«Сравнительный анализ проектов идеального государства в «Утопии» Т.Мора и «Городе Солнца» Т. Кампанеллы»

Модернизация отечественных кредитно-финансовых институтов: конституционно-правовые аспекты

Добрынин И.Н.
Электронный ресурс, 2010.
В статье на базе анализа отечественного и зарубежного опыта выявлены некоторые особенности сформировавшейся банковской системы России, сформулированы предложения по совершенствованию организационно-правовых основ регулирования функционирования отечественной банковской системы, государственного надзора и контроля в кредитно-финансовом секторе. Это предлагается достичь путем реформирования существующего механизма регулирования и надзора за функционированием банковской системы в России за счет "отделения" от Центрального банка России надзорной и, частично, регулирующей функций, создания наряду с ним Федеральной службы по банковскому надзору и финансовому контролю, Агентства по реструктуризации кредитных организаций и Федерального фонда страхования банковских вкладов. Кроме того, внимание обращено на необходимость совершенствования институтов наднационального регулирования кредитно-финансовых систем в связи с влиянием на их развитие фактора глобализации, формирования мировой финансовой системы.
Ключевые слова: банковская система, правовое регулирование, Центральный банк, банковский надзор, реформа первого уровня банковской системы, повышение конкуренции в банковском секторе, международная финансовая система.
On the basis of analysis of Russian and foreign experience the author detects certain peculiarities of bank system of Russia, formulates proposals aimed at improvement of organizational-law basis of regulation of functioning of Russian bank system, state supervision and control in credit-finance sector. The author proposes to achieve this objective by reform of the existing mechanism of regulation and supervision of functioning of bank system of Russia at the account of separation from the Central bank of Russia supervisory and partly regulative functions; creation of the Federal service of Bank supervision and financial control, Agency of restructuring of credit organizations and federal fund of insurance of bank deposits. Besides the attention is drawn to the necessity of improvement of the institutes of super-national regulation of credit-finance systems in connection with influence thereof on development of the factor of globalization, formation of world financial system.
Key words: bank system, legal regulation, Central bank, bank supervision, reform of the first level of bank system, rise of competition in bank sector, international financial system.
Национальные правовые акты устанавливают целый ряд особенностей отечественной банковской системы, регулирования деятельности финансово-кредитных учреждений в стране, которые осложняют перспективы развития отечественной банковской системы и ее приспособления к интеграции в глобализованную финансовую систему. Не претендуя на полный охват всей совокупности слабостей в регулировании банковской системы России, остановимся на некоторых из них, которые, на наш взгляд, являются ключевыми и наиболее показательными.
В законодательстве России по-прежнему заложены существенные дополнительные ограничения, связанные с деятельностью кредитных организаций с иностранным капиталом и филиалов иностранных банков. Их наличие в значительной мере ограничивает интеграцию в мировую финансово-кредитную систему, снижает конкурентность среды в отечественном банковском секторе, создавая "тепличные" условия для российских банков (прежде всего, ограниченного числа крупных банков с государственным участием в уставном капитале, которые, имея доступ к государственным средствам, захватили наибольшую долю рынка кредитных услуг).
Так, предусмотрено установление квоты участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации, на основании чего от кредитных организаций, желающих привлечь к участию в уставном капитале иностранных инвесторов, требуется получение предварительного разрешения Банка России на создание организации. В этом случае разрешение Банка России дается именно на основании указанной квоты. Такое же разрешение, которое тоже дается на основании данной квоты, требуется и при увеличении доли иностранного капитала в уже существующей кредитной организации. Предварительное согласие Банка России по тем же причинам требуется и для открытия в стране филиала иностранного банка <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 18 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".
Сейчас квота законодательно не определена, что также является результатом проводимой Банком России политики по негласному запрету на создание филиалов иностранных банков на территории Российской Федерации <2>. В рамках переговоров по присоединению к ВТО обсуждается вопрос, будет ли установлена эта квота и в каком размере. Возможные пределы такой квоты, обсуждаемой на данный момент, составляют 10 - 25% в российской банковской системе.
--------------------------------
<2> См.: Варламов В.Ю., Гасников К.Д. Быть или не быть в России филиалам иностранных кредитных организаций? // Право и экономика. 2008. N 1. С. 19.
Таким образом, рассмотренные законодательные положения не предписывают, но и не запрещают создание на территории Российской Федерации филиалов иностранных банков. Это ведет к неопределенности в правовом регулировании деятельности кредитных организаций, в силу чего является одним из недостатков сложившейся системы банковского законодательства. В отношении названной квоты продолжают действовать акты Банка России. Советом директоров Банка России она была установлена на уровне 12% в 1993 г. сроком на год, в 1996 г. вновь устанавливалась квота в 12% (тоже на годичный срок).
