«Органы Международной организации уголовной полиции»

Конституционная реформа в России: кризис или очередной этап?

Л. Б. ЕСКИНА*

Уже несколько лет политики разных уровней и направлений активно обсуждают проблему изменения отечественной федеральной Конституции. При этом диапазон «ожиданий» довольно широк: от пакета частичных поправок, не затрагивающих основы конституционного строя, до концептуаль­ного пересмотра Основного Закона. В конце 1999г. Комитетом Государ­ственной Думы Федерального Собрания РФ по законодательству и судебной реформе были проведены по этому вопросу парламентские слушания. Однако у присутствующих создалось впечатление, что упомянутое мероприятие служило скорее для «галочки в отчете», чем для серьезного обсуждения вопроса, имеющего глобальное общественно-политическое и государственно-правовое значение. Тот факт, что на обсуждении ни один из ведущих специалистов в области конституционного права не получил возможности представить свое мнение, косвенно подтверждает, что активность политиков в данном направлении имеет в своей основе узко утилитарный интерес, тогда как общество вряд ли серьезно озабочено данным вопросом. Видимо, именно поэтому инициаторы и проводники идеи «новой конституции» действуют главным образом в духе эмоционального популизма и вовсе не стремятся к сущностной ее проработке. Тем не менее проблема имеет судьбоносный, фундаментальный характер, а принимаемое по ней решение не терпит спешки, сиюминутности и требует тщательной всесторонней и глубокой проработки.

В рамках указанного процесса некоторые наши рассуждения могут оказаться полезными, тем более что автора, не являющегося профес­сиональным политиком, вряд ли можно заподозрить в конъюнктурности или политической ангажированности.

Конституция — не только и не столько Основной Закон: в самом широком смысле — это политико-правовой механизм или механизм ограни­чения (упорядочения) власти правом. В ряде стран принят и действует Основной Закон как отдельный нормативный акт; в иных — это целый набор актов, чаще — конституционных (органических) либо простых законов; иногда же для закрепления норм конституционного содержания служат судебные прецеденты, правовые обычаи, религиозные догмы.

В России формирование конституционного механизма в формальном смысле слова (т. е. разработка конституционных законов) началось лишь в XX в. в отличие от Западной Европы и Северной Америки.

С 1918 г. и по настоящее время в нашей стране традиционно действовал отдельный Основной Закон, содержание которого пересматривалось в каждую политическую эпоху под очередного лидера (устраиваемую под него программу партии, якобы охватывающую исторический этап в развитии общества и государства). За 80 лет «конституционного развития» советское государство сменило пять Основных Законов, которые воспринимались обществом как политико-правовые декларации, имеющие направляющее значение для развития текущего законодательства, но не законы прямого действия. Российское общество привыкло к «гибкой» конституции, которая могла подстроиться под любые текущие изменения и была скорее не обязательным законом (императивной нормой), а программой развития на несколько десятилетий. Это позволило использовать Конституцию как конкретно политический документ харизматического типа (ленинская Конституция 1918 г., сталинская Конституция 1936 г., брежневская Консти­туция 1977г., ельцинская Конституция 1993 г.), который был в состоянии скорректировать (т. е. внести поправки) очередной парламент... Для этого было достаточно, чтобы за любую поправку проголосовало ²/₃ депутатов каждой из двух палат Верховного Совета СССР или Съезда Народных депутатов СССР. Однако с теоретических позиций основной закон как писаный нормативный акт отражает лишь формальный и самый узкий аспект содержания такого социального явления, как конституция. Восприятие конституции страны в широком смысле охватывает весь объем действующего в ней конституционного нормативного массива (т. е. нормативных актов, регулирующих отношения в сфере организации государственной власти: систему органов государства — законодательных, исполнительных, судебных, надзорных, их функции, порядок образования, принципы деятельности; избирательную систему; основы правового статуса человека и гражданина; конституционную защиту). Вся совокупность источников конституционного права, действующих в данной стране, отражает хотя и более широкий круг норм, чем один основной закон, но это все-таки — лишь формальный аспект понимания конституции как правового феномена, ибо сама конституция приобретает свою конечную социальную значимость (достигает цели — идеи, которая в ней заложена), если превращается из правового источника в действующее право. Поэтому основной закон, как и все конституционное законодательство, становится правом, если реализуется, т. е. превращается в реальные правоотношения — в механизм упорядочения и ограничения государства правом. Реальная конституция в обществе существует тогда, когда основной закон становится правовым ориентиром взаимоотношений государства с личностью и имеющимися в нем многими социальными субъектами.

Итак, развитие конституционных отношений, а также конституционной науки позволяет сделать следующие выводы: 1) конституция страны не исчерпывается основным законом и выполняет свои социальные функции, лишь если на его базе возникает и функционирует необходимое конституционное законодательство, а также реальный политико-правовой (конституционный) строй; 2) конституционный строй — целевой результат, ради которого появляется и существует сам основной закон — последняя стадия конституцион­ного регулирования; 3) различие основного закона и всего конституционного законодательства не только в объеме, юридической силе, но и в уровне динамичности. Соотношение основного закона и конституционного законода­тельства в известной мере — это соотношение статического и динамического начал в конституционном механизме.¹

Последний тезис раскрывает функциональную обусловленность существо­вания конституции в узком (основной закон) и в широком (все консти­туционное законодательство) смысле слова. Основными функциями любой нормы права являются конкретное регулирование и стабилизация (упорядо­чение) общественных отношений. Если раскрывать данную функциональную заданность применительно к конституционному праву, то основные функции конституции как социального явления — это ограничение государственной власти, ее упорядочение, а также обеспечение общественной стабильности. Однако отношения власти с обществом и личностью постоянно развиваются, без чего немыслим социальный прогресс.

В самом социуме всегда будут присутствовать тенденции стабильности и развития;² они обязательно наличествуют и в праве. С этой точки зрения идеальная практическая конституционная модель состоит в том, что в основном законе, нормам которого придается высшая юридическая сила и роль формального правового эталона, закрепляются лишь самые общие и фундаментальные принципы внутреннего построения (организации) и деятельности государства, а также принципы взаимоотношений государства с личностью (человеком) и иными социальными общностями: населением страны, региона, автономии, партиями, общественными движениями, национальными меньшинствами, малыми народами и т. п.). Указанные принципы выполняют роль «стержня», «фундамента», который должен обладать неизменностью, выполнять роль константы, незыблемой основы жизни общества и положения государства в нем. Конституционный механизм призван стабилизировать главные связи общества и в то же время обеспе­чивать его развитие. Роль стабилизатора, правовой константы должен сыграть основной закон. Такая константа нужна обществу как саморазвивающейся системе и каждой личности как макросоциальной системе, развивающей, создающей само общество.

Развитие — динамика отношений власти как неотъемлемая тенденция их существования — обеспечивается с помощью изменения текущего консти­туционного законодательства, судебной правоприменительной деятельности, т. е. за счет принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, указов Президента РФ, уставов муници­пальных образований, внесения в них поправок, решения вопросов о конституционности и споров о компетенции Конституционным Судом РФ. Такая динамика должна носить «внутриконституционный» характер, т. е. не выходить за рамки положений основного закона. Исходя из этих посылок, общество должно быть заинтересовано, с одной стороны — в неизменности основного закона и, с другой — в активном развитии текущего консти­туционного законодательства.

