«Социально-психологические аспекты работы с кадрами в органах внутренних дел»

Нужно создавать административно-процессуальный кодекс, в котором будет прописана четкая процедура: куда, как, в какие сроки

Кузякин Ю.П.
Административное право, 2009.
Административное право - самая динамичная отрасль права. Каковы, на Ваш взгляд, наиболее существенные изменения за последний год? Что следует изменить?
- Это действительно так. В административном праве почти ежедневно происходят изменения в структуре органов исполнительной власти, текущем законодательстве, в том числе и в административном. Это объясняется тем, что административное право как право управления своими нормами должно способствовать созданию эффективного механизма реализации законов. По сути, обеспечить эффективное государственное управление. На решение этой задачи была нацелена административная реформа 2004 г., когда были созданы федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. федеральные министерства должны были заниматься выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленных сферах; службы - контролем и надзором; агентства - оказанием государственных услуг, управлением государственным имуществом и функциями правоприменения в этих сферах. Однако несмотря на заявленные цели о сокращении органов исполнительной власти их количество возросло. Если до реформы их было 58, то сейчас их более 80. Заместителей председателя Правительства РФ стало 8, а был один; у министра обороны появился 8 заместитель. Помимо Федерального агентства по рыболовству, рыбой одновременно занимаются более 10 ведомств. Кроме того, работа созданных во исполнение статьи 78 Конституции РФ территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации во многом дублируется аналогичными структурами администраций субъектов, например, только в Липецкой области с населением 1 млн. 200 тыс. человек находится 60 территориальных органов исполнительной власти, в которых работают 12 тыс. государственных служащих.
Одновременно создаются новые структуры в федеральных органах исполнительной власти, например Росалкоголь. Продолжается реорганизация структур, создаются новые департаменты в Правительстве РФ.
Думается, что названные органы усложняют работу органов исполнительной власти, лишают ее скоординированности и оперативности.
Недопустимым в этих условиях является отсутствие должностных регламентов, четко определяющих обязанности государственных служащих, которые должны появиться во всех государственных органах лишь к 2013 году. Поэтому представляется, что цели административной реформы 2004 г. не достигнуты и существующая система государственного управления неэффективна, особенно в условиях нынешнего кризиса.
Надеюсь, что предложенная Президентом РФ Д.А. Медведевым программа реформирования системы государственной службы будет более эффективной и успешной. Представляется, что при построении системы и структуры органов исполнительной власти было бы целесообразно использовать положительный опыт деятельности союзных министерств с учетом требований сегодняшнего дня.
Сейчас предпринимается ряд действий, направленных на "облегчение" деятельности предприятий. На Ваш взгляд, принесет ли это заявленный властями результат? Как скоро?
- Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", устанавливающий уведомительный, а не разрешительный порядок для начала отдельных видов предпринимательской деятельности, должен быть введен с 1 июля 2009 г. По распоряжению Медведева положение этого Закона о проведении проверок бизнеса не чаще 1 раза в 3 года вводится не с 1 июля 2009 г., а с 1 мая 2009 г. Почему бы и уведомительный порядок не ввести также с 1 мая? В противном случае многие предприятия малого бизнеса в условиях финансового кризиса разорятся. Странно, что, вводя проверки не чаще 1 раза в 3 года, законодатели забыли о необходимости непрерывного надзора и контроля над особо опасными или потенциально опасными производствами, включая атомные станции и угольные шахты. Кроме того, малый бизнес нуждается в облегчении налогового бремени либо в налоговых каникулах. Однако вместо снижения налога на добавленную стоимость и единого социального налога уменьшили налог на прибыль, выгода от которого минимальна. Думается, что стимулировать бизнес могли бы государственные гарантии под строительство новых предприятий или хотя бы государственные гарантии на сумму инвестиций для подвода газа, воды и электричества.
Шумиха вокруг газового конфликта уже спадает, привнес ли инцидент, помимо политических, правовые "последствия"?