Не менее 75% работников кредитной организации с иностранным капиталом или филиала иностранного банка должны иметь гражданство РФ. Гражданами РФ также должны быть 50% членов коллегиального исполнительного органа такой кредитной организации, если ее единоличным исполнительным органом выступает иностранный гражданин <3>.
--------------------------------
<3> См.: О введении в действие Положения об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов: Приказ ЦБ РФ от 23 апреля 1997 г. N 02-195 (в ред. от 26 января 2007 г.) // Вестник Банка России. 1997. N 25. Приложение: Положение об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями.
Существуют и другие ограничения для филиалов иностранных банков по осуществлению некоторых банковских операций, масса ограничений на валютном рынке и прочих, которые очевидно дискриминируют иностранный банковский капитал. Кроме того, наряду с установленными в законодательстве ограничениями имеют место и негласные приоритеты политики регулирующих органов. Эти приоритеты идут вразрез с потребностями привлечения для целей развития экономики России иностранного капитала, осложняя включение ее финансовой системы в мировую финансовую систему.
Но следует признать, что отечественный законодатель в течение последних лет сделал ряд шагов, направленных на снижение порога вхождения на отечественный рынок банковских услуг для иностранных банковских организаций. В частности, установлен универсальный размер минимального уставного капитала кредитной организации - 180 млн. руб. <4>, утратили силу указания Банка России, устанавливающие особые требования к минимальному размеру ставного капитала дочерней кредитной организации иностранного банка (10 млн. евро <5>, с 2001 г. 5 млн. евро <6>). Постепенно взгляд на проблему допуска иностранных кредитных организаций в страну меняется, не в последнюю очередь в результате переговоров по вступлению в ВТО.
--------------------------------
<4> См.: О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности": Федеральный закон от 28 февраля 2009 г. N 28-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1043.
<5> См.: О минимальном размере уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций и минимальном размере собственных средств (капитала) для банков, ходатайствующих о получении Генеральной лицензии на осуществление банковских операций: указание ЦБ РФ от 24 июня 1999 г. N 586-У // Вестник Банка России. 1999. N 38 (утратило силу).
<6> См.: О внесении изменений и дополнений в указание Банка России от 24 июня 1999 г. N 586-У "О минимальном размере уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций и минимальном размере собственных средств (капитала) для банков, ходатайствующих о получении генеральной лицензии на осуществление банковских операций": указание ЦБ РФ от 16 ноября 2001 г. N 1053-У // Вестник Банка России. 2001. N 69 (утратило силу).
В этой связи интересен пример разработки и осуществления решительных и целенаправленных преобразований банковской системы страны, направленных на повышение открытости для иностранного капитала и вместе с тем конкурентоспособности отечественного банковского сектора, который продемонстрировал Китай. Причем реализация политики в отношении кредитно-финансовой системы изначально не была связана с подготовкой к вступлению в ВТО. Она осуществлялась почти с самого начала проведения экономических реформ в КНР и была ориентирована на построение эффективной банковской системы в целом.
Проблема состояла в необходимости одновременно формировать систему отечественных коммерческих банков и открывать отечественный финансовый рынок для иностранного капитала. В этих условиях существовала серьезная опасность того, что отечественные финансовые институты окажутся не в состоянии на равных конкурировать с иностранными, что поставит отечественную экономику в зависимость от иностранных банков.
Правительство Китая в этих условиях пошло по пути централизованного формирования банковской системы с постепенной либерализацией ее в отношении иностранных банков. Основные коммерческие банки Китая являются государственными. Они были созданы централизованно и наделены специальными функциями, обеспечивающими их место в экономической системе страны. Формирование остальных коммерческих банков, среди которых нет частных, происходило в условиях острой конкуренции с государственными коммерческими банками, которые своей деятельностью задавали устойчивость банковской системе Китая.
В отличие от КНР в России с начала перестроечных преобразований построение банковской системы было пущено на самотек. Центральный банк и подконтрольные ему банки практически устранились от активной деятельности по созданию банковской системы. Банк России выступал в качестве преимущественно надзорного и управляющего всей системой в целом элемента, нежели в качестве ее создателя. Как один из результатов - в банковской системе России нет крупных коммерческих банков, способных войти в элиту мирового банковского бизнеса, обеспечить конкуренцию иностранным банкам на международном уровне (такие, как, например, китайская "большая четверка").
