«Национальные центральные бюро Интерпола в зарубежных странах»

История с принятием региональной законодательной властью и последующей судебной отменой статьи 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности хорошо иллюстрирует противоречивые процессы, происходящие не только в нормотворческой и правоприменительной практике нашей страны. Прогресс, конечно, неостановим, но и регресс, увы, тоже пытается «прогрессировать»…

Начало конфликта

Разнообразные действия властей различных ветвей и уровней ограничить свободу средств массовой информации - явление в нашей стране, увы, нередкое. И особый интерес в этом смысле представляют попытки умалить эту свободу не только в правоприменительном, а и в нормотворческом плане - путем издания законодательных и иных нормативных актов, которые содержат запреты и всевозможные ограничения.

Ярким примером такой «нормотворческой» деятельности органов государственной власти на уровне субъекта федерации явилась статья 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности.

Этот Кодекс был официально опубликован в газете «Волгоградская правда» 3 июля 2002 г., и его статья 53 сразу же привлекла внимание местной прессы и правозащитных организаций.

Статья эта, по-видимому, впервые в Российской Федерации, установила административную ответственность за «публичные оскорбления» в адрес так называемых «публичных персон»: глав администраций, депутатов различных уровней, а также государственных и муниципальных служащих. Приводим здесь ее полный текст:

Статья 53. Публичное оскорбление лиц, замещающих государственные должности и муниципальные должности Волгоградской области, а также должности государственной и муниципальной службы Волгоградской области

Публичное оскорбление депутатов Волгоградской областной Думы, главы администрации Волгоградской области, депутатов представительных органов местного самоуправления и глав администраций муниципальных образований, а также лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы Волгоградской области, при исполнении ими своих должностных обязанностей, если это не влечет за собой уголовной ответственности, -

влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Примечание. Под оскорблением понимаются публичные действия (высказывания, поступки, жесты), унижающие личность, если они не влекут за собой уголовную ответственность.

Здесь, как говорится, «невооруженным глазом» можно видеть юридическую дефектность этой статьи: крайнюю невнятность определения понятия административно наказуемого «публичного оскорбления». При сопоставлении этого определения с определением уголовно наказуемого оскорбления можно сделать вывод: разница состоит в наличии у последнего «неприличной формы». То есть, статья фактически установила наказание за «оскорбление в приличной форме», под что можно подвести все что угодно, включая и критику должностных лиц, тем более если она выражена в экспрессивной форме, что характерно для российской прессы, в первую очередь оппозиционной. А это - уже прямое противоречие с правом на свободу выражения мнения, предусмотренным статьей 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьей 29 Конституции России.

Это наше первое впечатление подтвердило и экспертное заключение Фонда защиты гласности (автор - юрист-эксперт ФЗГ Владислав Быков), куда мы немедленно направили текст волгоградского кодекса.

В частности, Фонд защиты гласности указал следующее:

«Сопоставление норм федеральных законов и ст. 53 Кодекса приводит к следующему выводу: статья 53 расширяет круг действий, которые влекут административную ответственность, - до неопределённости. Диспозиция ст.53 не содержит ясных критериев, позволяющих однозначно установить наличие или отсутствие состава правонарушения. Законодатель Волгоградской области отказался от конкретизации объективной стороны правонарушения, критерий «унижающие личность», используемый в ст.53, очень неопределённый.

Общим требованием к нормативным актам является определённость регулирования. Адресат должен знать какое поведение недопустимо и соответственно сообразовывать с нормой своё поведение. В данном случае такая определённость отсутствует.

