«Основные принципы современного международного права»

Сохранение единого образовательного пространства при одновременном расширении самостоятельности высших учебных заведений, активизация процессов, связанных с децентрализацией, требуют принципиально новых подходов к формированию государственного, общественного регулирования в управлении системой образования. На смену традиционному контролю и руководству все заметнее приходит контроль над соблюдением законодательства.

Законодательство в области образования уже определило поле государственного регулирования этой сферы, но эффективные механизмы такого контроля пока еще сформированы не полностью. На практике отсутствует четкое разграничение компетенции и ответственности между различными уровнями исполнительной власти, органами управления и образовательными учреждениями, отсутствуют общие критерии и показатели для оценки результатов деятельности объектов системы образования.

На современном этапе основной целью государственного регулирования становится обеспечение гарантий реализации государственной политики, исполнения законодательства и нормативно-правовых актов в области образования, а также защиты прав участников образовательного процесса.

Действующее законодательство об образовании закрепляет совокупность юридических средств, способов, применяемых в процессе регулирования образовательных отношений. Одним из них является лицензирование образовательной деятельности. Имеющаяся нормативно-правовая база устанавливает единый порядок предоставления, переоформления, приостановлению, возобновлению и аннулированию лицензии, а также по контролю за соблюдением лицензионных правил. Все эти действия объединены общим субъектом (лицензирующим органом) и предметом (лицензия).

Данная форма государственного регулирования высшего образования преследует достижение следующих целей: сохранение единого образовательного пространства страны, реализация прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования, удовлетворение потребностей экономики и социальной сферы в специалистах с высшим образованием, защита интересов граждан и общества от недобросовестных участников рынка образовательных услуг.

В настоящее время мы являемся свидетелями беспрецедентного спроса на высшее образование. Свидетельством тому является значительный рост числа учебных заведений, численности студентов, количества реализуемых вузами направлений подготовки и специальностей (приложение). Глобальные изменения, происходящие в обществе, вызвали необходимость проведения реформ в образовании. Развитие демократии позволило существенно расширить академические права и свободы высших учебных заведений. Провозглашение одним из принципов государственной политики гуманистического характера образования, приоритета свободного развития личности вызвало необходимость диверсификации образования – введение многовариантного по срокам, содержанию, методам и уровням обучения. Процесс обучения приобретает все более новаторский характер. В связи с использованием новых информационных технологий, изменяется технология коммуникации обучаемого и педагога. В 90-е годы началось формирование негосударственного сектора высшего образования. Сегодня в России действуют около 400 негосударственных высших учебных заведений, в которых обучается 600 тысяч студентов (приложение). В данной ситуации лицензирование, как законодательное закрепление единых требований и условий осуществления образовательного процесса на всей территории страны в образовательных учреждениях всех организационно-правовых форм, является тем фундаментом, который позволит в определенной степени защитить и развить систему образования с учетом национальных и региональных культур, традиций и особенностей в условиях многонационального государства. Этому же способствует и установление единой формы бланка лицензии на осуществление образовательной деятельности и приложения к ней.

Тем не менее, необходимо отметить две проблемы, препятствующие на наш взгляд, решению данной задачи. Это, во-первых, ведомственная раздробленность высших учебных заведений (приложение). В справке, подготовленной Государственным Советом России «Образовательная политика России на современном этапе» отмечается, что «большинство гражданских ведомственных учреждений среднего и высшего профессионального образования в настоящее время перешли к удовлетворению межотраслевых потребностей в кадрах и специалистах. Однако этот позитивный процесс осуществлялся во многом стихийно и не сопровождался адекватными изменениями в системе управления образованием. В результате появились образовательные программы недостаточно высокого уровня»[1]. Одним из путей решения этой проблемы может быть передача гражданских учреждений высшего профессионального образования федерального подчинения в ведение Министерства образования РФ. Вторая проблема, которую нельзя обойти молчанием – это неравные экономические издержки вузов, связанные с лицензированием. Для вузов, расположенных в Дальневосточном Федеральном округе, эти издержки как минимум в два раза больше, по сравнению с расходами вузов, расположенных в соседнем Восточно-Сибирском Федеральном округе. Мы предлагаем передать право проведения лицензионной экспертизы региональным учебно-методическим центрам и органам управления образования субъекта Федерации.