Еще одна характерная особенность правового регулирования банковской деятельности в России - ориентация на формирование в финансово-кредитной системе страны универсальных кредитно-банковских организаций и практически полная ликвидация возможности создания специализированных кредитных организаций.
Напротив, в банковских системах зарубежных стран отмечают параллельное развитие универсальных и специализированных банковских организаций <7>.
--------------------------------
<7> См.: Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике: В 5 т. / Под общ. ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2008. Т. 2. С. 1254.
Действительно, существует общая тенденция роста комплексности в работе с различными финансовыми услугами (продуктами), характерная для стран с развитыми финансовыми системами, что непосредственно отражается на деятельности финансово-кредитных учреждений <8>.
--------------------------------
<8> См.: Финансовый надзор в России и Германии. Международный опыт и актуальные тенденции / Под общ. ред. Э. Маркварта, И. Короленко. М., 2007. С. 136.
Универсализация как тенденция трансформации банковских организаций в условиях глобализации объяснима. Универсальные банки, в отличие от специализированных, за счет функционального и географического расширения своей деятельности могут диверсифицировать риски, а после создания эффективно работающей системы - экономить на масштабах и получать большую прибыль. В случае падения спроса на каком-либо сегменте рынка банковских услуг универсальный банк имеет возможность легко подкорректировать свои предложения.
Вместе с тем в современных развитых финансовых системах сохраняется разнообразие типов организаций, оказывающих кредитно-финансовые, банковские услуги. В ряде стран такая ситуация стала результатом существования длительной традиции, которая в процессе развития рынка финансовых услуг породила множество различных специализированных форм кредитно-финансовых учреждений (США, Великобритания), в других - следствием планомерного развития финансово-кредитного сектора (КНР).
Разнообразие деятельности кредитно-финансовых организаций подразумевает, впрочем, не только специализацию банков по видам операций, на которые они преимущественно ориентированы, но и их специализацию по отраслям, с которыми они работают, а кроме того - возможность совмещения банковской и иной деятельности, которая позволяет максимально заинтересовать клиента. Банковская специализация сложилась в ходе многолетней практики в условиях либерального и почти свободного рынка и, по-видимому, оправдала себя исторически.
В России существуют только две разновидности кредитных организаций: банк, которому могут быть выданы несколько видов лицензий, и небанковская кредитная организация (осуществляющие депозитные и кредитные операции, операции по расчетам, организации инкассации). При этом различие между банками, имеющими различные виды лицензий, отражает скорее неодинаковый уровень развития банка, но не специализацию его деятельности. Разнообразны по видам, да и то явно недостаточно, только небанковские кредитные организации, которые, однако, не играют значительной роли в формировании разнообразия банковского сектора.
Отечественные банки, таким образом, мыслятся законодателями как универсальные, ориентированные на осуществление сразу всего спектра банковских услуг. Это вполне объясняется тем фактом, что их формирование приходится на тот период, когда в мире уже явно проявилась тенденция к универсализации банковской деятельности. Поэтому они не имели опыта специализации на отдельных видах расчетно-кредитных операций в течение длительного времени, как, например, расчетно-кредитные организации Великобритании. Это существенный недостаток, так как специализация деятельности банка, совместно с его способностью осуществлять весь спектр банковских услуг, является важным фактором конкурентоспособности, что немаловажно в современных условиях.
Этот правотворческий приоритет ведет к снижению уровня конкурентности банковской среды, утрате гибкости национальной кредитно-финансовой системы, к снижению ее способности удовлетворять потребности национальной экономики в оперативном и оправданном (с точки зрения экономического развития) распределении финансовых ресурсов. При этом российские регуляторы банковского рынка продолжают настойчиво придерживаться этой линии, задавшись целью сократить число действующих в стране российских банковских организаций и добиться укрупнения их в среднем <9>. Между тем политика "прореживания" банковской среды, направленная на укрупнение банков, не повышает конкурентоспособность оставшихся крупных кредитных организаций, скорее, наоборот, она снижает уровень конкурентоспособности отрасли в целом, "стерилизует" ее.
--------------------------------
<9> О некоторых последних инициативах см., например: Арт Я. Новогодние перспективы российского банкинга: "Хрусть - и пополам" // Промышленник России. 12.2009/01.2010. N 9. С. 76 - 79.
Разнообразие деятельности отечественных банковских организаций должно подразумевать, впрочем, не только специализацию банков по видам операций, на которые они преимущественно ориентированы, но и их специализацию по отраслям, с которыми они работают, а кроме того, возможность совмещения банковской и иной деятельности, которая позволяет максимально заинтересовать клиента.