- Если одной из сторон был Газпром, с нашей стороны, то неизбежно возникли следующие правовые последствия: необходимо наличие нормативно-правовых актов, так или иначе определяющих параметры нормативной деятельности Газпрома. Если бы Газпром работал только внутри страны, то это бы регулировалось только российским законодательством. Поскольку конфликт возник из-за поставок газа в иностранные государства, то речь идет о международных договорах. Россия как правопреемница СССР взяла на себя обязательства выполнять ранее заключенные СССР договоры о поставках газа в ряд государств, в том числе Болгарию, Германию и Венгрию. По этим договорам Россия отвечает за поставки газа до границы государства-потребителя. Поэтому либо надо заключать новые договоры, минуя газотранспортные системы Украины, либо заключать договор о поставках газа до границы с Украиной, либо прокладывать новые газопроводы, минуя территорию Украины, как, например, "северный поток". Думается, что судить о сути конфликта и о причинах его возникновения можно было бы, имея достоверную информацию о деятельности ОАО "Газпром". К сожалению, говорить о прозрачности деятельности Газпрома не приходится, как и о заключаемых Газпромом договорах о поставках газа с территорий Казахстана, Туркмении и Узбекистана. В этой связи необходимо принятие закона об открытости информации, проект которого давно подготовлен. Во многих государствах Европы и в США такие законы действуют, что исключает возможность недоговоренностей и коррупционных сговоров.
Прокомментируйте не столь давно принятые законы усиления административной ответственности АО, ООО. Как, на Ваш взгляд, это будет работать в реальности?
- Видимо, речь идет о Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. "О внесении изменений в КоАП РФ в части усиления административной ответственности участника финансового рынка ООО и АО". Этими изменениями обоснованно введена административная ответственность за нарушение порядка подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников ООО (ОДО) и владельцев инвестиционных паев закрытых ПИФов. В условиях финансового кризиса в целях недопущения незаконных финансовых операций установлена ответственность за незаконную выдачу и обращение ценных бумаг и иных документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства. Этим Законом уточнено определение и конкретизированы признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг. Своевременно установлен перечень действий, которые не являются манипулированием ценами на рынке ценных бумаг. Сейчас основной проблемой является реализация положений Закона в правоприменительной деятельности органов и должностных лиц, предусмотренных в КоАП РФ, их профессиональности и умении использовать юридические знания.
Пожалуйста, прокомментируйте фразу г-на Медведева "хватит кошмарить бизнес". Как это реализовать?
- Президент Медведев неоднократно заявлял о необходимости минимизировать и даже запретить проверки малого бизнеса, которые являются мощными генераторами коррупции. В настоящее время в России свыше 30 госорганов имеют право на проведение проверок. Это, например, налоговая, санитарная инспекции, органы пожарного надзора и др. Думается, необходимо в этой части использовать опыт Казахстана, где установлен порядок получения согласия прокуратуры контрольно-надзорными органами перед началом проверок. В результате число проверок уменьшилось на порядок, поскольку сотрудники проверяющих органов боятся ответственности за свои неправомерные действия. Кроме того, назрела острая необходимость введения административных регламентов, четко определяющих порядок оказания государственных услуг. Чиновник, не решивший вопрос в четко оговоренные сроки, считается нарушителем регламента, что влечет за собой лишение его поощрений и продвижения по службе. Представляется важным сократить физический контакт чиновника с предпринимателем. Речь идет о принципе "одного окна", и если у предпринимателя нет информации о том, что он имеет право требовать с чиновника, то это во многом порождает коррупцию. По сути, речь идет о необходимости принятия закона о свободе информации, в котором содержится любая информация о деятельности госоргана и его сотрудника, а также установлен порядок предоставления информации и ответственность чиновника за ее непредоставление. Другой пример: как известно, недавно утвержден технический регламент о пожарной безопасности; оказывается, в России существует 50 тыс. нормативов и требований по пожарной безопасности. В принятом техническом регламенте их прописано 1200, то есть почти в 50 раз меньше. Таким образом, после принятия этого регламента пожарные инспекторы не смогут произвольно подходить к оценке пожарной безопасности объекта, поскольку все критерии прописаны в регламенте, что облегчит жизнь не только мелкому, но и крупному бизнесу. Необходимость принятия таких регламентов предусмотрена в ФЗ 2002 г. "О техническом регулировании", однако их разработка идет медленно, что затрудняет работу предпринимателей.