Право граждан на получение образования закреплено Конституцией РФ, Федеральными законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Высшие учебные заведения могут осуществлять прием граждан для обучения по образовательным программам только при наличии лицензии на осуществление образовательной деятельности по этим программам. В России существуют высшие учебные заведения следующих видов: университет, академия, институт.

Все уровни образования (бакалавриат, специалитет, магистратура) отражаются в приложении к лицензии в графе «Квалификация (степень), присваемая по завершению образования», а также перечень послевузовских профессиональных образовательных программ.. В настоящее время как среди студентов вузов, так и работающей части населения, растет спрос на программы дополнительного профессионального образования, позволяющие пополнить свои знания или повысить квалификацию. В лицензии обязательно отражается право на реализацию программ переподготовки и повышения квалификации по соответствующим программа высшего профессионального образования, осуществляемых вузом.

В Хабаровском крае действуют 17 государственных (в том числе 5 филиалов) и 14 негосударственных (в том числе 6 филиалов) высших учебных заведений. Все они имеют соответствующие правоустанавливающие документы, в том числе и лицензии на право ведения образовательной деятельности по 23 направлениям подготовки и 126 специальностям высшего профессионального образования. Больший перечень специальностей реализуют в Дальневосточном Федеральном округе только вузы Приморского края. Количество реализуемых вузами края специальностей за десять лет (с 1990 года по 2000 год) увеличилось более чем в два раза. Значительная доля вновь открытых специальностей в вузах приходится на гуманитарно-социальный, междисциплинарный и экономический блоки.

Отмечаемая в последнее время стабилизация экономики и рост в отдельных отраслях производства повлекли за собой увеличения спроса на специалистов технического и технологического профилей, что привело к росту числа лицензируемых специальностей данной группы (приложение). Число заявок на лицензирование специальностей иных групп практически стабилизировалось. В среднем каждый вуз лицензирует ежегодно по 2-3 новые специальности. По-прежнему, большинство лицензированных в 2002 году программ составляют гуманитарные и социально-экономические программы - 705 (для сравнения: естественнонаучные – 71, междисциплинарные естественнонаучные и природоохранные – 123, технические и технологические – 307). В 1998-1999 годах возросло количество заявлений на лицензирование программ послевузовского профессионального образования в вузах и научных организациях. В этот период выдавалось около 700 лицензий в год. Активизировался процесс лицензирования на право ведения образовательной деятельности филиалов государственных и негосударственных вузов. В 2000 году получили лицензию 307 филиалов государственных и 98 филиалов негосударственных вузов.

В Хабаровском крае подготовка кадров осуществляется по большинству из возможных педагогических, медицинских, экономических и междисциплинарных специальностей. Из специальностей сервиса, культуры и искусства, техники и технологии открыта только одна треть (приложение). Не ведется подготовка специалистов в области сельского и рыбного хозяйства. 

Учитывая перспективы развития экономики края, актуальной задачей является подготовка специалистов в области энергетики, нефтегазовой промышленности, геологии, разведки и добычи полезных ископаемых. Потребность края в этих специалистах удовлетворяются на 20 – 40 %. Основная трудность в открытии данных специальностей заключается в отсутствии необходимой материальной базы, квалифицированных педагогических кадров. Преодолеть ее можно только с помощью государственной поддержки. Государство может и должно поддерживать перспективные специальности, которые вследствие разных причин развиваются медленно. Здесь возможны меры морального и экономического поощрения и оказание политической поддержки.

Граждане заинтересованы в получении качественного, признаваемого обществом образования. Наличие лицензии фактически подтверждает делегирование государством вузу права ведения образовательной деятельности. Государство информирует всех, что образовательная деятельность в таком-то вузе признана им, намерения вуза рассматриваются как приемлемые. Иная ситуация складывается в случае приостановления действия лицензии на образовательную деятельность или ее аннулировании в силу определенных причин. В этих условиях основным правовым средством защиты прав обучающегося является гражданско-правовой договор. Оформление договорных отношений позволяет применить и правила законодательства о защите прав потребителей с учетом особенностей предмета и существа образовательной услуги. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по исполнению образовательных услуг влечет за собой наложение санкций в судебном порядке, а договорные отношения подлежат судебной защите.