В Великобритании, в частности, особую роль на рынке банковских услуг играют строительные общества, которые сами кредитуют покупку жилья. В России расчетно-кредитные организации не имеют права заниматься другими видами коммерческой деятельности, так же как и организации, ориентированные на осуществление иной коммерческой деятельности, не могут осуществлять банковские услуги. Поэтому в России ипотечное кредитование осуществляется посредством взаимодействия покупателя с двумя организациями: банком и строительной компанией, каждая из которых имеет собственные интересы. В частности, банк в отличие от строительной компании заинтересован не в продаже жилья, а в получении максимальной прибыли, а потому он будет выдавать ипотечные кредиты на значительно менее выгодных для потребителя условиях, чем их выдавала бы сама строительная компания.
Понятно, что специализация банковской деятельности в России на современном этапе не может быть осуществлена сама собой, просто закреплением законодательного многообразия видов расчетно-кредитных организаций, а совмещение банковской и иного видов деятельности в рамках одной организации способно вызвать множество злоупотреблений, но это может говорить только о необходимости целенаправленного формирования банковской системы в преддверии вступления России в ВТО - формирования не только новых "правил игры" на рынке банковских услуг, но и новой структуры самого этого банковского рынка.
Еще одна характерная черта регулирования функционирования банковской системы страны заключается в организации регулирования, надзора и контроля функционирования денежно-кредитной и банковской систем России. Всевластие Центрального банка РФ в денежно-кредитной сфере является серьезной проблемой современной банковской системы России. При этом предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами ограничения деятельности Центрального банка не являются эффективными.
Схожее сосредоточение полномочий по регулированию и надзору в банковской сфере в руках, например, Банка Англии привело к разрушительному международному банковскому кризису, что заставило Правительство Великобритании пересмотреть положение дел и отнять у центрального банка своей страны надзорные полномочия. Можно с полным правом утверждать, что всевластие центрального банка несовместимо с задачами либерализации сектора банковских услуг и финансовых рынков, что способно привести к самым негативным последствиям в случае вступления России в ВТО.
Это делает необходимым кардинальную реформу первого уровня банковской системы России, в ходе которой должны быть созданы другие самостоятельные органы, не подчиненные Банку России, с четким распределением полномочий между ними. Целью создания этих органов должна быть организация системного контроля над банковской системой страны, системы сдержек и противовесов, подобной той, которая существует в масштабе всей государственной власти.
Зарубежный опыт наталкивает на мысль о неэффективности предельного централизма в организации государственного регулирования и контроля (надзора) в финансовой (в частности, банковской) сфере в условиях, когда в стране активен иностранный капитал, а национальные коммерческие банки интегрированы в международную финансовую систему.
В поддержку такого заключения - присутствие в наиболее стабильных и эффективных кредитно-финансовых системах мира помимо центральных банков полномочных государственных органов, которые осуществляют именно надзор в финансовой сфере. В некоторых странах их появление - результат сознательного совершенствования государственного контроля и регулирования кредитно-финансового рынка.
Хотя следует отметить, что вывод о желательности распределенной системы регулирования и контроля за функционированием кредитно-финансовой системы носит дискуссионный характер. Наглядный пример - Китайская Народная Республика.
Финансово-кредитная система Китая еще более специфична. Она формировалась и развивалась в самый противоречивый и сложный период развития китайской государственности. Она в основном складывалась централизованно, под жестким контролем государства, что роднит ее с банковской системой России <10> и принципиально отличает от банковской системы США, Великобритании. Поэтому ее системные характеристики обладают большей унифицированностью и четкостью в противоположность существующей в этих странах. Кроме того, в финансовой системе Китая до сих пор доминирует государственный сектор, в частности, подавляющее большинство банков являются государственными.
--------------------------------
<10> Ван Чжэжэнь. Развитие банковской системы России и Китая на современном этапе: конец 90-х гг. XX века - начало XXI века: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2005. С. 4 - 6.
Основной регулирующий и контрольный элемент банковской системы Китая представлен Народным банком Китая (подотчетен Госсовету КНР и Постоянному комитету Всекитайского собрания народных представителей). Будучи неподотчетен органам исполнительной власти, Народный банк полностью независим от них в вопросах регулирования банковской деятельности. Народный банк Китая, в свою очередь, учреждает Комитет по денежной политике. Обязанности Комитета по денежной политике, его формирование и порядок работы устанавливаются Госсоветом и доводятся до сведения ПК ВСНП.
Полномочия Китайского народного банка весьма обширны. Он является основным регулятором банковского сектора, управляет золотовалютными резервами страны, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, может выступать в качестве кредитора коммерческих банков и небанковских финансовых учреждений (в отношении последних - только с разрешения Госсовета).