Такое соотношение, как показала практика развития ряда демо­кратических стран (США, Бельгия и др.), и весьма оптимально, и возможно при максимальной стабильности «малой конституции» — основного закона. Стабильность основного закона обеспечивается его «жесткостью», «неприкосно­венностью», которые понимаются как его неотъемлемые свойства. Жесткость основного закона обеспечивается очень сложным порядком его пересмотра, внесения изменений; неприкосновенность конституции базируется на ее восприятии обществом как незыблемой основы стабильности, демократии, безопасности. Именно эти базовые ценности призван охранять основной закон. Из такой посылки исходит представление о том, что «текст консти­туции священен» и его должны касаться редко и только трепещущей рукой.^3. Эта мысль бельгийского ученого-конституционалиста П. Виньи довольно образно, но точно отражает тот факт, что основной закон — особый правовой источник, который: 1) должен содержать самые незыблемые социально-правовые основы, не нуждающиеся в корректировке в рамках длительной исторической перспективы; 2) выражает высшую волю (народа, парламента, учредительного собрания, избранного народом), которая должна соблюдаться, уважаться иными участниками социального общения.

Эти два свойства основного закона и вызывают к жизни еще одно формальное свойство — особую защиту его норм, выражающуюся, в частности, в усложненной процедуре его пересмотра и изменения, особой системе контроля за соответствием конституции текущего законодательства. Следо­вательно, конституция как свод основных правовых принципов общества нуждается в защите, чтобы быть неприкосновенной и стабильной, а стабильность и защищенность самой конституции — залог стабильности и безопасности всего общества.

В действующем Основном Законе России предусмотрены как институт пересмотра (разд. I, глава 9, ст. 134, 135), так и институт внесения поправок (разд. I, глава 9, ст. 134, 136). Эти институты выступают не только в качестве правовых гарантий защиты положений Основного Закона, но и в качестве правовых способов его динамики и реформирования. Институт пересмотра Конституции адекватен существенным переменам в государственно-полити­ческом строе общества, подтверждается особой легитимностью и, следова­тельно, должен востребоваться только в исключительных ситуациях. Однако мы уже отмечали, что стремление общества к стабильности (обеспечиваемое, в частности, неизменностью основных конституционных принципов) не исключает, а предполагает момент развития конституции, который должен быть запрограммирован в самой модели основного закона. Такое развитие осуществляется в диапазоне конституционного поля, очерченного Основным Законом, и идет по трем направлениям: 1) толкование конституционных положений в духе глав 1 и 2 и исходя из системы Основного Закона в целом; 2) внесение поправок в текст Основного Закона, исходя из принципов и норм, зафиксированных в главах 1 и 2 с целью корректировки конституционного развития в соответствии с потребностями общества; 3) реализация программных положений Основного Закона — наполнение отрасли конституционного права полноценным содержанием, исходя из духа и буквы глав 1 и 2, содержания всего Основного Закона и федеральных конституционных законов. Такая реализация осуществляется за счет формирования полноценного федерального нормативного массива (федеральные законы, нормативные указы Президента, постановления Правительства и др.) и регионального (конституции и уставы субъектов РФ, законы и иные нормативные акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований), за счет принятия индивидуальных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления и соответствующими должностными лицами, т. е. право­применительной деятельности.

Таким образом, современная формальная российская Конституция фиксирует в своем содержании следующие правовые механизмы динамики конституционного права, которые общество вправе использовать: пересмотр самого закона; поправки к нему; толкование смысла и содержания его норм; текущее законодательство и правоприменительная деятельность в рамках конституционных принципов, в том числе и организационная деятельность по введению предусмотренных им институтов. Кроме того, принцип сувере­нитета народа, зафиксированный в ст. 3 федеральной Конституции РФ, позволяет применить для развития конституционных отношений в обществе и институт референдума как способ постановки и решения важных проблем в сфере государственной власти.

Возникающая в реальной жизни проблема и должна оцениваться, исходя из того, какое из предложенных правовых средств наиболее приемлемо для ее решения. Полагаем, например, что пресловутые призывы за увеличение полномочий парламента (в частности, Государственной Думы РФ) при определенных обстоятельствах могли бы быть апробированы на всенародном референдуме, где в общей форме наиболее лигитимно мог быть решен вопрос об изменении формы правления в России с президентской республики на полупрезидентскую или парламентскую, и лишь после этого поправки, связанные с увеличением полномочий Государственной Думы и уменьшением власти Президента, оказались бы логичными и конституционно обосно­ванными.

Прошедшее десятилетие — период кардинальных изменений в эконо­мической, политической, идеологической сферах жизни российского общества. Эти изменения не могли не найти отражения и в сфере формаль­ного права. Они зафиксированы прежде всего в Основном Законе России, утвержденном на всенародном референдуме в декабре 1993 г. Неизменная (неизменяемая) основа Конституции РФ 1993 г. содержит набор самых общих правовых принципов организации государственной власти, ее отношений с индивидом, обществом (глава 1, ст. 17, 18, 19, 55, 61) и фиксирует права человека и гражданина (ст. 20—44). Эти принципы, отразившие в себе опыт становления демократического общества на протяжении нескольких столетий, призваны стимулировать развитие в России гражданского общества, право­вого государства, конституционного строя. Многие нормы незыблемой основы Конституции (главы I, II, IX) имеют программный характер, их реализация рассчитана на длительную перспективу (например, принципы демократического государства, приоритета прав человека, правового госу­дарства, социального государства, верховенства Конституции и др.), целый исторический период. Реализация конституционных принципов отнюдь не исчерпывается принятием необходимого законодательства: требуется сложная система совместных организационных и правовых усилий целого ряда социальных субъектов (исполнительных органов, судов, граждан, организаций и др.) по обеспечению введения в действие механизма каждого принципа. Одновременно решается система проблем: кадры, материально-техническое обеспечение, контроль, информационное, учебно-методическое обеспечение, механизм ответственности.

Развитие — естественный процесс движения материи, и в него вклю­чаются любые изменения социума. Одна из форм развития, характерная для общества, — это реформирование. Она специфична тем, что изменения в социальной жизни заранее осознаны и запланированы субъектами социального управления. В российском обществе такие широкомасштабные реформы осуществляются, и с начала 90-х годов они заявлены во многих государственных документах, в частности в Декларации о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., в Конституции РФ 1993 г. На пути к поставленным целям уже немало сделано (мы не считаем нужным здесь анализировать ошибки и просчеты, которые, безусловно, есть в этой работе), но еще потребуются многие усилия и значительное время.

