иметь в виду, что в Конституции РФ республики не провозглашаются суверенными, им не предоставляется право выхода. Мною неоднократно вносились предложения о том, чтобы в целях предотвращения распада Российской Федерации Президент России как гарант целостности и единства государства обратился к парламентам республик с рекомендациями исключить из их конституций положения о суверенитете и праве выхода из состава Российской Федерации, где оно закреплено. В случае отказа руководители республик раскрыли бы свои истинные намерения со всеми вытекающими отсюда последствиями, а Президенту РФ ничего не оставалось бы как внести в Конституционный Суд России запрос о соответствии названных положений конституций республик Конституции РФ (см. ст. 3, 4, 66 (п. 1), 80 и 125).¹⁷ За Президента это сделала группа депутатов Государственной Думы РФ, которая обратилась в Консти­туционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания, Татарстан. Конституционный Суд своим определением недвусмысленно признал положения названных республик о суверенитете противоречащими Конституции РФ, ее ст. 3 (п. 1), 4 (п. 1 и 2), 5, 66 (п. 1 и 5) и 77 (п. «б»).¹⁸ Кроме того, действия, направленные против единства и целостности Российской Федерации, следует считать тяжким государственным преступлением и предусмотреть его состав в УК РФ.

Эти меры снимут опасения выхода республик из состава Федерации. Ни одна федерация стран мира не предоставляет своим субъектам право выхода.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами далеко от идеала, порождает коллизии, не способствует укреплению стабильности в стране. Оно нуждается в совершенствовании, вариантами которого может стать расширение перечня совместных полномочий, которое нелегитимно уже присвоили себе многие субъекты Федерации. Невооруженным глазом просматривается присвоение некоторыми республи­ками статуса субъекта международного права, что противоречит Консти­туции РФ, и это Конституционный Суд РФ признал в своем определении по запросу депутатов Государственной Думы,¹⁹ права на осуществление внешней политики, для ведения которой у субъектов почти нет квалифицированных кадров. Поэтому, думается, стоит установить в конституциях запреты: в какие сферы деятельности не могут вторгаться федеральные власти, а в какие — субъекты Федерации.

8. Права человека и гражданина, закрепляемые федеральными и региональными законодательными актами, не отличаются необходимым единством и совершенством. Прежде всего неравноправие субъектов неизбежно будет сказываться и уже сказывается на неравноправии граждан. Если кому-то выделено больше нефти, газа, золота, алмазов, денег и т.д., то у кого-то их ровно настолько же и уменьшится.

Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан говорится: «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение...». Здесь надо напомнить, что башкиры составляют менее 22 % населения республики (?!).

Статья 24 Конституции РФ о тайне частной жизни нуждается в поправке в форме уточнения. Первую ее часть можно изложить в следующей редакции: «Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни частного лица без его согласия не допускается». Необходимость в данном уточнении обусловлена тем, что немало власть предержащих лиц пытаются под флагом тайны частной жизни скрыть негативные, если не более, ее стороны, которые могли стать препятствием на пути к власти и несовместимы с ней. Тайна частной жизни должна распространяться только на частное лицо. Если гражданин претендует на тот или иной государ­ственный пост в структурах власти или уже занимает его, то его статус начинает носить публично-правовой характер и тайна частной жизни не может распространяться на него. Россиянам небезразлично, кто будет Президентом, председателем Правительства, генпрокурором, губернатором, депутатом, — параноик или шизофреник, хронический алкоголик или наркоман, взяточник или мошенник, пользующийся услугами проституток или нет. Каждый, кто претендует на публично-правовой статус или уже добился его, должен отличаться высокими морально-политическими качествами, необходимой компетентностью и инициативой, повышенной ответствен­ностью. Кроме того, запрет на получение такой достоверной информации будет противоречить п. 4 ст. 29 Конституции РФ. В цивилизованных странах на сей счет нет никаких сомнений. Другое дело, что такие лица должны быть реально идеально защищены от диффамации.