На наш взгляд, более страшной проблемой является крупный бизнес. При желании он может устроить мелкому и среднему - "беспредел". Возможно ли пресечь это законодательно?
- У нас есть Федеральный закон 2006 года о защите конкуренции, который предполагает пресечение монополистической деятельности и создание свободы конкуренции всех субъектов предпринимательской деятельности. Речь идет о том, что во исполнение этого Закона создана и действует Федеральная антимонопольная служба. От эффективности работы которой, по применению антимонопольного законодательства, зависит социальная ответственность крупного бизнеса.
Трудовые споры и административное право во многом пересекаются, как облегчить себе жизнь? Объединить их?
- Трудовой кодекс 2001 года, в отличие от КЗоТа 1971 года, вводит однозначное понятие "трудовой договор". КЗОТ 1971 года содержал понятие "трудовой договор (контракт)". Трудовые споры, возникающие на основе нарушений трудового договора, в основном касаются взаимоотношений работника и работодателя. Что же касается административного права, то его нормы распространяются на государственных служащих, которые осуществляют свою деятельность не путем заключения трудового договора, а на основании служебного контракта. В служебном контракте устанавливаются обязанности и права данного гражданина по исполнению должностного регламента. Гражданин, поступая на государственную службу, обязан оказывать услуги соответственно занимаемой должности. Поэтому я думаю, что между трудовым договором, по сути своей порождающим трудовые споры, и служебным контрактом, который порождает служебный проступок, есть некоторые разночтения. В чем эти два документа пересекаются? И там и там в основе лежит трудовая деятельность. В системе законов о госслужбе есть понятие "конфликт интересов", тогда как в трудовом договоре есть трудовой спор. Дело в том, что применительно к государственной службе трудовая деятельность существует, что подтверждается Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы". Если сопоставить трудовой договор и примерную форму служебного контракта, то многие их части созвучны. Единственное отличие это акцент в служебном контракте на служебную обязанность у госслужащего. Хотя в части обязанностей и прав сторон - это, по сути, одни и те же документы. Но за нарушение трудовой дисциплины предусмотрена дисциплинарная ответственность, а применительно к госслужащим - нет понятия "трудовой", а есть понятие "служебной дисциплины". Но эти понятия настолько пограничны, что их объединить очень сложно.
Пожалуйста, прокомментируйте изменения в процедуре административных споров.
- Да, надо принимать Административно-процессуальный кодекс. Для административных споров надо создавать специальный административный суд. В противном случае в каждом органе исполнительной власти процедура рассмотрения административных споров, т.е. во внесудебном порядке подчиненности, будет разной; нет четко прописанной регламентации. Есть Закон 2006 года о порядке рассмотрения обращений граждан. Обращения бывают трех видов: заявления, жалобы и предложения. Общая процедура прописана. Но есть специфика в предложении, в жалобе и в заявлении. И применительно к каждому виду в федеральной службе, конечно, должны быть административные суды, занимающиеся практикой только административных споров. Мировые судьи имеют право рассматривать их, или суды общей юрисдикции, т.е. районные, городские суды, тоже имеют право рассматривать такие споры. Потому что согласно Постановлению 1995 года "Об обжаловании в суде действий и решений должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан" гражданин вправе не только использовать внесудебный административный порядок, он может обратиться сразу в суд. А в какой суд он может обратиться и когда это будет прописано - пока неясно. Поэтому необходимо как можно скорее создавать административные суды, о чем говорится уже не первый год. Надо создавать Административно-процессуальный кодекс, в котором будет прописана четкая процедура: куда, как, в какие сроки. Иначе относительно разрешения административных споров порядка не будет.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_4022.html