Раздающиеся призывы вновь реформировать новую Конституцию (принятую всего 6 лет назад) могут сыграть весьма негативную роль. Вряд ли разумно вновь начинать реформу явления, уже находящегося в процессе реформирования. Постоянная перестройка основного правового акта страны по меньшей мере не экономична для общества, так как может существенно замедлить процесс становления в России конституционного строя. Поэтому, по нашему глубокому убеждению, современному российскому обществу не нужна и даже вредна «новая реформа» Конституции, т. е. ее концептуальный пересмотр. Ведь недовольство противников действующего Основного Закона имеет в своей основе не саму его концепцию, а неудовлетворенность реальной ситуацией, которая исходит не из Конституции как таковой, а из пресловутого национального российского подхода к ней: либо игнорировать вообще, либо толковать «под свои интересы». Отсюда и вполне обывательский вывод: если закон не выполняется, значит он плохой. Но в стране, где юридические законы для чиновника не являются законом чести, а граждане рассматривают его как «фиговый листок» для власти, и любой «хороший» закон постигнет та же участь. Каков же выход? Опыт демократических стран подсказывает такой рецепт: терпеливо работать над реализацией положений принятой Консти­туции и последовательно их развивать в диапазоне ее концептуальной модели.

В рамках этой деятельности выделяются следующие направления.

I. Толкование текста действующего Основного Закона РФ.

Право и обязанность Конституционного Суда РФ разъяснять смысл конституционных норм позволяет демократическим путем (голосованием 19 судей квалифицированным большинством в ²/₃) с использованием высокопрофессиональных правовых знаний (требования к судьям этого Суда наиболее высокие) наполнять общие или нечеткие конституционные положения конкретным содержанием. Институт толкования Основного Закона рассчитан как прецедентный механизм, который действует следующим образом: по мере возникающих проблемных ситуаций уполномоченные субъекты ставят перед судом вопрос о разъяснении той или иной консти­туционной конструкции, и тот по возможности исчерпывающим образом разъясняет предъявленную правовую ситуацию, придавая своему разъяснению формально обязательное значение. В то же время такая деятельность не носит

планомерного характера, а осуществляется по мере возникновения потреб­ности (правовой ситуации, как, например, в случае назначения С. Кириенко главой Правительства России). Однако теоретический анализ текста Основ­ного Закона позволяет выявить те положения, которые без официального толкования могут быть применены по-разному либо их применение вообще затруднено. Приведем примеры.

1. Прежде всего необходимо единое понимание соотношения поло­жений ч. 1,2 и 4 ст. 5 Конституции РФ и разъяснение смысла каждого из них. Так, ч. 1 ст. 1 устанавливает, что субъекты, из которых состоит Российская Федерация, равноправны. Смысл такого равноправия в данной норме не раскрыт. Оно лишь презюмируется.

Следующая норма (ч. 2 ст. 5), на первый взгляд, по меньшей мере расходится с предыдущей, ибо здесь зафиксировано: республики (государства) имеют свою конституцию; иные субъекты Федерации имеют свой устав. Исходя их буквального толкования, первая норма не согласуется с после­дующей. Еще больше неясности в соотношение этих норм вносит ч. 4 ст. 5, устанавливающая, что во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Принцип равноправия в конституционном праве — неоднозначная проблема. Конструкции с использованием понятий «равноправие» и «равенство» (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 19), на первый взгляд, понятны любому. Однако при более глубоком теоретическом осмыслении их содержания и практическом применении возникает много вопросов. В упомянутой ст. 5 в буквальном смысле первоначально провозглашается общее равноправие всех 89 субъектов Российской Федерации, которое безотносительно к другим нормам должно означать, что данные территориальные образования — неодинаковые по многочисленным реальным показателям (характеристикам): географическим, территориальным, климатическим, экономическим, этнографическим, научному, промышленному, сельскохозяйственному, кадровому потенциалу, полезным ископаемым — должны получить возможность пользоваться единообразным (одинаковым) правовым потенциалом (правовыми возмож­ностями) в рамках федеративного пространства Российского государства. При этом различие в их официальном титульном обозначении (названии) отражает лишь исторически сложившиеся традиции в системе террито­риального деления страны на родовое название (область, край, республика, автономная область и округ и др.) и служат идентификации (Ярославская, Тюменская, Краснодарская, Удмуртская...). Сразу же за этим положением указывается на различие именно в правовых показателях данных субъектов. Причем выделены две группы субъектов: 1) республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; 2) край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство.

В отличие от первой часть вторую ст. 5 нельзя уже воспринимать в отрыве от первой, но если в первой разные новые названия (республика, край, область) — примиряются категорией равноправия, то наличие вышеприве­денного положения во второй части нельзя объяснить никак иначе, кроме как попыткой отделить (или выделить) одни от других — а именно республики от других субъектов Российской Федерации, выделить их как особые субъекты не только по названию (республики, т. е. часть названия государства с республиканской формой правления, либо просто указание на форму правления), но и по политико-правовому статусу — государство. Такое выделение без какого-либо пояснения означает только одно: другие субъекты, образующие территорию России, государствами не являются. Итак, буквальное понимание смысла ч. 1 и 2 ст. 5 затруднено, ибо между ними заложено явное противоречие.

Не проясняет ситуацию и взаимосвязанное с приведенными нормами положение, сформулированное в ч. 4 ст. 5. Если толковать это положение в соотношении с ч. 2 ст. 5, то можно предположить, что республики имеют все же особый статус в составе Российской Федерации, более высокий, чем иные субъекты (края, области и др.), но в отношениях с федеральными органами они и все остальные субъекты Федерации имеют одинаковые возможности. Но даже основываясь на этих рассуждениях, с точки зрения формальной логики весьма сложно соединить в единое непротиворечивое целое эту нормативную триаду, оказавшуюся результатом политического компромисса. На наш взгляд, такая алогичность — результат политического компромисса, на который пошли Федеральный центр и ряд регионов с целью сохранения единого суверенного государства и возможности на базе новой федеральной Конституции строить общее демократическое правовое пространство. И все же то, что можно легко понять и объяснить с позиций политических, не всегда столь же просто вписывается в логические и правовые конструкции. И если в отношении отдельных положений данной статьи Конституционный Суд РФ уже косвенно высказался,⁴ то системное толкование соотношения ч. 1, 2, 4 ст. 5 Конституции РФ весьма востребовано.

2. Необходимо, на наш взгляд, и официальное толкование дважды зафиксированного в тексте Основного Закона (преамбула и ч. 3 ст. 5) принципа равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Этот принцип, признаваемый и международным правом, нуждается в разъяснении, по крайней мере, с двух позиций. Во-первых, необходимо определение понятия «народ» в рамках конструкции данной нормы. Это одновременно позволит установить официальное соотношение смежных понятий, широко используемых в конституционном праве, — «народ Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3), «народы Российской Федерации» и «граждане, постоянно проживающие на территории субъекта Российской Федерации». Во-вторых, востребовано и единое понимание форм самоопределения, которые подпадают под этот принцип применительно к правовой системе России и народам, ее населяющим. Данное разъяснение имеет принци­пиальное значение в свете решения вопроса о сецессии. Текст Конституции России прямого ответа на него не содержит.