Более того, устанавливая ответственность за «унижение личности» областная дума вышла за пределы своей компетенции. Согласно ст.53 Кодекса наказуемыми признаются любые действия унижающие личность; критерии «порочности», «не соответствия действительности», «неприличной формы» не имеют для этого состава значения. Критерий степени общественной опасности - «если действия не влекут уголовной ответственности» - не позволяет разграничить уголовный и административный деликт: состав уголовно наказуемого оскорбления формальный, поэтому любое оскорбление влечёт уголовное, а не административное преследование. В принятой редакции, статья позволяет наложить ответственность даже за мнимое унижение, так как в диспозиции нет ни одного объективного критерия, позволяющего достоверно установить было или не было унижения. Следует отметить, что оценить человека, выразить своё отношение к нему, его поступкам можно различными способами и в разных формах. Возможно, некоторые формы реализации журналистом своего профессионального и конституционного права выражать отношение к деятельности представителя публичной власти могут вызывать неодобрение с их стороны и они могут посчитать себя обиженными или униженными. Но для привлечения к гражданской или уголовной ответственности этого недостаточно. Тем более, это не может служить основанием для ограничения права журналиста выражать мнение по общественно важным вопросам, закреплённое в ст.29 Конституции РФ, ст.49 Закона РФ «О средствах массовой информации», в том числе и право критиковать публичных фигур в любой форме, не выходящей за пределы, установленных гражданским и уголовным законодательством.

В соответствии со ст.55 Конституции РФ ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только федеральным законом. Таким образом, областная дума установила дополнительные к Конституции и федеральным законам ограничения прав и свобод человека и гражданина законом субъекта федерации, что противоречит Конституции РФ.

Кроме нарушения Конституции РФ, указанная статья противоречит обязательствам России, вытекающим из международного договора - Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод».

Реакция прессы и общественности

Комментарии прессы по поводу местного законотворчества носили в основном иронический характер: эта норма была расценена как стремление чиновников оградить себя от критики.

Но одной критики со стороны СМИ было недостаточно. Надо было действовать.

Общественный фонд «Волгоградский центр защиты прав прессы», одной из основных уставных задач которого является общественный контроль за соблюдением права на свободу выражения мнения и свободу средств массовой информации, на следующий же день после вступления в силу волгоградского административного кодекса направил в Волгоградскую областную Думу и главе администрации Волгоградской области письмо с просьбой отменить статью 53. Мы указали местным законодателям на главный дефект этой нормы: крайне невнятное определение того самого административного правонарушения, ответственность за которое была введена этой статьей. Мы прямо изложили свои опасения, что статья эта будет применяться в первую очередь против журналистов и средств массовой информации.

Эта акция центра получила широкое освещение в местной прессе, которая, за исключением газеты «Первое чтение» (официального органа Волгоградской областной Думы), оценила ее положительно.

Не заставила себя ждать и неофициальная реакция думского руководства: председатель Думы Роман Гребенников (кстати, по образованию юрист) в интервью тому же «Первому чтению» дал суровую отповедь критикам статьи 53, сославшись, в частности, на то, что аналогичная норма якобы давно уже действует в административном законодательстве Москвы… Мы немедленно перерыли все правовые базы данных и Интернет, но ничего похожего в московском законодательстве не нашли. А от наших назойливых расспросов и уточнений по этому поводу господин Гребенников, разумеется, уклонился… В своем выступлении руководитель областной Думы также прямо подтвердил и наши предположения о том, что статья 53 направлена в первую очередь именно против журналистов.

Официальная реакция государственных органов

Как мы и предполагали, исполнительная и законодательная ветви областной власти и не подумали реагировать положительно на наше представление. Администрация области прислала просто отписку о том, что статья 53 кодекса вполне соответствует действующему законодательству. Областная же Дума прислала пространное заключение своего правового управления, которое в значительной своей части представляло собой довольно занятный историко-правовой экскурс: подробно излагались все перипетии развития в России уголовной ответственности за оскорбление, начиная с 19 века… А в конце было все же признание того, что статья 53 предусматривает ответственность именно за оскорбление «в приличной форме»! И авторы пытались обосновать необходимость такой ответственности.

Областная прокуратура заняла несколько иную позицию, которая сводилась примерно к следующему: ну что вы волнуетесь, вот когда начнут применять на практике статью 53, тогда и посмотрим, если будут судебные ошибки, будем принимать меры к их исправлению, а сейчас прокурорского вмешательства не требуется.

Единственным официальным лицом, которое разделило нашу позицию и нашу озабоченность, стал Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области Михаил Таранцов, который также направил в областную Думу представление с просьбой отменить или изменить редакцию статьи 53. И на его демарш Дума также ответила отказом.

Суд. Попытка первая

Реакция областной законодательной и исполнительной власти, а также и «ока государева» - областной прокуратуры - была вполне ожидаемой. Все же обращение к ним было необходимо в целях, скажем так, «досудебного урегулирования спора». Что ж, не захотели исправлять свою ошибку (впрочем, ошибку ли?) - придется обращаться в суд.