Основой будущего федеративного устройства России должны стать экономика и финансы. Не случайно в настоящее время в Российской Федерации создано восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Думается, эти ассоциации и призваны в перспективе стать основой будущего федеративного устройства России. Но им явно не хватает динамизма, скоординированности и результативности действий. Ассоциации должны четко определить свои приоритеты и территориальные пределы. Стоит напомнить о создании указом Президента семи округов, в которых будут работать его представители. Естественно, возникает вопрос о необхо­димости согласования и координации действий ассоциаций с предста­вителями Президента в округах. Думается, в перспективе округа и ассоциации могут трансформироваться в однопорядковые субъекты Федерации. Практика подскажет их разумное и унифицированное название. Одно ясно — Россий­ская Федерация должна состоять из однопорядковых равноправных субъектов, создаваемых прежде всего с учетом территориальных промышленно-финан-совых комплексов с предоставлением компактно проживающим нациям и народностям широких прав на культурно-национальную автономию. Мировой опыт свидетельствует не в пользу национально-территориального принципа федеративного устройства государства. Такие федерации не отличались и не отличаются стабильностью, долговечностью и, как правило, далеки от реального демократизма. Так стоит ли недооценивать или игнорировать данный опыт и действовать вопреки здравому смыслу, руководствуясь сиюминутными сомнительными тактическими интересами, которые не вписываются и противоречат стратегическим.

В то же время надо быть реалистами и не рассчитывать на быстроту и легкость проведения радикальной реформы федеративного устройства Российской Федерации. На начальном этапе возможно противодействие, сопротивление, усиление национальной напряженности. Здравый смысл и политическая воля россиян должны преодолеть сопротивление противников реформы. Но для этого необходимы твердость, принципиальность, после­довательность и единство действий руководителей страны.

Предлагаемые «непроходные» и отклоненные парламентом «трудно­проходные» поправки следует объединить в один пакет конституционных поправок и вынести на референдум, в процессе которого все россияне должны иметь возможность свободно, осознанно, взвешенно и ответственно выразить свою политическую волю. При этом порядок проведения референдума должен находиться в строгом соответствии с законом, а его результаты свято соблюдаться. Только таким образом можно укрепить стабильность Российской Федерации, ее единство и целостность, отвести от России угрозу распада.

Кстати, В. В. Путину как Президенту не следует опасаться или недооце­нивать референдумов. При проведении судьбоносных реформ крайне важно непосредственно знать мнение своего народа и опираться на его поддержку. Это будет придавать уверенность и силу, убеждать в их справедливости и необходимости.

 

¹²Положение об Администрации Президента РФ// Российская газета. 1998. 14 февр.; Положение об Ап-парате Правительства РФ // Там же. 16 июля.

¹³Положение об аппарате Совета по внешней политике при Президенте РФ // Там же. 1996. 5 ноября.

¹⁴Пудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. С. 7; Щетинин Б. В., Ильинский И. П. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах Европы // Сов. государство и право. 1969. № 9. С. 42.

¹⁵Шафир М. Компетенция СССР и союзных республик. М., 1968. С. 208-209; Керимов Д. А., Экимов А. И. Конституционный надзор в СССР // Сов. государство и право. 1990. № 9. С. 11; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 113.

¹⁶Конституционный Суд Республики Карелия дважды (18 июня 1998 г. и 24 января 2000 г.) принимал решения по вопросам о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкоголь-ной продукции на территории Республики, которые не относились к его подведомственности.

¹⁷Зиновьев А. В. 1) Федеративное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. № 3. С. 12-13; 2) Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 2000; и др.

¹⁸Определение Конституционного Суда РФ по запросу группы депутатов Государ­ственной Думы о про-верке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Баш-кортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан № 92-О от 27 июня 2000 г. // Российская газета. 2000. 25 июля.

¹⁹Российская газета. 2000. 25 июля.

 Источник: http://www.law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100067477