3. Впервые в Основном Законе 1993 г. появился и принцип прямого действия Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Разъяснение по поводу его приме­нения судами дано Пленумом Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г.^5. Тем не менее вряд ли этого достаточно как с точки зрения теоретической, так и для правоприменительной практики. Ведь принцип подлежит реализации не только судами. Как, например, надлежит действовать иным государственным органам, реализующим нормы Конституции, не подкрепленные нормативной процедурой реализации (например, альтер­нативная служба, суд присяжных)? Ответ на подобный вопрос мог бы дать Конституционный Суд РФ.

Новым для российской Конституции явился и принцип приоритета международного права, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Основного Закона. Содержание его также нельзя признать предельно ясным. Прежде всего правовая конструкция «общепризнанные принципы и нормы международ­ного права» не является четко определенной в современном международном и внутреннем российском праве. Единые критерии отнесения той или иной международно-правовой нормы к разряду общепризнанных отсутствуют. Именно официальное толкование могло бы прояснить, каким образом следует определять круг норм и принципов международного права, подле­жащих прямому применению в рамках российской правовой системы. В известной мере логическим продолжением данного принципа являются нормы, закрепленные в ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 55 Конституции РФ. Поэтому целесообразно, чтобы официальное толкование охватывало в системе содержание и указанных норм.

Официального разъяснения требует и порядок применения ч. 3 ст. 46, гарантирующей каждому право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосу­дарственные средства правовой защиты. В данной норме неясной остается правовая конструкция «исчерпать все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Но, на наш взгляд, буквальное ее толкование вряд ли приемлемо, поскольку излишне и неоправданно затруднит возможность правовым субъектам пользоваться данной конституционной гарантией (ведь обратиться за защитой права можно и в вышестоящий орган власти, в суд, прокуратуру, к Уполномоченному по правам человека и в кассационную судебную инстанцию). В связи с этим решение данной проблемы возможно осуществить как законодательным путем, приняв федеральный закон о порядке реализации данного права, так и путем толкования. Такая альтерна­тива открывается и по другим нормам Конституции, требующим разъяснения (например, в Законе РФ от 25 июня 1993 г. и Федеральном законе от 15 августа 1996 г. определяется порядок реализации конституционного права на передвижение, а в Законе от 30 апреля 1999 г. дано понятие коренного малочисленного народа Российской Федерации и перечислены права, что позволяет создать механизм реализации ст. 69 Конституции РФ).

Необходимо разъяснить и иные термины, употребленные в тексте Конституции. Так, уже упомянутая ст. 55 содержит два запрета, связанных с умалением прав и свобод человека и гражданина. Тем не менее применение данных норм затруднено, ибо термин «умаление прав» ни законодателем, ни наукой до сих пор не определен. В то же время Конституция РФ использует и другие смежные понятия, например, «ограничение прав» (ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56) и «отмена прав» (ч. 2 ст. 17 и ч. 2 ст. 55), вряд ли нуждающиеся в дополнительном разъяснении. Так, отмена прав есть официальное, в частности законодательное, прекращение их действия для всех субъектов на необозримое будущее, т. е. отказ от признания обществом и государством свободы индивида. На такую деятельность Конституция налагает абсолютный запрет. Ограничение прав — не идентично отмене, ибо оно может осуществляться лишь в форме временного приостановления пользования некоторыми свободами либо в форме запрета использовать конкретно определенные формы реализации этих прав. Например, временно может быть ограничена реализация ряда прав в период чрезвычайного положения (арест печатной продукции, комендантский час и др.), на определенной территории страны, сама же свобода передвижения, печати при этом не отменяется. С этой точки зрения, многие нормы Особенной части Уголовного кодекса есть не что иное, как формы ограничения определенных форм реализации конституционных прав. Так, ст. 242 (незаконное распространение порнографических мате­риалов и предметов) устанавливает ограничение конкретно определенных форм реализации права на информацию, хотя само право не отменяется. Ограничение прав со стороны государства, осуществленное в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является правомерной деятельностью.

* Доктор юрид. наук, профессор, заведующая кафедрой СПбГУ.

 © Л.Б. Ескина, 2001

¹ Туманов В. А. Фундаментальная роль конституции // Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 13.

² Пригожий И. Философия нестабильности // Вопросы философии. 1991. № 6. С. 46—53.

³ Wigny P. Droit constitutionnel. Principes et droit positif. T. 1. Bruxelles, 1952. P. 170.

⁴ См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // СЗ РФ. № 25. Ст. 27-28.

⁵ Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.

 

 «Умаление» же прав и свобод запрещено как на уровне толкования, так и в форме законодательной деятельности (ч. 1 и 2 ст. 55). Официальное разъяснение характера (форм) этой деятельности с точки зрения права, на наш взгляд, необходимо.⁶

Приведенные примеры обращают внимание на ряд положений Консти­туции РФ, вызывающих вопросы, связанные со смыслом и содержанием отдельных понятий, терминов и принципов. Сами эти правовые понятия и правила и их наличие в тексте Основного Закона сомнения не вызывают. Тем не менее, их применение должно быть единообразным, а это требует единого восприятия их смысла, содержания и объема, основанного на официальном источнике.

II. Внесение поправок —- второе направление развития действующей Конституции России. При этом поправки могут быть по крайней мере двух видов.

Во-первых, посредством внесения изменений и дополнений в текст Основного Закона можно корректировать устройство государственной власти в обществе — модель формы правления, состав Федерации, полномочия (глава 4) парламента и его палат, Президента, Правительства, судоустройство и т. п. в рамках принципов конституционного строя, являющихся незыблемой демократической основой российской социальной системы (главы 1 и 2). Так, в ст. 1 Основного Закона РФ провозглашена республиканская форма правления, но конкретная модель республики не названа (президентская, полупрези­дентская, парламентская). Взаимоотношения Президента, парламента и Правительства описаны в главах 4, 5, 6 Основного Закона РФ, и именно в них возможно внесение поправок, с помощью которых и может осуществиться переход формы правления, например, с президентской на парламентскую. Подобного рода изменения текста конституции связаны с осознанием самим обществом необходимости изменить в рамках неизменного демократического принципа соотношение позиций между теми или иными государственными структурами, изменить их полномочия, порядок формирования и деятельности. В научной литературе, средствах массовой информации⁷ высказывалось немало предложений о возможных поправках такого рода.

Во-вторых, внесение поправок может иметь и другую цель — устранение некоторых противоречивых, неудачных или нечетких формулировок в тексте Основного Закона. Такие положения в действующей Конституции РФ очевидны уже сейчас, другие могут быть выявлены в процессе правопри­менительной практики. Они могут быть достаточно разнообразными по своему характеру. Одни — иметь более принципиальный характер, другие — касаться лишь неудачной стилистики, третьи — вызываться необходимостью более детального раскрытия содержания ряда конституционных институтов, учрежденных, но не раскрытых в самом Основном Законе. Позволим себе высказать ряд предложений, связанных с работой над возможными допол­нениями и поправками, в основном последней группы.