Дела об оспаривании нормативных актов субъектов Федерации, принятых по предметам ведения субъектов, подсудны по первой инстанции областным и другим того же уровня судам. И это большой плюс российского процессуального права, поскольку в качестве суда второй инстанции по таким делам уже выступает Верховный Суд России, где полностью исключено какое-либо влияние со стороны местных властей. (Разумеется, согласно Конституции РФ, даже мировой судья свободен от такого влияния, однако реальность далеко не всегда соответствует этой конституционной норме…)

Уже в сентябре 2002 г. автор этих заметок направил свое заявление в Волгоградский областной суд о признании статьи 53 недействующей и не подлежащей применению. В качестве главного обоснования этого требования было названо несоответствие оспариваемой нормы положениям статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьи 29 Конституции РФ.

Однако областной суд в лице судьи Николая Ванюхина вынес определение об отказе в принятии этого заявления к производству по мотивам его неподсудности (пункт 7 статьи 129 ГПК РСФСР). В обоснование такого вывода судья сослался на следующее. Во-первых, требование о признании противоречащим Конституции РФ нормативного акта субъекта Федерации подсудно якобы не судам общей юрисдикции, а Конституционному Суду РФ (статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). А второй довод судьи был еще более оригинальным (приводим дословно): «Действующее законодательство также не относит к подсудности областного суда разрешение дел о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов РФ Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод».

Разумеется, оба этих вывода судьи не были основаны на законе.

Заявление гражданина об оспаривании нормативного акта субъекта Федерации, и, в частности, такого нормативного акта, который был в данном случае оспорен, не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона РФ «О Конституционном Суде РФ», Конституционному Суду РФ подведомственны дела о проверке соответствия конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действительно, согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится административное законодательство (пункт «к» указанной статьи).

Однако, согласно статье 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.

Иначе говоря, норма Конституции РФ о том, что административное законодательство относится к предмету совместного ведения федерации и субъектов федерации реально может действовать лишь тогда, когда будет принят соответствующий закон об этом.

В настоящее время, однако, не существует такого закона, который бы разграничивал полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в области определения круга (видов) деяний, влекущих административную ответственность. Не относится к числу таковых и новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Статья 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях РФ определяет лишь предмет ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, но она не определяет предмет совместного ведения. В частности, она не устанавливает, что определение перечня видов административных правонарушений, не предусмотренных данным кодексом, относится к совместному ведению федерации и субъектов федерации.

Из этого следует вывод: действующим законодательством не установлено, что определение перечня видов административно наказуемых деяний, не предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, относится к совместному ведению федерации и субъектов федерации.

Следовательно, установление органами государственной власти Волгоградской области совершенно нового вида административного правонарушения - «Публичное оскорбление должностных лиц…» (статья 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности) - не относится к предмету совместного ведения, а произведено в рамках «собственного правового регулирования», предусмотренного частью 2 статьи 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Следовательно, дело по заявлению об оспаривании данной статьи неподсудно Конституционному Суду РФ, а подсудно Волгоградскому областному суду на основании статьи 115 ГПК РСФСР (аналогичная норма содержится и в новом ГПК РФ).

Кроме того, оно неподсудно Конституционному Суду РФ и на основании статьи 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», согласно которой запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта Российской Федерации допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

В данном случае речь идет о норме, принятой органами государственной власти в рамках «собственного правового регулирования», а не по вопросу, относящемуся к ведению федерации или совместному ведению федерации и субъекта федерации.

И наконец, граждане, согласно статье 84 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», вообще не имеют права обращаться в Конституционный Суд по такого рода вопросам.

Что же касается второго довода судьи - о том, что суд не может рассматривать дела о несоответствии нормативных актов положениям Европейской Конвенции - то он просто надуман и юридически некорректен. Вопрос: по каким основаниям вообще допустимо оспаривание в областном суде нормативных актов субъектов федерации, что предусматривают нормы ГПК? Очевидно, по мотивам их несоответствия федеральному и местному законодательству. Что и имеет место на практике. Законодатель не может и не обязан указывать конкретно перечень оснований, по которым возможно оспаривание нормативных актов субъектов федерации. И Конституция РФ, и Европейская Конвенция (которая ратифицирована Российской Федерацией), относятся к понятию «федерального законодательства».

