«Специальные учреждения милиции»

Система административно - правового законодательства в современной России

Минашкин А.В.
Журнал российского права, 1998.
Минашкин Андрей Владимирович - младший научный сотрудник отдела административного законодательства ИЗиСП.
Произошедшие изменения государственного устройства Российской Федерации, принятие ее новой Конституции в 1993 г. значительно обновили законодательство России, что привело к изменению всей его системы.
В доктринальном понимании системы административно - процессуального законодательства как таковой в Российской Федерации не существовало. Так, действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях устанавливает систему законодательства о таких правонарушениях. Эта система включает в себя: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, определяющих принципы и устанавливающих общие положения этого законодательства и издаваемых в соответствии с ними законодательных актов СССР и постановлений Совета Министров СССР, непосредственно КоАП и иные законодательные акты РСФСР и постановления Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях.
С принятием Верховным Советом РСФСР 12 декабря 1991 года Постановления "О денонсации Договора об образовании СССР" Российская Федерация приобрела статус суверенного государства. Следствием этого стало расширение ее компетенции в области административного и административно - процессуального законодательства и существенное изменение его системы. Фактически утратили силу положения ст. 2 - 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, и в настоящее время отсутствует какой-либо нормативный акт, устанавливающий систему административно - процессуального законодательства.
Существенное увеличение и развитие норм материального административного права, бесспорно, требует как кодификации процессуальных норм в этой сфере, так и формирования системы административно - процессуального законодательства. При этом не следует считать, что указанные нормы связаны исключительно с процедурой рассмотрения административных споров и правонарушений. Таким образом, формирование системы административно - процессуального законодательства является закономерной тенденцией развития системы законодательства России.
На наш взгляд, система административно - процессуального законодательства концептуально включает в себя:
Конституцию Российской Федерации;
федеральные конституционные законы и федеральные законы;
действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях;
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
постановления и распоряжения Правительства России;
нормативные акты федеральных министерств и ведомств;
законодательство Союза ССР;
законодательство и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим более подробно некоторые из элементов и источников указанной системы.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ этот нормативный правовой акт имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Конституция формирует и закрепляет правовую систему и основные принципы правового регулирования, служит базой для всего законодательства, обладает верховенством над законами и иными правовыми актами. Так, пунктом "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что административное и административно - процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Российская Федерация принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы по предметам ведения, отнесенным к ее компетенции Конституцией РФ, в том числе устанавливающие правила, за нарушение которых предусматривается административная ответственность, а также порядок ее наложения и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
По многим из предметов ведения Российской Федерации приняты федеральные законы, входящие в систему административно - процессуального законодательства. Например, Таможенный кодекс, Федеральный закон "О федеральном железнодорожном транспорте", Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями и дополнениями).
По некоторым предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приняты федеральные законы, устанавливающие административную ответственность и определяющие полномочия федеральных органов по этим предметам. Например, Закон Российской Федерации "О ветеринарии", Закон РСФСР "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения" (с изменениями и дополнениями), Федеральный закон "О пожарной безопасности".
Как уже было отмечено, часть положений действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях фактически утратила юридическую силу, хотя формально до сих пор не отменена. КоАП РСФСР является основным актом, устанавливающим административную ответственность. В нем установлены задачи законодательства об административных правонарушениях, сформулировано понятие административного правонарушения, назван круг лиц, подлежащих административной ответственности, даются перечень и виды административных взысканий, классификация административных правонарушений, определены порядок их наложения, система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, подведомственность таких дел, основные положения производства по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
К сожалению, действующий Кодекс не ориентирован на институт административной ответственности юридических лиц. В настоящее время эта проблема весьма актуальна, поэтому некоторые законы устанавливают административную ответственность предприятий, учреждений, организаций и порядок ее наложения - например, Федеральный закон "О пожарной безопасности", Закон РСФСР "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства".
Частью 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если национальное законодательство вступает в противоречие с положениями международного договора, в котором участвует Российская Федерация, или же с общепризнанными принципами и нормами международного права, то применяются правила, установленные этими нормами или договором. Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права по вопросам административного процесса являются частью системы административно - процессуального законодательства России.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства России, а также нормативные акты федеральных министерств и ведомств, изданные в установленном порядке в соответствии с их компетенцией, не противоречащие Конституции и законодательству Российской Федерации, содержащие административно - процессуальные нормы или принятые в их развитие, также входят в систему административно - процессуального законодательства.
Законодательство СССР, а также законодательство РСФСР, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей ее Конституции, и также являются элементом (источниками) административно - процессуального законодательства.
Статьей 5 Конституции установлено, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.
Как уже было отмечено, пунктом "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что административное и административно - процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему административно - процессуального законодательства Российской Федерации следует включать и нормативные правовые акты ее субъектов, учитывая тот факт, что в настоящее время субъектам Федерации предоставлены значительные полномочия в этой области.
Рассмотрев систему административно - процессуального законодательства Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что ее элементы не равнозначны. К сожалению, административно - процессуальное законодательство нашего государства находится на достаточно низком уровне, разрознено, противоречиво и только формируется в систему как таковую. Следует отметить, что по сравнению с прежней системой законодательства об административных правонарушениях новая система значительно расширена. В нее включены важные ранее отсутствовавшие элементы, например, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, нормативные акты федеральных министерств и ведомств, законодательство и иные нормативные акты субъектов Федерации. Возможно, что такой подход к рассмотрению этой системы будет более полно отвечать основным задачам и принципам законодательства новой России, а также способствовать построению правового государства.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_584.html