1. Так, п. «а» ст. 71 Основного Закона РФ относит к ведению Российской Федерации изменение федеральной Конституции, что, на наш взгляд, не соответствует смыслу нормы, зафиксированной в ст. 136, устанавливающей, что в процессе изменения федеральной Конституции участвуют и законо­дательные органы государственной власти субъектов Федерации (на стадии законодательной инициативы и вступления в силу).⁸ В связи с этим и с учетом того, что ст. 136 включена в главу 9, изменение норм которой в рамках действующей Конституции невозможно, данная конституционная коллизия может быть решена с помощью внесения изменения в п. «а» ст. 71 и п. «а» ст. 72 (глава 3), а именно отнесения не к федеральному, а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации деятель­ности по изменению Конституции РФ.

2. Согласно п. «в» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесены «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «прав национальных меньшинств». В то же время «защита прав и свобод человека и гражданина... защита прав национальных меньшинств» отнесены одновременно к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ст. 72). Такое дублирование вызывает недоумение. Ведь перечни предметов ведения, представленные в ст. 71 и 72 Основного Закона России, сформулированы как исчерпывающие и закрытые. Об этом косвенно свидетельствуют и формулировка ст. 73, и нормы Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 1 ст. 3).

Сама конструкция разграничения власти, представленная в ст. 71—73 Основного Закона РФ, основана на том, что сфера отношений, попавшая в ведение Федерации, регулируется правом и опосредуется государственной властью в особом конституционном режиме, отличном от режима регули­рования сфер совместного ведения Федерации и ее субъектов. Нахождение какого-либо вида отношений в двух правовых режимах одновременно лишает идею разграничения ведения (власти) в федерации всякого смысла. На наш взгляд, здесь мы имеем дело с очевидным юридико-техническим просчетом (ошибкой), который следует исправить, убрав из текста в ст. 71 слово «защита». В этом случае с точки зрения содержания правового регулирования и с точки зрения правовой конструкции (а также формальной логики) все окажется на «своих местах», а сфера «защиты прав человека, гражданина и национальных меньшинств» получит четко определенное положение в системе предметов правового регулирования в российском обществе. Данная сфера, несомненно, должна находиться в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ибо защита прав человека — обязанность право­вого государства (ст. 2) и она должна обеспечиваться усилиями органов власти всех уровней. И лишь регулирование прав и свобод должно оставаться монополией Федерального центра, гарантирующей единство и равенство конституционного статуса индивида в демократическом правовом пространстве.

3. Еще одна норма, требующая уточнения, зафиксирована в п. «к» ст. 71, который по своему содержанию во многом поглощает отношения, обозна­ченные в п. «о» ст. 72. Так, к ведению Российской Федерации отнесены «международные договоры», а к совместному ведению — выполнение международных договоров. Аналогично предыдущему примеру целесообразно развести предметы ведения «международные договоры» и «выполнение международных договоров» и заменить в п. «к» ст. 71 словосочетание «международные договоры», например, следующей фразой: «заключение, ратификация и денонсация международных договоров» или иным образом конкретизировать этот предмет ведения.

4. Небезупречна, на наш взгляд, и классификация органов власти, использованная в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, а именно: их деление на «представительные и исполнительные органы государственной власти». В данном словосочетании союз «и» имеет разделительное значение (ср. с формулировкой ст. 94, где значение союза «и» соединительное), отделяя одну группу (класс, разряд) органов власти — представительных, от другой — исполнительных. Но классификационный ряд здесь нарушен, ибо обозначенные в нем две группы органов выделены по разным критериям: исполнительные органы — по выполняемой ими государственной функции (исполнительная деятельность) и месту в системе разделения властей (ст. 10); представи­тельные — по критерию представительности,⁹ т. е. по способу формирования и передачи полномочий.

Однако понятие «представительный орган» недостаточно четко опре­делено в юридической науке и не получило официального толкования. В законодательстве его использование также неоднозначно (ср. ч. 1 ст. 77, ст. 94 Конституции РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»). Но если исходить из того, что в формулировке ч. 1 ст. 77 слово «представительный» использовано как парный термин по отношению к термину «исполнительный», а из двух понятий лишь одно четко определено и воспринимается однозначно (понятие «исполни­тельный орган государственной власти»), то остается заключить, что в данном тексте использован прием подмены понятия и термин «представительный» имеет значение «законодательный», т. е. использован как синоним послед­него. Однако подобное предположение вряд ли полностью подтверждается в результате анализа другой статьи Конституции РФ, которая также использует понятие «представительный орган государства». Например, в ст. 94 зафиксиро­вано, что Федеральное Собрание РФ — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Феде­рации. В данном случае союз «и» между словами «представительный» и «законодательный» имеет уже соединительное значение, ибо речь идет не о разных органах (как в ч. 1 ст. 77 и ч. 2 ст. 95), а о разных характеристиках одного органа — парламента России. Первая характеристика — «представи­тельный» — указывает на порядок формирования (выборность) и характер полномочий (делегированность) этого органа, вторая — «законодатель­ный» — на основную его функцию — разработку и принятие нормативных актов высшей после Основного Закона юридической силы.

Одновременно с этим из смысла ст. 94 нельзя заключить, что представи­тельный орган может быть только законодательным, и наоборот: законо­дательный орган обязательно должен быть представительным. Практика государственного строительства свидетельствует, что законодательную функцию могут осуществлять отнюдь не только представительные структуры (например, монарх или правительство в порядке делегированного зако­нотворчества); в свою очередь представительная, т. е. сформированная выборами и делегированием полномочий, власть осуществляет не только законодательные функции (Президент РФ, главы исполнительной власти или высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, избираемые прямыми выборами, избираемые члены жюри присяжных и т. п.).

На неудачность формулировки ч. 1 ст. 77 Конституции РФ косвенно указывает и тот факт, что в федеральном законе, к которому отсылает данная норма, законодатель вынужденно использовал несколько иную форму­лировку, пытаясь исправить некорректность конституционной. В названии этого Закона, принятого в порядке реализации ч. 1 ст. 77 Конституции РФ («Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), слово «представительный» оказалось уже в скобках, в качестве основного использован термин «законодательный». Таким образом феде­ральный законодатель попытался смягчить конституционную «ошибку», а также избежал имплементации указанной «терминологической погрешности» в своем тексте. Обозначенная проблема может быть решена внесением в текст ч. 1 ст. 77 и ч. 2 ст. 95 поправок, а именно: заменой слова «представительный» на слово «законодательный». Это в свою очередь поможет поставить точки над «i» в искусственно спровоцированных научных дискуссиях по поводу понятия «представительный орган государственной власти», которому стали необоснованно приписывать лишь законодательную функцию. Термин «представительный» применительно к органу власти должен получить единую официальную трактовку, и эта трактовка, на наш взгляд, должна опираться не на коллегиальность и законодательную функцию, а на порядок форми­рования (выборная), определяющий характер полномочий данного органа — делегированность.