Государство, являясь основным инвестором образования, не может оставлять бесконтрольным образовательный процесс и не принимать мер по выявлению реального состояния качества образования в стране и эффективности использования своих расходов на образование. В современных условиях оно отказывается от тотального контроля за деятельностью образовательных учреждений, практиковавшегося в Советском Союзе, и осуществляет контроль двух принципиально важных параметров образовательного процесса – наличия надлежащих условий для ведения образовательной деятельности и качества образования.

Предоставляя право гражданам, юридическим лицам создавать образовательные учреждения по своему усмотрению, государство оставляет за собой право контролировать условия образовательного процесса. Проверка соблюдения высшими учебными заведениями установленных в лицензии требований и условий осуществления образовательного процесса является неотъемлемой составной частью метода нормативно-правового регулирования системы высшего профессионального образования.

В последние годы Министерством образования РФ проводилась большая работа по инспектированию высших учебных заведений и их филиалов. «В результате проведенных проверок были установлены массовые нарушения Гражданского Кодекса российской федерации, Закона российской федерации «Об образовании», Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[2]. В материалах проверки отмечалось, что многие вузы имеют устаревшую структуру территориальных подразделений, включающую учебно-консультационные пункты, общетехнические факультеты, факультеты и различные центры, которые ведут образовательную деятельность в сфере высшего профессионального образования без регистрации по месту нахождения и без лицензии на право образовательной деятельности; имеют место случаи уклонения от процедур лицензирования, путем создания представительств вузов; во многих случаях деятельность в сфере высшего образования начинается до получения лицензии.

Проверки соблюдения законодательства об образовании, проводимые департаментом высшего и среднего профессионального образования министерства образования Хабаровского края в 1997-99 годах, выявили аналогичные нарушения. Так, в период с 1993 по 1998 год в г. Хабаровске осуществлял образовательную деятельность Институт технологии бизнеса, учредителем которого являлась Дальневосточная народная академия наук. Данное учреждение не имело регистрации, лицензии на право ведения образовательной деятельности в области высшего профессионального образования, помещений для ведения образовательного процесса, зато с успехом выдавало дипломы (образца дипломов Высшей партийной школы) о высшем профессиональном образовании. Совместными усилиями, предпринятыми управлением высшего и среднего профессионального образования администрации края, Дальневосточного территориального управления Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ и управления внутренних дел края деятельность данного «вуза» была прекращена. В связи с отсутствием лицензии, была прекращена деятельность Хабаровского филиала негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Московского института рекламы, туризма и шоу-бизнеса.

Начиная с 2001 года Министерство образования РФ проводит работу по заключению Соглашений между Министерством образования РФ и государственными органами управления образованием субъектов Федерации о делегировании полномочий по контролю за соблюдением высшими учебными заведениями и филиалами вузов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, лицензионных требований и условий осуществления образовательной деятельности.

Опыт работы министерства образования Хабаровского края в рамках Соглашения выявил следующие недостатки, снижающие эффективность проводимой работы:

- регулярно направляя акты проведенных проверок, министерство образования не имеет эффективной обратной связи, поскольку Министерство образования РФ никак не оценивает качество полученных материалов и не информирует орган управления образованием субъекта Федерации о принятых решениях;

- органы управления образованием субъекта Федерации не имеют действенных рычагов воздействия на вузы, не устраняющие в срок выявленные нарушения лицензионных требований;

- программа проверки отражает нормативы, содержащиеся в лицензии, но при этом отсутствует содержательная часть образовательного процесса (фактическая реализация учебных рабочих планов в соответствии с государственным образовательным стандартом, объем аудиторной и самостоятельной работы студента, наличие дисциплин по выбору, обеспеченность базами практики), хотя при проведении процедуры лицензирования, Учебно-методическое объединение рассматривает эти позиции и отражает их в своем заключении.

Анализ деятельности системы высшего профессионального системой образования выявил в последнее время новые проблемы, связанные с лицензированием:

-массовое введение вузами непрофильных для них специальностей;

-значительным увеличением количества филиалов и представительств;

-опубликование высшими учебными заведениями недостоверной рекламы в средствах массовой информации.

Данные явления обусловлены имеющимися пробелами в нормативно-правовом регулировании как процедуры регистрации структурных подразделений вузов (в субъектах Федерации не определены особенности порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений), так и процедуры лицензирования (законодательно не закреплены квалификационные требования, параметры критерии, предъявляемые к лицензируемому виду деятельности, а применяемые на практике Министерством образования РФ не утверждены и не опубликованы).