В настоящее время существуют совершенно различные модели надзора на финансовых рынках <11>:
--------------------------------
<11> Мастепанова Д.А. Методология управления процессом обеспечения устойчивости российской банковской системы: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2000. С. 36.
1) модель, при которой происходит сосредоточение надзорных полномочий в Центральном банке;
2) создание единого специального надзорного органа;
3) сочетание первой и второй модели, в котором функции надзора в различных пропорциях распределены между несколькими органами надзора, включая Центральный банк.
Главная слабость формирования единого органа надзора в структуре Центрального банка - потенциально чрезмерно высокая концентрация полномочий. Это особенно актуально в условиях переходной экономики, где государственная система не так сбалансирована и политическое вмешательство возможно по определению. Моральные аспекты также вызывают проблемы, когда монетарная политика и надзор за финансовым сектором осуществляются одной структурой. Центральному банку, который также осуществляет надзор за широким кругом финансовых посредников, будет трудно провести четкое определение приоритетов. Тем самым это может привести к тому, что создастся впечатление, что все типы финансовых компаний и, возможно, нефинансовые компании обладают одинаковой степенью защиты в случае банкротства.
Основной риск при отделении от Центрального банка регулирующей и надзорной функции с сохранением за ним в основном только полномочий в проведении монетарной политики заключается в том, что единый орган регулирования и надзора может не иметь такой же степени "независимости" и "уважения мнений" со стороны государства, каким пользуется Центральный банк. Наоборот, на раннем этапе парламент, возможно, будет рассматривать независимый орган регулирования и надзора скорее как "контролирующий орган" с чисто объективными возможностями по принятию решений, чем как "орган надзора" с возможностью принятия более субъективных решений. Также репутация и положение Центрального банка облегчают его кадровый потенциал, в то время как новый регулирующий орган может испытывать трудности с подбором, обучением и удержанием персонала.
И все же, по общему мнению европейских специалистов, ни одна из моделей не может рассматриваться как теоретически предпочтительная или оптимальная. Каждая страна должна выбрать ту из них, которая будет осуществима с политической точки зрения, эффективна и действенна и которая будет соответствовать финансовой структуре этой страны. Предполагается, что модель централизации полномочий в сфере банковского надзора является предпочтительной в странах с развивающейся, переходной экономикой, что позволяет обеспечить единство денежно-кредитного регулирования и надзора в кредитной сфере <12>. По-видимому, исходя именно из этого тезиса, отечественные специалисты отдают предпочтение централизованному регулированию и контролю функционирования банковского сектора, когда надзорные полномочия сосредоточены в руках центрального банка. Хотя и отмечают необходимость усовершенствования системы банковского надзора <13>.
--------------------------------
<12> См.: Финансовый надзор в России и Германии. Международный опыт и актуальные тенденции. М., 2007. С. 157.
<13> См.: Тосунян Г.А. Банкизация России: право, экономика, политика. М.: ЗАО "Олимп-Бизнес", 2008. С. 98; Пастушенко Е.Н. Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. 2008. N 4. С. 5 - 6.
Конечно, большую популярность приобрела в последние годы концепция мегарегулятора на рынке финансовых услуг. В ее основе - признание того, что регулирование и надзор в отношении организаций, функционирующих на финансовом рынке, т.е. оказывающих финансовые услуги, должны строиться на одних и тех же принципах (единство принципов). Именно идея мегарегулятора была реализована в создании в 2002 г. в Германии Федерального ведомства финансового надзора (BAFin) в результате слияния Федерального ведомства по надзору в сфере кредитования (BAKred) с федеральными ведомствами по надзору за рынком ценных бумаг и страховым рынком. Но при этом важно отметить сохранение организационного разделения исполнения регулирующих функций (Центральный банк Германии) и надзора, контроля (осуществляется BAFin).
Обобщая имеющийся опыт, следует сделать вывод, что наличный правовой статус Центрального банка в Российской Федерации не может быть признан оптимальным для эффективной экономики. Функционирование финансовой системы Российской Федерации осложнено многими противоречиями и откровенными пробелами, которые на протяжении всего периода ее существования в новой России проявлялись в периодически повторяющихся банковских кризисах. Анализируя, в частности, причины одного из наиболее значительных отечественных финансовых кризисов - августовского кризиса 1998 г., закономерно можно прийти к выводу, что главную роль в его формировании и развитии сыграла ошибочная политика Центрального банка <14>. А монопольное положение Банка России сделало почти невозможным вмешательство других государственных органов в развитие ситуации в банковском секторе.