5. Споры вызывает и конституционная модель формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представленная в ч. 2 ст. 95, пред­полагающая наполнение половины состава палаты за счет представителей от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (по одному от каждого). Противоречивость и сомнительность такой конструкции усиливают результат ее сравнительного анализа со ст. 10, ч. 2 ст. 77, ч. 2 ст. 97 Основного Закона. Прежде всего возникает вопрос о том, может ли в системе разделения властей орган законодательной власти (в данном случае Совет Федерации) быть самостоятельным от органов исполнительной власти, если половина его состава представляет исполни­тельную власть. Ведь исполнительные органы государственной власти, делегирующие своих представителей в Совет Федерации, входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77). Термин «самостоятельность», использованный при формулировании принципа разделения властей в ст. 10, во многом по смыслу совмещается с понятием «независимость». По крайней мере, система сдержек и противовесов между органами законодательной, исполнительной и судебной власти направлена на обеспечение возможности реально и гарантированно осуществлять свои полномочия относительно независимо. Ответ на поставленный вопрос очевиден: один и тот же индивид не должен в рамках законодательного органа самостоятельно осуществлять законодательную деятельность и одновременно представлять исполнительную власть. На это обстоятельство обращала внимание Государственная Дума, тщетно пытаясь инициировать разби­рательство в Конституционном Суде РФ; данная норма не раз подвергалась критике в научной литературе.¹⁰ Однако до сих пор проблема не решена по существу. На первый взгляд может показаться, что на ее решение направлен новый Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации». Однако главного противоречия упомянутый Закон все-таки не снимает. Представительство от глав исполнительной власти, оформляемое путем назначения (ст. 4 Закона), умаляет как саму пред­ставительность данного органа, так и принцип разделения властей. Решение данной проблемы возможно лишь путем конституционной поправки уже не редакционно-технического, а сущностного характера, например, изъятием из текста ч. 2 ст. 95 последней фразы, идущей после двоеточия.

6. В процессе работы над поправками к Конституции РФ целесообразно, выработать и более удачную формулировку первого предложения текста ч. 4 ст. 105. Практика деятельности еще первого состава Совета Федерации показала, что срок в 14 дней, отведенный для одобрения Федерального закона Советом Федерации, неоправданно краток, его целесообразно увеличить или законодательно закрепить правовую конструкцию, предложенную решением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г.¹¹ В последнем случае в ч. 4 ст. 105 фразу «он не был рассмотрен Советом Федерации» следует заменить словосочетанием «не назначено его рассмотрение в заседании Совета Федерации».

7. Практика взаимодействия органов власти в законотворческом процессе выявила еще одну проблему: как разрешить ситуацию, возни­кающую в случае неподписания в установленный срок Президентом (высшим должностным лицом) принятого парламентом закона. Ряд региональных парламентов приняли на этот счет отдельные законы, позволяющие преодолеть такую ситуацию.¹² Высказывалось мнение и о необходимости уточнения механизма подписания федеральных законов, зафиксированного в ст. 107 Конституции РФ. На наш взгляд, данная ситуация может быть урегулирована и без вмешательства в текст Конституции, например, в рамках закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г., который мог бы решить целый комплекс вопросов, не отраженных в должной мере в Основном Законе, а лишь обозначенных в нем.

8. В отличие от ст. 107 статья 129, посвященная прокуратуре России, нуждается в существенных дополнениях. Представляется, что прокуратура как система государственных органов, наделенных властными полно­мочиями, должна получить более полное конституционное оформление. Прежде всего необходимо конституционное установление властной функции, которую призвана осуществлять прокуратура. Сам же Основной Закон к кругу вопросов, разрешаемых в федеральном законе о прокуратуре, относит лишь полномочия, организацию. Порядок местоположения норм о прокуратуре в структуре Основного Закона страны только осложняет проблему. Если прокуратура выступает в системе государственной власти как орган надзора за законностью (а именно такая функция закреплена Законом о прокуратуре), она не должна структурно включаться в любую из трех ветвей власти, тем более в судебную. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос об изменении названия главы 7 или введении отдельной главы, посвященной прокуратуре. Наиболее приемлем первый вариант: он потребует изменения названия седьмой главы (например «Судебная власть и прокурорский надзор», или «Судебная власть и прокуратура», или «Судебная власть и Прокуратура») и внесения незначительных по объему дополнений в ч. 1 ст. 129.

III. Важное направление развития действующей Конституции России — законодательное оформление учрежденных ею институтов. Ожидаемое конституционное федеральное законодательство разноаспектно. Выделим ряд направлений его развития.

В сфере реализации и охраны прав граждан нормы Конституции РФ, зафиксированные в ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 123, предусматривают введение судов присяжных в случаях, указанных в Основном Законе и федеральных законах. Однако в соответствии с п. 6 раздела II Основного Закона РФ в большинстве судов общей юрисдикции при рассмотрении дел о тяжких преступлениях суды присяжных не используются. В связи с этим необходимы закон о формировании состава жюри присяжных и дополнения в УПК РФ, касающиеся правил судопроизводства с участием такого жюри. Необходима и безоговорочная реализация гарантий на задержание не более 48 часов до судебного решения (ч. 2 ст. 22 п. 6 Раздела II Конституции РФ). Это потребует не только внесения поправок в УПК РФ, но и дополнительных организационных и материальных мер.

Требует более подробной и четкой регламентации механизм реализации права доступа индивида к документам и материалам, непосредственно затрагивающим его права и свободы (ч. 2 ст. 24). На наш взгляд, этот вопрос должен получить законодательное оформление в виде отдельного феде­рального закона или в рамках закона о порядке рассмотрения обращений граждан (ст. 33), тем более, что такое законодательство, действующее еще с 1968 г. в редакции 1980 г., давно нуждается в обновлении. В рамках этого законодательства можно было бы предусмотреть и гарантии права на досто­верную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 49).

На уровне федерального закона должен быть оформлен и порядок подготовки и проведения массовых мероприятий, право на проведение которых зафиксировано в ст. 31 Основного Закона РФ. При этом такой порядок целесообразно дифференцировать применительно к разным формам массовых мероприятий. Например, проведению собраний в закрытых помещениях вполне мог бы соответствовать явочный порядок, связанный лишь с правильным оформлением использования помещения (предвари­тельная договоренность с владельцем или пользователем). Аналогичный порядок адекватен и институту пикетирования, который не связан с массовым скоплением людей и передвижением их по определенному маршруту. В то же время, если организаторы указанных форм считают необходимым обеспечить меры безопасности их участникам (указанных мероприятий или массовости), они вправе уведомить органы государственной власти о предполагаемых мероприятиях и обратиться с просьбой предусмотреть меры охраны обще­ственного порядка.

В отличие от указанных форм массовых мероприятий митинги, демонстра­ции, массовые шествия связаны со скоплением и передвижением значи­тельной массы людей, повышенным эмоциональным настроем (иногда неоднородным) толпы на территории населенных административных центров. Следовательно, при их подготовке необходимо позаботиться об обеспечении общественного порядка, о безопасности лиц, оказавшихся в данном месте, а также о реализации прав других лиц, которая может быть затруднена проведением подобных мероприятий (право на передвижение, на отдых и др.). В соответствии с этим целесообразно установить в законе уведомительный (с элементами разрешительного) порядок организации и проведения митингов, шествий и демонстраций, поскольку реализация такого коллективного права непосредственно связана с реализацией ряда индивидуальных прав — на отдых, передвижение, личную неприкосно­венность. Чтобы разграничить интересы, выраженные данными правами, необходим определенный правовой подход, который, на наш взгляд, должен исходить из приоритета, личных прав человека.

