«Учение М.М. Сперанского о государстве и права»

Отдельные аспекты финансового надзора в России: уроки кризиса

Кравченко Д.В.
Электронный ресурс, 2010.

Настоящая статья посвящена анализу ряда вопросов, связанных с мировым финансовым кризисом. В целях решения проблемы системного риска предложены два основных направления совершенствования механизмов правового регулирования финансового рынка. Такими направлениями являются введение так называемого банковского налога как механизма экономической ответственности, а также расширение существующих способов надзора на финансовых рынках. В качестве возможных путей улучшения законодательства предложены учреждение института мегарегулятора, распространение практики применения кураторства, а также усиление защиты прав потребителей финансовых услуг.
Ключевые слова: совершенствование финансового законодательства, банковский налог, мегарегулятор, финансовый кризис.
The present article deals with analysis of a number of issues related to the world financial crisis. For the purposes of solution of problem of systemic risk the author proposes two basic directions of improvement of mechanisms of legal regulation of financial market. These directions are the introduction of so called bank tax as a mechanism of economic responsibility and also broadening of the existing means of supervision at financial markets. The author proposes establishment of the institute of mega-regulator, spread of practice of application of supervisory control and also strengthening protection of rights of consumers of financial services.
Key words: improvement of financial legislation, bank tax, mega-regulator, financial crisis.
Как известно, основной целью деятельности коммерческих организаций является получение прибыли. При этом банки, биржевые игроки и другие участники финансового рынка зачастую отдают предпочтение интересам прибыльности своей деятельности в ущерб разумности допускаемых при этом рисков.
Недавние кризисные процессы наглядно показали, что указанные выше "частнособственнические" риски обладают существенным проблемным потенциалом в разрезе всего государственно-правового регулирования. Так, основными "виновниками" большинства кризисных явлений на сегодняшний день можно назвать банки и участников рынка ценных бумаг. Их интересы были сугубо частными (извлечение максимальной выгоды), пока не привели к финансовому коллапсу, сопровождаемому существенными проблемами на всех рынках. Очевидно, что подобные системные явления отражаются на экономической ситуации в целом. Экономика, как известно, нередко работает по принципу домино, и падение одного, например банковского, рынка незамедлительно сказывается на ситуации в других секторах, особенно с учетом того, что банки играют решающую роль в обеспечении стабильности всей финансовой системы <1>. В итоге финансовые проблемы вызывают безработицу, резкие колебания цен и валют, экономическую нестабильность и непредсказуемость, что в конечном счете отражается на общем уровне доверия населения к финансовой системе. Результатом становится необходимость для публичной власти принимать меры срочного реагирования, увеличивающие расходы бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика / Под ред. Микаэла Олсена. М., 2005. С. 21.
Таким образом, частные на первый взгляд риски становятся публичными, а финансовую ответственность за них несет бюджет. Для частного субъекта наиболее выгодной становится позиция "жертвы обстоятельств", позволяющая снять с себя ответственность за свою несостоятельность. В итоге предприниматель остается безнаказанным и не отвечает за допущенные неоправданные риски, а последующие убытки компенсируются за счет государства или потребителей.
Механизм решения указанного вопроса, как представляется, имеет две составляющие. Прежде всего необходимо предусмотреть реальную финансовую ответственность излишне рискующих участников финансового рынка. При этом она должна быть не будущей, наступающей по факту банкротства финансовой организации, а предварительной, поскольку после банкротства реальные денежные средства по причине их отсутствия обычно невозможно взыскать ни с финансового института, ни с его менеджеров. И эту ответственность должно нести не конкретное юридическое лицо, а финансовое сообщество, имеющее системно-рисковый потенциал. Этот механизм подразумевает формирование "фонда ответственности". В данном случае имеется в виду обособленный фонд денежных средств, формируемый за счет обязательных отчислений финансовых организаций ("банковского налога") и направляемый на предотвращение последствий кризисных явлений. Данный фонд должен иметь накопительный характер формирования.
Например, Франция, Германия и Великобритания уже достаточно давно принципиально договорились об установлении налога на банки, цель которого - создание антикризисного потенциала, направленного на предотвращение и нивелирование последствий кризисных явлений <2>. Подобные инициативы претворяются в жизнь. Так, в ряде стран законопроекты о введении банковского налога уже предложены и/или обсуждаются <3>. Примечательно, что общее регулирование этого налога изначально было предложено осуществлять на международном уровне, что предполагает дальнейшее лоббирование учреждения международных финансовых регуляторов.