--------------------------------
<14> См.: Ларионова И.В. Стабильность банковской системы в условиях переходной экономики: Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2001. С. 88 - 91; Мастепанова Д.А. Методология управления процессом обеспечения устойчивости российской банковской системы: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2000. С. 57 - 71.
Всевластие Центрального банка в денежно-кредитной сфере, как уже отмечено, является существенной чертой современной банковской системы России. Можно заметить, что на первом уровне банковской системы России присутствуют и другие регулирующие организации (Федеральная служба по финансовому мониторингу, государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов"). Но монопольного положения Центрального банка в сфере регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций это не меняет <15>.
--------------------------------
<15> См.: Ефимова Л.Г. Понятие и структура банковской системы России // Банковское право. 2007. N 2. С. 42.
Такое сосредоточение полномочий в руках, например, Банка Англии привело к разрушительному международному банковскому кризису, что заставило Правительство Великобритании пересмотреть положение дел и отнять у центрального банка своей страны надзорные полномочия. Можно с полным правом утверждать, что всевластие Центрального банка несовместимо с задачами либерализации сектора банковских услуг и финансовых рынков, что способно привести к самым негативным последствиям в процессе все более тесной интеграции финансово-кредитной системы России и мировой финансовой системы.
Следует, конечно, осознавать, что принятие экстренных мер по сохранению стабильности финансовой системы страны, возможно, требует оперативных и скоординированных мер, которые должны разрабатываться и управляться на основе централизованного контроля. Временная концентрация экстренных полномочий и инструментов, направленных на ликвидацию последствий кризиса, в руках Центрального банка или иного уполномоченного органа, вероятно, неизбежна. Но это - ситуация кризиса. В будущем, после преодоления кризисных тенденций, крайне желательно преобразование существующей системы в сторону формирования механизма сдержек и балансирования власти на основе рациональной деконцентрации полномочий.
Самостоятельность и независимость Центрального банка фактически означает наличие в государстве "четвертой" независимой власти, имеющей собственную сферу деятельности - денежную <16>. Но осуществление государственной кредитно-денежной политики не может быть функцией только самовластного Центрального банка. Кредитно-денежную политику Центробанк должен осуществлять совместно с Правительством страны, а потому необходим устойчивый, эффективный механизм влияния Правительства на банковскую систему.
--------------------------------
<16> См.: Тосунян Г.А. Банкизация России: право, экономика, политика. М.: ЗАО "Олимп-Бизнес", 2008. С. 60.
Необходима реформа первого уровня банковской системы России, в ходе которой должны быть созданы другие самостоятельные органы, независимые по отношению к Банку России, с четким распределением полномочий между ними. Целью их создания должна стать организация системного контроля над банковской системой страны, системы сдержек и противовесов, подобной той, которая существует в масштабе всей государственной власти. Понятно, что этот механизм не может быть создан за счет подчинения Центрального банка исполнительной власти, так как в этом случае последний будет не в состоянии выполнять свою главную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля. Поэтому выход заключается в создании других управляющих органов банковской системы, независимых от Центрального банка, которые могут быть проводниками политики Правительства в этом секторе.
В результате мы приходим к выводу о необходимости реформирования банковской системы Российской Федерации, основываясь на пересмотре конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации <17>. Задачей реформы должно стать разделение функций Центрального банка в сфере регулирования финансово-кредитной и банковской деятельности между несколькими государственными органами, независимыми друг от друга и находящимися под парламентским и общественным контролем.
--------------------------------
<17> Требуется изменение конституционно-правового статуса Банка России, поскольку его монополизм в сфере регулирования и надзора за банковским сектором имеет прочную конституционную основу (об особенностях конституционно-правового статуса Банка России см., например: Лунгу Е.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 2005). Более того, некоторые авторы указывают на невозможность преодоления такой ситуации, изъятия части функций (например, надзор за деятельностью кредитных организаций) из сферы деятельности Банка России в силу "неконституционности" такого изъятия (Пастушенко Е.Н. Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. 2008. N 4. С. 6).
Помимо Центрального банка на верхнем уровне банковской системы должны быть государственные органы, которые будут выполнять следующие функции, в настоящее время принадлежащие Центральному банку РФ:
- регулирование деятельности кредитных организаций путем издания регулирующих нормативных актов, в которых устанавливаются основные правила осуществления деятельности в банковской сфере;
- лицензирование, надзор за банковской деятельностью, применение санкций к нарушителям банковского законодательства;
- гарантирование вкладов граждан в банках.