В ходе реализации Основного Закона РФ безусловно принципиальным является вопрос о частной собственности на землю. Часть 1 ст. 36 Консти­туции РФ однозначно решает данный вопрос для граждан России: «Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». Тем не менее до сих пор порядок реализации этого права законом не установлен. Земельный кодекс, принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ, предусматривающий необоснованные ограничения этого права, до сих пор не утвержден. Открытым остается вопрос о частной собственности ино­странных граждан на землю в Российской Федерации. Прямого запрета на этот счет Конституция РФ не содержит, следовательно, такое право может быть признано Федеральным законом (например, тем же Земельным кодексом). Попытки решения указанного вопроса в правовых актах субъектов Федерации (Саратовская область) не основаны на конституционной модели разграничения предметов ведения, ибо вопросы собственности находятся в сфере гражданского права и должны регулироваться только федеральным законодательством (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).

Следует законодательно урегулировать и механизм ответственности за несвоевременную выплату заработной платы, пенсий, пособий, а также за ненадлежащую реализацию иных социально-экономических прав, зафикси­рованных в Конституции РФ. В частности, не является сегодня в полной мере действующей ст. 38 Конституции РФ, фиксирующая гарантирование госу­дарством защиты материнства и детства. Несмотря на то что с 1998 г. введен в действие федеральный закон о правах ребенка, принята специальная федеральная программа в этой сфере, ситуация в сфере охраны семьи, и особенно детства, далека от нормальной. Не обеспечивается для опре­деленной массы несовершеннолетних право на основное общее обязательное образование, как того требует ч. 4 ст. 43 Конституции РФ. Реализация данной нормы связана во многом с реализацией нормы, зафиксированной в ст. 38 Основного Закона.

Не обеспечено реализационным механизмом и право на благоприятную окружающую среду, а также на возмещение вреда, причиненного эколо­гическим правонарушением. Не отработан механизм получения достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Улучшение ситуации в области социально-экономических прав индивида напрямую зависит от оздоровления экономики страны. Правовые меры здесь имеют лишь производное, но не основное значение. Так, ч. 3 ст. 46 рос­сийской Конституции как раз вводит именно сугубо правовой механизм обращения в международные органы по защите прав человека. Однако межгосударственные органы по защите прав исходят из того, что эконо­мические и социально-культурные права - лишь стандарты, к которым стремится государство в зависимости от своих материальных возможностей.

Нуждается в более четком правовом оформлении и институт права на квалифицированную юридическую помощь (ст. 48). Во-первых, необходимо новое законодательство об адвокатуре, во-вторых, приведение в соответствие с этим правом норм уголовно-процессуального законодательства, а также законодательства о налогообложении адвокатской деятельности.

Серьезной новеллой в сфере регулирования отношений личности и государства явилась норма, зафиксированная в ч. 3 ст. 59 Конституции РФ. Однако право гражданина на замену военной службы гражданской альтерна­тивной не реализуется до сих пор. Необходим законодательно установленный правовой механизм реализации права на альтернативную службу, призванный упорядочить и демократизировать отношения в сфере гражданской и военной срочной службы, значительно снизить уровень правонарушений в данной сфере.

Укреплению института защиты конституционных прав должно служить и новое законодательство о правовых режимах чрезвычайного и военного положения. Предусмотренные ст. 87 и ст. 88 Конституции РФ федеральные конституционные законы об этих особых режимах должны соответствовать международным стандартам, а также нормам российской Конституции, касающимся института ограничения прав человека и гражданина.

Сфера федеративного устройства. Новые федеративные отношения в Российском государстве развиваются на базе ст. 5 главы III Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, федеральных законов (от 24 июня 1999 г., от 6 октября 1999 г.), договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и иных нормативных актов. Однако ряд норм главы III Конституции РФ еще не подкреплен необходимым законо­дательством. Не принят федеральный конституционный закон о порядке принятия в Российскую Федерацию, образования в ее составе нового субъекта Федерации (ч. 2 ст. 65), федеральный закон об основах взаимоотношений краев, областей и входящих в их состав автономных округов (ч. 4 ст. 66).

Институт президентской власти также, на наш взгляд, нуждается в более серьезном законодательном оформлении, ибо многие элементы статуса российского Президента описаны в Основном Законе страны весьма пунктирно. Прежде всего следует конкретизировать законом институт неприкосновенности Президента (аналогично институтам неприкосновенности судьи, депутата и др.), зафиксированный в ст. 91 федеральной Конституции; необходимо законодательное определение процедуры прекращения полно­мочий Президента РФ в случае как добровольной отставки, так и стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять свои обязанности. Эта процедура касается весьма важного вопроса прекращения полномочий выборного органа, который не может быть вынесен даже на референдум. Гарантией стабильности деятельности президентской власти должна быть законодательная процедура добровольной отставки с целью, прежде всего, предотвращения «бархатных» государственных переворотов под видом отставки или стойкой «неспособности» по состоянию здоровья выполнять свои обязанности. В таком законодательном акте необходимо определить, каким образом осуществляется добровольная отставка Президента, перед кем Президент слагает свои полномочия, как осуществляются официальное удостоверение факта добровольности, гласность данного института. Анало­гичные институты в сфере судебной власти оформляются законодательной процедурой (ч. 3, 4, 5, ст. 18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Не менее важна с точки зрения законной сменяемости власти процедура установления факта наличия у лица стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять свои должностные обязанности. Необходимо определить порядок формирования независимой медицинской комиссии, проведения независимого меди­цинского обследования; государственный орган, принимающий оконча­тельное решение о том, что факт неспособности удостоверен официально, утверждающий такой факт и официально сообщающий в Совет Федерации информацию о вакантности должности Президента страны. Необходимо решить и вопрос о моменте перехода полномочий к главе Правительства, а также о том, каким актом вводятся данные правоотношения и кто такой акт вправе издать.

Необходимо законодательно полно оформить и другие институты президентской власти, например, статус Совета Безопасности (п. «ж» ст. 83). Высказывается мнение о том, что оформление статуса этого государственного органа в одной главе Закона¹³ РСФСР от 5 марта 1992 г. «О безопасности» недостаточно. Действительно, следуя конституционной логике, можно сказать, что это единственный государственный орган при Президенте РФ, не включенный в структуру его Администрации и имеющий самостоятельное конституционное значение. На наш взгляд, парламент не воспользовался в полной мере возможностями, предоставленными ему Основным Законом страны в законодательном оформлении правового статуса данной госу­дарственной структуры.