--------------------------------
<2> См., например, публикации на сайте www.ft.com: "Berlin and Paris eye levy to fund bail-outs" от 31.03.2010; "Brown hails move on global bank tax" от 04.04.2010; на сайте www.imperiya.by: "Германия, Франция и Великобритания договорились ввести банковские налоги" от 23.06.2010 и др.
<3> См., например, концепцию банковского налога, опубликованную на сайте www.hm-treasury.gov.uk для публичного обсуждения ("Bank Levy: a consultation"), июль 2010 г.
Мировое сообщество разделилось во мнениях по этому вопросу. Канада и Индия выступают против предлагаемого налога, поскольку не видят проблем в собственных финансовых рынках <4>. США считает ненужным международное регулирование. Эти разногласия не позволили саммиту G20 в Торонто принять по банковскому налогу определенное решение. По-видимому, это не случайно, так как предлагаемая модель не отвечает на принципиальный вопрос: будет ли данный налог иметь целевой антикризисный характер? Сторонники его введения предлагают зачислять полученные средства в общий бюджет государств. Между тем неясно, каким образом это упрочит антикризисный потенциал государств и мирового сообщества в целом. Думается, что эта мера будет направлена главным образом на покрытие дополнительных расходов бюджетов. Но такой подход - лишь повод привлечь в казну дополнительные деньги, не имеющий в виду антикризисную составляющую в смысле предотвращения будущих кризисов. Поэтому представляется, что такой налог должен иметь целевой характер.
--------------------------------
<4> См., например, публикацию "Париж, Берлин и Лондон вводят налог на банки" от 23.06.2010 на сайте http://www.newsru.com.
Кроме того, данный налог может показаться несправедливым и юридически некорректным, поскольку он на первый взгляд не вполне сочетается, в частности, с принципом экономической обоснованности налогообложения. Тем не менее его введение представляется вполне обоснованным. По сути, здесь можно провести аналогию с обязательным страхованием, правовой категорией источника повышенной опасности как примерами ограничения прав частных собственников, обусловливаемого публичным интересом. Как правило, в различных странах предусматриваются конституционные механизмы, предполагающие возможность ограничивать права субъектов правоотношений, если это отвечает публичным интересам. Предложенный механизм взимания с банков и иных системно-рисковых организаций средств с целью предупреждения и ликвидации кризисных ситуаций, как думается, в полной мере соответствует подобной конституционной обоснованности, поскольку системный кризис способен породить проблемы не только экономического, но и социального, политического характера. Стабильность во всех указанных сферах - достаточный и, можно сказать, основной публичный интерес. При этом участники "кризисных" секторов экономики будут сами "оплачивать" свою несостоятельность.
Вторая составляющая механизма решения вопроса системных рисков заключается в улучшении и детализации финансового контроля и надзора, в первую очередь банковского. Произошедшие в экономическом мире события показали невысокий уровень эффективности большинства видов финансового контроля и надзора, оказавшихся недостаточными для своевременного выявления и предотвращения кризисных процессов. В первую очередь это связано с тем, что существующие методики надзора и его нормативное обеспечение во многих случаях не позволяют установить действительное финансовое состояние участников финансового рынка. Действующие надзорные механизмы должны развиваться и совершенствоваться, в частности, за счет следующего.
1. Вопрос о мегарегуляторе
В последнее время все чаще можно слышать мнение о том, что необходимо создавать мегарегуляторы в области финансового контроля и надзора. Делать это предлагается в рамках как одного государства, когда во главу всех видов надзора ставится один орган, так и международного сообщества в целом.
Что побуждает специалистов выступить с утверждениями о необходимости введения мегарегуляторов? Ко всем видам финансового надзора: банковскому, страховому, в области ценных бумаг и пр. должен применяться принцип системности и комплексности, развитию которых способствует создание мегарегулятора. Так, в современных условиях в каждом из видов надзора должна постоянно снижаться степень формализованности, оставляя все больше места для мотивированных суждений, основанных на комплексной оценке. Это связано с тем, что не всегда по формальным критериям можно установить действительное финансовое положение организации, что показывает, в частности, современная российская банковская практика. Тем более что участники финансового рынка зачастую стремятся скрыть свою фактическую несостоятельность, применяя различные способы "обхода" установленных критериев и нормативов.
Предложение о создании мегарегулятора в России возможно реализовать двумя способами. Во-первых, российской финансовой системе необходим единый реформаторский центр в области финансового законодательства. Экономические события последнего времени продемонстрировали большое количество проблем и пробелов в правовой базе финансовой сферы. Она, как представляется, не имеет сегодня достаточного антикризисного потенциала, чтобы на необходимом уровне способствовать предотвращению последствий кризиса в российской экономике. Для выработки нового антикризисного законодательства необходимы новые подходы к организации и осуществлению финансового надзора. Центром их выработки могла бы стать международная антикризисная рабочая группа в составе ведущих ученых, государственных деятелей, практиков из различных сфер финансового рынка.