Это приводит к нарушению субъективных прав учебного заведения, поскольку позволяет ужесточать или ослаблять лицензионные требования. Именно поэтому «в высшем образовании в результате принятых мер по усилению лицензионных требований в 2002 году резко, почти в два раза, сократилось открытие и лицензирование филиалов вузов»[3].

Все обозначенные проблемы являются характерными для Дальневосточного региона в целом и Хабаровского края, в частности.

Анализ выявленных в ходе проверок нарушений показал, что чаще всего не соблюдаются требования, предъявляемые к наличию, срокам действия и порядку оформления документов, подтверждающих право вуза, филиала на владение, пользование, распоряжение необходимой учебно-материальной базой. В каждом третьем учебном заведении нарушается показатель приведенного контингента студентов, приведенный к очной форме обучения, обеспеченности учебной и учебно-методической литературой, качественный состав преподавательских кадров.

Обращает на себя внимание имеющаяся тенденция завоевания рынка образовательных услуг Хабаровского края столичными вузами. В течение 2000-2002 годов на территории края были образованы два филиала и восемь представительств. Все эти структурные подразделения учебных заведений были созданы с нарушением действующего законодательства, без предварительного согласования с органами исполнительной власти субъекта Федерации.

Появление новых возможностей информационных и коммуникационных технологий в образовании, применение их в качестве инструмента обучения, требует законодательного оформления современных педагогических технологий.

Отсутствие четкого разделения функций, направлений и участков осуществления контроля между различными уровнями органов управления образованием, недостатки федеральной и региональной нормативной и инструктивной базы приводят к накоплению расхождений в трактовке организационных, процедурных и территориальных вопросах осуществления контроля.

Важнейшей составной частью метода нормативно-правового регулирования высшего профессионального образования является система мер юридической ответственности, применяемой к правонарушителям. Юридическая ответственность в области образования имеет свои специфические особенности, важнейшей из которых является социальная ценность, значимость самого образования. В связи с этим необходимо оценивать нарушения как противоправные действия, которые покушаются на права и свободы граждан в образовании и создают в определенном смысле общественную опасность.

На сегодняшний день, действующие законодательные акты в области образования называют в качестве специфических оснований наступления ответственности, следующие правонарушения:

-осуществление деятельности без надлежащей лицензии;

-несоблюдение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий.

Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, в том числе и образовательной, без лицензии влечет наложение административного штрафа на должностное лицо в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда, на юридическое лицо – от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Осуществление деятельности с нарушение лицензионных требований влечет наложение штрафа на должностное лицо в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда [4]. Существующие меры административной ответственности нельзя считать достаточными.

Особенность правовой ответственности в образовании, обусловленная специфическим характером общественных отношений по поводу обучения, влечет специальные меры ответственности – санкции. Законодательство об образовании предусматривает для установленных им правонарушений такие санкции, как:

-приостановление действия лицензии на образовательную деятельность;

-аннулирование лицензии на образовательной организации.

Выполнение этих санкций в отношении высших учебных заведений возложено на государственный орган управления образованием – Министерство образования РФ. Так в 2002 году Министерством образования РФ по результатам выявленных нарушений лицензионных требований и условий у пяти вузов и одного филиала, грубо нарушивших лицензионные требования, были изъяты лицензии, у восьми - действие лицензий приостановлено [5].

Изложенное свидетельствует о том, что лицензирование является юридической формой регулирования высшего образования. Однако, выявленные проблемы позволяют говорить о необходимости ее совершенствования.

_____________

1. Образовательная политика России на современном этапе. Справка Госсовета России//Официальные документы в образовании. 2002 № 2.с. 30-31.

2. Инструктивное письмо Министерства образования РФ «О мерах по обеспечению выполнения законодательства российской Федерации в сфере высшего профессионального образования» от 11.07.1997 № 34.

3. Основные итоги работы системы образования в 2002 году по реализации концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» Аналитический доклад М., 2003 с. 58.

4. См.: Основные кодексы и законы Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях, ст. 19.20//Издательский дом «Весь», С.-Петербург, 2002 , с.61

5. См.: Основные итоги работы системы образования в 2002 году по реализации концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» Аналитический доклад М., 2003 с. 58.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1149990