Суд. Попытка вторая

Частная жалоба на определение областного суда об отказе в принятии заявления была направлена в Верховный Суд, однако мы решили использовать еще один вариант действий: было подготовлено еще одно заявление в Волгоградский областной суд об оспаривании статьи 53, но мотивы оспаривания в нем были изложены другие. В качестве заявителя на этот раз выступил главный редактор популярного волгоградского еженедельника «Интер» Ефим Шустерман, юридическое же сопровождение в суде этого дела осуществлял наш центр.

Главный акцент как в самом заявлении, так и в ходе судебного разбирательства нами был сделан не только на неопределенности понятия административно наказуемого публичного оскорбления должностных лиц, но также и на противоречии этой нормы положениям Кодекса РФ об административных правонарушениях. (Учитывая предыдущее определение суда об отказе в принятии первого заявления, мы вообще не стали ничего упоминать о Европейской Конвенции, хотя в судебном заседании все же повторили и связанные с ней аргументы.)

Диспозиция статьи 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности противоречила федеральному законодательству, поскольку не соответствовала задачам законодательства об административной ответственности.

Согласно статье 1.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, задачами законодательства об административных правонарушениях являются, в частности, защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, а также установленного порядка осуществления государственной власти.

В Кодексе Волгоградской области об административной ответственности задачи этого кодекса нигде не прописаны. В судебном заседании представитель Волгоградской областной Думы сослался на то, что оспариваемая статья 53 как раз и имеет целью защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, а также установленного порядка осуществления государственной власти.

Анализ диспозиции статьи 53 показывает, однако, что она находится в явном противоречии с названными целями законодательства об административных правонарушениях, указанными в статье 1.2 КоАП РФ.

Устанавливая дополнительный, административный способ защиты личностей отдельных категорий граждан, являющихся так называемыми «публичными персонами» (главы администраций, депутаты и чиновники), оспариваемая статья тем самым нарушает конституционный принцип равенства всех граждан перед законом, установленный статьей 19 Конституции РФ.

Ссылка представителя Волгоградской областной Думы (а также и суда в решении от 20 ноября 2002 г.) на нормы Федеральных законов «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», согласно которым государственным и муниципальным служащим гарантируется защита от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими должностных обязанностей также была несостоятельной.

Указанные законы разрешают субъектам Федерации устанавливать дополнительные, не предусмотренные федеральными законами, гарантии такой защиты. Это, безусловно, так. Однако совершенно очевидно и то, что законы субъектов Федерации, устанавливающие такие дополнительные гарантии защиты государственных и муниципальных служащих, также должны соответствовать федеральному законодательству.

Анализ оспариваемой нормы, при сопоставлении ее с положениями статьи 1.2 КоАП РФ, показывает, что она им не соответствует.

Установленная в этой статье в качестве одной из целей законодательства об административных правонарушениях «защита прав личности» и «охрана прав и свобод человека и гражданина», базируется, в свою очередь, на конституционных нормах о равенстве всех граждан (ст. 19 Конституции РФ). В силу этих норм установление каких-то особых, дополнительных гарантий для отдельных категорий граждан - неконституционно. То обстоятельство, что в законодательстве все же существуют специальные нормы, особо охраняющие, например, от оскорблений представителей власти (ст. 319 УК РФ и другие подобные), этот конституционный принцип не нарушает, поскольку в данном случае защищается не личность как таковая, а порядок управления и другие институты государственной власти.

Нигде в федеральном законодательстве об административной ответственности не устанавливается «выборочная» защита прав отдельных категорий граждан (личностей), тем более, в зависимости от их отношения к власти, как это сделано местным законодателем в оспариваемой статье.

Что же касается цели защиты порядка осуществления государственной власти, то статья 53 и этой цели не соответствует. Она предусматривает защиту от «публичных оскорблений» не только глав администраций, депутатов федеральных и областных представительных органов и государственных служащих, но также и глав администраций муниципальных образований, депутатов муниципальных представительных органов и муниципальных служащих.