Во-вторых, было бы целесообразно учредить единый орган, который бы устанавливал и корректировал надзорную политику в целом, развивал и детализировал принципы осуществления надзора, собирал информацию о проблемах надзорной работы, не нарушая при этом принцип независимости надзирающих органов. Этому органу надлежит, не вмешиваясь непосредственно в текущие дела финансового рынка, вырабатывать общую стратегию финансового надзора в государстве. Повседневный же надзор должен осуществляться специализированными субъектами, обеспечивающими системное управление конкретными сегментами финансового рынка. Как указывают некоторые эксперты, создание в России мегарегулятора (как органа непосредственного надзора) оправданно лишь в перспективе, при возникновении ряда предпосылок <5>. Сейчас же учрежденный в качестве "стратега" финансового надзора этот орган мог бы более детально разграничивать полномочия, которые иногда схожи у традиционных "надзирателей", или способствовать их взаимодействию. Например, государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" в соответствии с Законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" осуществляет выявление обстоятельств банкротства несостоятельных банков <6>. В рамках этой деятельности Агентство, в частности, изучает активы банков, в первую очередь ссудный портфель, и их обязательства. При этом Банк России в процессе текущего контроля банков фактически выполняет ту же функцию. Но его работа проходит под несколько другим углом, например, он менее активно оценивает заемщиков на предмет наличия юридических признаков фирм-однодневок. Поэтому вполне разумно было бы урегулировать работу Банка России и Агентства таким образом, чтобы между ними происходил постоянный обмен информацией, чтобы отсутствовали разногласия при оценке активов и пассивов и т.д. Представляется, что эту и ей подобные задачи мог бы вполне успешно решать мегарегулятор.
--------------------------------
<5> См.: Аксаков А. От меганадзора к мегарегулятору. В сб.: Финансовый надзор в России и Германии. Международный опыт и актуальные тенденции. М., 2007. С. 6.
<6> Подпункт 11 п. 3 ст. 50.21 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // Российская газета. N 41 - 42. 1999. 4 марта.
Другой аспект проблемы мегарегулятора - международный. В последнее время неоднократно упоминалось о создании международных органов, осуществляющих финансовый надзор. Так, например, в последнее время в рамках Европейского союза появились предложения по реформированию системы финансового надзора, в частности, путем создания трех независимых общеевропейских надзорных учреждений в банковском и страховом секторах, а также в сфере обращения ценных бумаг. Кроме того, при Европейском центральном банке планировалось создание независимого Европейского совета по системным рискам <7>. Последний, по сути, является рабочей группой по реформированию банковского надзора и предотвращению кризисных ситуаций на европейском уровне.
--------------------------------
<7> См., например: Евросоюз укрепляет финансовый надзор // URL: www.baltinfo.ru. 09.06.2009.
В настоящий момент, когда сама жизнь заставляет внимательно задуматься о реально возможных финансовых трудностях, началось обсуждение проблемы введения единого налога как способа предотвращения системных рисков. При этом предлагается его общее регулирование на европейском уровне, т.е. речь идет как раз о создании европейского международного регулятора по системным рискам.
Думается, что после создания специализированных международных надзорных органов возникнет проблема единства принципов и правил надзора, а также обмена опытом соответствующих органов. Поэтому было бы логично задуматься о создании не разрозненных и самостоятельных, а одного универсального международного регулятора.
2. Проблема кураторства
В России действует институт кураторства Банка России, который в 2003 г. был учрежден в качестве эксперимента, а на сегодняшний день существует на постоянной основе в соответствии с Положением Банка России от 7 сентября 2007 г. N 310-П "О кураторах кредитных организаций" <8>. За прошедшее время он зарекомендовал себя как весьма эффективный надзорный механизм. Так, Положением устанавливается, что основной задачей куратора является своевременная и точная оценка экономического положения закрепленной за ним кредитной организации, в том числе выявление нарушений (недостатков) в ее деятельности на возможно более ранних стадиях их появления, а также ситуаций, угрожающих законным интересам ее кредиторов и вкладчиков, стабильности банковского сектора региона и (или) стабильности банковской системы Российской Федерации <9>.
--------------------------------
<8> Вестник Банка России. 2007. N 57.
<9> Пункт 1.2 Положения.