Следует вообще заметить, что федеральный парламент, от депутатов которого часто исходят сетования по поводу недостаточных полномочий законодательной власти и чрезмерной компетенции главы государства, последовательно ведет весьма робкую реальную политику в использовании своих законодательных возможностей в области надлежащего оформления статуса самого главы государства. Не урегулированными надлежащим образом остаются правовые режимы чрезвычайного положения, военного положения (п. 3 ст. 87 Конституции РФ), тесно связанные с институтом президентской власти в Российской Федерации. В процессе разработки этого законо­дательства целесообразно учесть уроки, извлеченные из практики введения чрезвычайного положения, на основе действующего ныне законодательства (Закон РФ от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»), удачи и неудачи в разрешении чеченского конфликта и борьбе с терроризмом на Северном Кавказе, перспективы проведения реформы российской армии и иных силовых структур. Требуется законодательное оформление института поли­тического убежища (ст. 89 Конституции РФ) как неотъемлемого элемента правового статуса человека и гражданина.

На наш взгляд, многие из упомянутых проблем могут быть решены в отдельном федеральном законе о Президенте. Ведь перечень вопросов, по которым могут быть приняты федеральные законы, не определен и юриди­чески ограничен лишь предметами ведения субъектов Российской Федерации и перечнем вопросов, по которым принимаются конституционные феде­ральные законы. К тому же в недавней истории России уже действовал такой закон (Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г.), ничуть не посягавший на конституционные рамки президентской власти. В таком законе были бы востребованы положения, связанные с местом Администрации Президента в системе органов Российского государства, характером и юридической силой нормативных актов главы государства, их положением в иерархии правовых актов, действующих в российской правовой системе, их соотношением с федеральными законами, с процедурой отмены указов Президента РФ, не соответствующих федеральному закону, и др.

Наибольшего объема законотворческих усилий требует реализация конституционных положений, касающихся судебной власти. Помимо законодательного и практического разведения институтов суда и прокуратуры (о чем частично уже упоминалось выше) и реальной передачи ряда полно­мочий от прокуратуры суду (разрешение на обыски, аресты, оперативно-розыскные действия), весьма актуально целостное законодательное и организационное оформление административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Не касаясь специально данного весьма сложного и многоаспектного вопроса, заметим, однако, что термин «административное судопрозводство» в буквальном смысле применим лишь к части споров, которые предполагается передать в особое судопроизводство (негражданское, неуголовное, неконституционное). Более удачным для данной ситуации, на наш взгляд, является понятие «производство по делам, вытекающим из публично-правовых споров». В связи с выделением отдельных новых видов судопроизводства — административного и конституционного — необходимо и максимально четкое разграничение компетенции судов с целью избежания как пробельности, так и дублирования в юрисдикционном поле правовой системы страны.

Необходимо также ликвидировать коллизию конституционых норм, между положениями, сформулированными в ст. 124 Конституции РФ и ч. 2 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» путем внесения изменений в одну из названных норм. При этом очевидно, что конституционный вариант финансирования всех судов, действующих на территории Российской Федерации, из федерального бюджета предпочтителен с точки зрения обеспечения независимости судов.

Для приведения деятельности судов общей юрисдикции в соответствие с Конституцией РФ необходимо оформление их статуса в форме феде­рального конституционного закона, в частности принятия нового Уголовно-процессуального кодекса таким законом. Успешная реализация судебной реформы вряд ли возможна без создания повсеместного и должного обустройства судов присяжных, мировых судей, уставных (конституционных) судов субъектов Российской Федерации.

Глава IX Конституции РФ как важная часть ее незыблемой основы также нуждается в дополнительном законодательном оформлении. В соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 135, Федеральное Собрание РФ обязано разработать и принять Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании — учредительном органе, управомоченном решать судьбу новой конституции страны. Представляется, что в этом Законе обязательно должен быть установлен лишь порядок созыва этого органа, т. е. принципы и процедура его формирования. Деятельность же Конституцион­ного Собрания может быть урегулирована регламентом, принятым самим указанным учредительным органом.

В заключение обратим внимание на еще один очень важный вопрос — приведение законодательства РФ и субъектов РФ в соответствие с Консти­туцией РФ, т. е. создание механизма реализации принципа верховенства Основного Закона (ч. 1 ст. 15). Сегодня эта работа осуществляется в нескольких направлениях: 1) деятельность Конституционного Суда РФ по абстрактному и конкретному нормоконтролю за конституционностью нормативных актов; 2) деятельность судов общей юрисдикции по признанию недействующими правовых актов, нарушающих права и свободы граждан (конкретный нормоконтроль); 3) отмена либо приостановление актов исполнительной власти Президентом РФ; 4) досрочное прекращение полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации, не отменивших принятый ими правовой акт, признанный судом неконституционным; 5) опротестование неконституционных нормативных актов прокурором соответствующего уровня. Потенциалы данных правовых механизмов далеко не исчерпаны. Думается, что реально повернуть ситуацию в деле обеспечения конституционности российского общества и государства к лучшему позволит последовательное использование всего комплекса мер, которые мы попытались обозначить в данной статье и которые разрабаты­ваются многими российскими правоведами. Идея же о «новой конституции» способна, как это ни парадоксально, сбить Россию с пути последовательного конституционного развития, лишив ее стабильной правовой основы и уготовив ей судьбу вечной странницы в поисках пути собственного правового развития.

 

⁶ Общеупотребительное значение этого термина связывается со снижением, преумень­шением роли, значения чего-либо (Словарь русского языка / Под ред. А. П. Евгеньевой. Т. IV. М., 1984. С. 489). Думается, под умалением прав, в частности, можно понимать непринятие во внимание законных интересов физических лиц, придание приоритета интересам юридических лиц, государственных структур, социальных общностей перед конституционными правами личности, принятие решений без учета законных интересов и прав граждан.

⁷ По какому Закону жить. Интервью Е. Примакова //АИФ. 1999. № 39. С. 4; Шахназаров Г. Как быть с правами Президента России // Российская газета. 2000. № 89. С. 1—2; Зиновьев А. Парламент: реформа назрела// Вечерний Петербург. 2000. № 106. С. 2.

⁸ Если исходить из того, что законодательная инициатива не есть принятие закона о поправках, а лишь этап, этому акту предшествующий, а законодательный орган субъекта Федерации — лишь один из множества субъектов такой инициативы, то стадия вступления в силу поправок в данной процедуре является обязательной, а в ней участвуют парламенты субъектов РФ (если парламенты 2/3 субъектов РФ не утвердят поправку в течение года, она не вступит в силу и будет считаться непринятой). Таким образом, изменение текста Основного Закона Российской Федерации в итоге зависит от формально выраженной воли законодателей подавляющего большинства субъектов Федерации, а следовательно, фактически выходит за рамки исключительно федерального ведения.

⁹ Представительный — состоящий из чьих-либо представителей, выборный (Словарь русского языка. Т. III. 1983. С. 371).

¹⁰ См. напр.: Тиунова Л. Б. Система разделения властей по Конституции Российской Федерации // Правоведение. 1996. № 4; Ескина Л. Б. Два юбилея Российской Конституции // Правоведение. 1999. № 1.

¹¹ СЗРФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

¹² См., напр.: п. 3 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 г. «О порядке вступления в силу законов Санкт-Петербурга».

¹³ Дрейшев Б. В. О нормативной основе статуса Совета Безопасности Российской Федерации // Государственно-правовые основы обеспечения безопасности в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 76.

 Источник: http://www.law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100067980