Организационно-правовой механизм разделения функций возможен по двум сценариям: с внесением изменений в Конституцию и без них, путем принятия новых Федеральных законов "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности" <18>.
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
Внесение изменений в Конституцию может быть реализовано как принятием новой редакции ч. 2 ст. 75, так и в рамках комплексной конституционной реформы, которая будет включать в себя конституционно-правовое закрепление принципов бюджетного федерализма. Во втором случае неизбежным будет создание надзорного органа в сфере межбюджетных отношений, находящегося под совместным контролем Федерации и ее субъектов, в ведение которого целесообразно будет передать также надзорные функции Центрального банка. Новая редакция ч. 2 ст. 75 должна ограничить независимость Центрального банка исключительно защитой и обеспечением устойчивости рубля:
"Статья 75
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Иные функции Центральный банк осуществляет под контролем Государственной Думы в порядке, определяемом федеральным законом".
Такая редакция ст. 75 Конституции ликвидирует "абсолютный" конституционно-правовой иммунитет Центрального банка и заменяет его конституционным ограничением независимости Центробанка только вопросами эмиссионной функции. Новацией данной редакции является конституционное закрепление парламентского контроля за деятельностью Центрального банка при исполнении им функций, находящихся за рамками защиты и обеспечения устойчивости рубля. Детально механизм парламентского контроля за деятельностью Центробанка должен устанавливаться Федеральным законом о Центральном банке Российской Федерации. В качестве инструментов такого контроля может выступать совместная деятельность специального комитета Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федерации.
Реформирование банковской системы без внесения поправок в Конституцию может осуществляться путем принятия соответствующих федеральных законов, которыми полномочия Центрального банка, выходящие за рамки защиты и обеспечения устойчивости рубля, будут переданы системе государственных органов, независимых от Центрального банка и реализующих свою функции в рамках общей политики Правительства, находясь под парламентским контролем.
Учитывая аналогичный опыт зарубежных стран, в первоочередном порядке из ведения Центрального банка должны быть изъяты функции и полномочия по надзору в сфере кредитно-финансовой деятельности, для чего необходимо создание специального органа - Федеральной службы банковского надзора и финансового контроля, которой, кроме того, представляется целесообразным передать функции нынешней Федеральной службы по финансовому мониторингу. Нормотворческие функции по регулированию банковской деятельности также целесообразно частично передать данному органу. Система регулирования и контроля деятельности кредитно-финансовых организаций должна быть дополнена разветвленной территориальной сетью региональных комиссий по банковской деятельности и рынку ценных бумаг, которые будут осуществлять в том числе надзорные функции за деятельностью кредитных учреждений в регионах.
Страхование вкладов должно быть, в свою очередь, отделено от лицензирования банковской деятельности, что позволит в итоге децентрализовать и усилить контроль банковской деятельности в интересах конечного потребителя банковских услуг. Для этого имеет смысл создать Федеральный фонд страхования банковских вкладов, финансируемый совместно Центральным банком и взносами коммерческих банков - участников системы страхования вкладов. Решения о соответствии кредитных учреждений требованиям системы страхования вкладов должны приниматься Фондом самостоятельно с учетом данных Федеральной службы банковского надзора и финансового мониторинга.
Мы уже наглядно убедились, что повышение степени интегрированности кредитно-финансовой системы Российской Федерации в международную финансовую систему может оказаться достаточно тяжелым испытанием для банковской системы, которая окажется перед лицом жесткой конкуренции с зарубежными финансовыми институтами, непосредственно столкнется с последствиями всех мировых финансовых кризисов, в полной мере испытывая на себе их последствия. Государственные органы окажутся перед необходимостью проведения мер, повышающих конкурентоспособность отечественных кредитных учреждений и компенсирующих негативное влияние кризисных явлений.
Инструментом подобной политики могло бы стать Агентство по реструктуризации кредитных организаций, созданное совместно Правительством РФ и Центральным банком РФ, со следующими задачами:
- участие в разработке мероприятий по реструктуризации и повышению эффективности кредитных организаций;
- проведение мероприятий по реструктуризации банковской системы;
- создание и обеспечение функционирования рыночного саморегулирующегося механизма смены неэффективных собственников в проблемных кредитных организациях;
- оказание содействия Правительству РФ в проведении политики, направленной на развитие кредитных организаций, и т.д.