Действительно, контроль, осуществляемый представителями надзорных органов, позволяет выявлять финансовое состояние организаций между отчетными периодами <10> и, во-вторых, быстрее переходить от строго формализованных критериев оценки деятельности кредитной организации к мотивированным суждениям, формируемым на основе сбора информации о банке в целом. Представляется, что это очень полезная и эффективная практика, хотя надо отметить, что институт кураторства еще слишком молод, чтобы уже сейчас дать исчерпывающую оценку его результативности. Очевидно, однако, что институт кураторства должен развиваться в направлении все более тесного взаимодействия представителей Банка России и кредитных организаций.
--------------------------------
<10> См.: Трубицын П.А. Институт кураторства Банка России - новое направление в области банковского надзора // Финансовый менеджмент. 2004. N 2.
При этом надзорным органам, работающим в других сферах финансового рынка, как представляется, целесообразно заимствовать вышеизложенные механизмы контроля и надзора за участниками финансовых отношений. Так, практика незаконного "вывода" денежных средств нередко реализуется страховыми компаниями, находящимися на грани банкротства. Ситуация усугубляется тем, что отчетные активы и пассивы любых организаций в России на сегодняшний день легко "корректируются", в частности, с помощью фирм-однодневок, используемых только для подобных целей. Выявить это, как правило, возможно только при оценке значительного по объему комплекса показателей, в том числе неюридических. Формализованное документарное исследование в данном случае может не позволить определить искусственный характер организации (должника или заемщика), который выявится только в процессе ее ликвидации. Институт кураторов, как представляется, позволяет определить более реальное финансовое положение контролируемой организации.
3. О надзоре, имеющем цель защиты
потребителей финансовых услуг
При осуществлении финансового надзора реализуются три его функции: пруденциальный надзор (включающий лицензирование, нормативное регулирование и пр.); надзор за поведением на рынках (защита прав инвесторов, надзор за сделками на рынке ценных бумаг и пр.); надзор, направленный на защиту прав потребителей.
Первые два вида надзора в России, как представляется, осуществляются более активно и продуктивно. Защита же прав потребителей финансовых услуг осуществляется слабо. Такого специального надзора фактически не существует. В данном случае применяются общие правила защиты прав потребителей, в то время как финансовый рынок имеет существенную специфику.
Представляется, что совершенствование механизмов надлежащей защиты прав потребителей финансовых услуг должно осуществляться в двух направлениях.
Во-первых, это упрощение порядка разрешения споров. На сегодняшний день споры, связанные, например, с кредитованием физических лиц, разрешаются в основном в суде. При этом объемы финансирования граждан значительны, а количество кредитов велико. В результате иногда невозможно своевременное и правильное рассмотрение дела судьей. Кроме того, судебный механизм непонятен и сложен для рядового потребителя. Решение этой проблемы заключается, например, в учреждении должности уполномоченного по правам потребителя финансовых услуг, который рассматривал бы мелкие споры между финансовыми институтами и потребителями, а также осуществлял бы мониторинг и передачу компетентным органам информации о типичных случаях нарушения прав граждан. Исходя из необходимости прямого доступа граждан к такому уполномоченному, он должен иметь территориальные офисы в каждом регионе. Кроме того, принципиально важно наличие независимого статуса уполномоченного, позволяющего ему правильно и беспристрастно разрешать соответствующие споры. Поэтому "площадкой" для учреждения этой должности мог бы стать, например, Банк России.
Второе направление - это защита прав "обманутых" потребителей. Финансовый рынок аккумулирует значительные денежные средства. Как было упомянуто, его участники имеют ряд инструментов для сокрытия своего неудовлетворительного финансового положения, в том числе от надзорных органов. Это в некоторых случаях приводит к невозможности финансового института, например банка, расплатиться по обязательствам.
Полностью исключить возможность недопустимого риска деньгами вкладчиков нельзя, даже с учетом усилий надзорных органов. Но потребитель финансовых услуг, доверяющий банку свои деньги, в большинстве случаев тем более не сможет разобраться в тонкостях финансовой отчетности и определить материальное положение финансовой организации. То есть такой потребитель попадает в ситуацию незащищенности. Конечно, в его отношениях с финансовой организацией всегда есть определенная доля "предпринимательского" риска. Но по мере вхождения финансовых институтов во все сферы жизни (страхование, пенсионное накопление, банковские вклады и пр.) увеличивается количество финансовых услуг "непредпринимательского" характера. Потребители таких услуг должны быть максимально защищены от риска потери денежных средств. Поэтому важно развивать взаимное страхование финансовых институтов (по моделям, например, страхования банковских вкладов или гарантирования Российским союзом автостраховщиков выплат по обязательствам страховых компаний), в том числе путем принятия соответствующих законов.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_7217.html