Однако главы администрации муниципальных образований, муниципальные представительные органы и муниципальные служащие не осуществляют государственную власть, а осуществляют местное самоуправление. Поэтому их защита от «публичных оскорблений» оспариваемой статьей никак не может считаться защитой порядка осуществления государственной власти. Оспариваемая статья в этой части также прямо противоречит статье 1.2 КоАП РФ.

Всем этим доводам областной суд не внял… Более того, суд обосновал свой отказ в удовлетворении жалобы именно ссылками на Европейскую Конвенцию - на часть 2 статьи 10, где сказано об ограничениях права на свободу выражения мнения. (О своем предыдущем определении, в котором говорилось, что суду неподведомственны дела о соответствии российских законов нормам Европейской Конвенции судья Н. Ванюхин как бы и забыл…) Все же заявление судом было удовлетворено частично: он признал необоснованным верхний предел административной санкции, предусмотренной статьей 53 - штраф в размере до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Победа в Верховном Суде

Разумеется, решение суда первой инстанции от 20 ноября 2002 г. нас совершенно не устраивало и поэтому было обжаловано в Верховный Суд России, который рассмотрел нашу кассационную жалобу 10 февраля 2003 г. Мы просили не просто отменить решение, но сразу вынести новое - об удовлетворении нашей жалобы в полном объеме, поскольку по делу не требовалось выяснения каких-либо новых обстоятельств и собирания новых доказательств. Интересы заявителя в высшей судебной инстанции страны представляли автор этой статьи и эксперт Фонда защиты гласности Владислав Быков.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда России, как мы и просили, вынесла новое решение, с которым читатели могут ознакомиться здесь же.

Комментировать это судебное постановление особой необходимости нет. Скажем главное: Верховный Суд полностью ориентировался именно на нормы Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, сделав следующие принципиальные выводы:

«Признак административного проступка, предусмотренного оспариваемой нормой, как унижение личности, если это не влечет уголовной ответственности, допускает вследствие своей неопределенности ответственность за любые действия и высказывания, не подпадающие под признаки оскорбления, преследуемого в уголовном порядке.

В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и нормами международного права (статья 17 Конституции Российской Федерации), которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Право на свободу мысли и равенство всех перед законом определено ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной Российской Федерацией 5 мая 1998 года.

Ссылка суда на ч. 2 ст. 10 Конвенции, предусматривающей ограничения этих свобод, является несостоятельной, так как суд не принял во внимание, что содержание ограничений непосредственно связано с критерием рациональной необходимости установления подобных ограничений.

В данном случае, ст. 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности допускает ограничение критики публичных лиц (государственных и муниципальных служащих, депутатов), что снижает степень контроля общества за их деятельностью и противоречит целям и задачам ограничений, установленных ч.2 ст. 10 Конвенции.

Таким образом, неопределённость диспозиции оспариваемой нормы, противоречит ст. 19 Конституции РФ и не соответствует критериям, при наличии которых установление ограничений свободы слова допускается ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.»

Заключение

История с принятием и последующей судебной отменой пресловутой статьи волгоградского кодекса отчетливо высветила целый ряд юридических и около-юридических проблем.

Во-первых, это отсутствие в федеральном законодательстве норм, касающихся правил юридической техники при разработке и принятии новых нормативных актов. (В наших заявлениях и объяснениях в суде мы ссылались на то, что оспоренная норма сконструирована с нарушением «правил юридической техники», однако не могли, естественно, подкрепить эти ссылки нормами законов, ограничившись лишь общими моментами, известными из теории права.)

Во-вторых, отсутствие в законодательстве норм коллизионного права. (Из судебных постановлений, принятых по данному делу, вполне видна конкуренция норм права, которыми разные судебные инстанции мотивировали свои разные решения.)

В-третьих, судебный процесс показал непонимание со стороны не только местных законодателей, но и со стороны судебной власти регионального уровня важности и необходимости следования основополагающим принципам и нормам европейского права, изложенным в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Все же итог этой судебной тяжбы не может не обнадеживать: определение Верховного Суда России, непосредственно ссылающееся на нормы Европейской Конвенции, имеет принципиальное значение для дальнейшей реализации в нашей стране права граждан на свободное выражение мнения, без чего невозможно построение подлинного гражданского общества. Итоги обжалования в суде местного законотворчества показали также необходимость и успешность общественного контроля за действиями властей.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1128932