Еще один важный шаг связан с необходимостью внедрения в деятельность финансово-кредитных организаций координирующих механизмов, обеспечивающих соблюдение общественного интереса в стабильности и бесперебойном функционировании платежной и кредитной подсистем. Имеет смысл создание института федеральных и региональных уполномоченных банков, которые фактически уже "полулегально" существуют и на уровне Федерации, и в ряде субъектов Федерации (так называемые системообразующие банки <19>). Эти банковские учреждения помимо своей деятельности на рынке банковских услуг могут привлекаться государством в качестве инструмента государственного вмешательства для предотвращения и минимизации последствий кризисов финансового рынка. Обязательными требованиями к таким уполномоченным банкам являются наличие государственного участия в капитале банков (не менее 25%), а также определенные параметры капитала, позволяющие минимизировать риски государственного вмешательства в экономическую деятельность. Такой контроль за счет участия в уставном капитале, на наш взгляд, будет более эффективным, чем предлагаемое внедрение в банки, получающие государственную поддержку, административных "кураторов" Центрального банка РФ <20>. Статус уполномоченных должны получить не более пяти банков, действующих в масштабах всей Российской Федерации, и по одному региональному банку на территории субъекта Федерации.
--------------------------------
<19> Рудовол И.П. Организационно-правовые аспекты участия системообразующих кредитных организаций в реализации приоритетных национальных проектов (на примере ОАО "Внешторгбанк") // Банковское право. 2007. N 1. С. 29 - 31.
<20> Государство берет под контроль банки, которым дает деньги (интернет-издание "Русский бизнес"; URL: www.rb.ru; URL: http://www.rb.ru/topstory/economics/2008/12/11/080411.html). В настоящее время, согласно информации Банка России, кураторы назначены в 39 отечественных банках (информация размещена на сайте Центробанка: URL: www.cbr.ru).
Предлагаемая система должна стать своего рода "гибридом" распределенного регулирования кредитно-финансовой системы, характерного для западных стран, и практики активного использования "политических" банков в КНР, совмещающим их преимущества.
Главное, чтобы вместе с ними не воспроизводить и их недостатки, один из которых - относительная "замкнутость" регулирования функционирования финансовых систем национальными границами в условиях, когда объект регулирования уже приобрел глобальный характер. Преодоление ее - задача совместных усилий правительств всех стран, чьи финансовые институты интегрируются в единое целое. Стала очевидной необходимость создания мировых финансовых регуляторов, без которых деятельность отдельных государств будет малорезультативна и не сможет обеспечить стабильность и сбалансированность циркуляции финансового капитала.
Работа контролирующих и регулирующих механизмов на национальном уровне должна быть дополнена формированием наднационального регулятора мирового финансового рынка. Представляется, что такая организация должна быть создана и действовать под эгидой ООН (по аналогии с Советом Безопасности ООН). Опыт ЕЦБ и взаимодействия центральных банков европейских стран в рамках Европейской системы центральных банков показывает перспективность этого направления развития регулирования и контроля финансовой мировой системы. И здесь Правительству Российской Федерации необходимо занять активную позицию, направленную на обеспечение в том числе и национальных интересов в процессе создания такой организации, выработки международно-правовых основ функционирования наднационального регулятора мировой финансовой системы.
Принципы, провозглашенные на саммите G20: прозрачность, регулирование финансовых рынков, углубление интеграции, сотрудничество на международном уровне и реформа финансовой системы, - крайне важны, но без надлежащих организационных инструментов они останутся только лишь провозглашенными принципами. Пока налицо только продекларированная государствами-участниками решимость их разработать и внедрить в практику.
Будет ли создание международной организации (организаций?) в сфере финансового регулирования и контроля осуществляться за счет создания новых и упразднения существующих международных институтов финансового регулирования либо за счет преобразования основ функционирования и статуса Международного валютного фонда (или образованного в 1999 г. Форума финансовой стабильности) - не суть важно <21>. Важно, чтобы уроки очередного финансового кризиса, ударившего по всей мировой экономической системе, были учтены.
--------------------------------
<21> Согласно итогам саммита G20 МВФ приобретет надзорные функции в отношении мировой финансовой системы (см.: Кокшаров А. От "семерки" в "двадцатке" // Эксперт. 2008. 24 ноября. N 46(635)). Со стороны российского руководства уже прозвучало предложение пересмотреть роль и мандат Международного валютного фонда (МВФ), увеличить его ресурсы и аннулировать пакет решений по реформе квот и голосов, согласованный в апреле 2008 г., в пользу наделения его большими возможностями по влиянию на состояние мировой кредитно-финансовой системы, а также с целью повышения влияния развивающихся стран на политику МВФ (Россия предложила пересмотреть роль МВФ // Новости@Мэйл.ру: URL: http://news.mail.ru/politics/2434584/print/).

Источник: http://www.juristlib.ru/book_7250.html