«Служба дежурных частей органов внутренних дел»

Некоторые проблемы организационного единства в правосубъектности добровольных подразделений единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в РФ

Гольцов В.Б.
Электронный ресурс, 2009.
Раскрывая проблемы организационного единства в правосубъектности подразделений Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в РФ (подразделения РСЧС), необходимо показать, что по основаниям образования они подразделяются на две группы: 1) обязательные подразделения РСЧС, характеризующиеся волей государства в их образовании (например, подразделения МЧС России), и 2) добровольные подразделения, возникающие на добровольной основе.
Вторую группу подразделений РСЧС можно разделить на следующие:
а) общественные объединения, участвующие в деятельности РСЧС и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 15 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");
б) подразделения добровольной и частной пожарной охраны (ст. ст. 12.1, 13 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности") и др.
Данные формирования включают в себя добровольные общественные организации, основанные на принципах добровольности вступления в них и самодеятельности (например, добровольные пожарные дружины и иные структуры, связанные с профилактикой и устранением чрезвычайных ситуаций (абзаца 4 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 22 августа 1995 г. "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей")). Необходимо отметить, что в п. 3 ст. 7 Федерального закона "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" в отношении таких подразделений РСЧС, как нештатные аварийно-спасательные формирования, отмечается, что они создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством РФ, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Такие обстоятельства не совсем точно отражают смысл реальной действительности, ст. 9 Закона РФ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" указывает на то, что комплектование всех аварийно-спасательных формирований (в том числе и нештатных) осуществляется все же на добровольной основе, однако это обстоятельство не дает оснований к тому, чтобы отнести такие организации к группе добровольных. Состав, структура и оснащение нештатных аварийно-спасательных формирований определяются руководителями организаций, где они должны создавать такие подразделения в соответствии с Приказом МЧС России от 23 декабря 2005 г. N 999 "Об утверждении Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований" <1>.
--------------------------------
<1> Официальный текст документа опубликован не был. Зарегистрирован в Минюсте России 19 января 2006 г. N 738.
Порядок построения государственных подразделений РСЧС осуществляется по административно-территориальному признаку, в основном он схож с другими структурами и подразделениями государственной службы (органами государственной власти, органами, осуществляющими правосудие, органами охраны правопорядка и т.п.).
Подразделения второй группы относятся в основном к общественным формированиям, а потому их построение во многом осуществляется согласно Федеральному закону от 14 апреля 1995 г. "Об общественных объединениях" (ред. от 12.03.2002 N 26-ФЗ) <2>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1998. N 30. Ст. 3608; 2002. N 11. Ст. 1018. Основными документами, на основе которых добровольные подразделения РСЧС осуществляют свою повседневную деятельность, в основном являются уставы. См., напр.: Устав Саратовского добровольного пожарного общества. Саратов, 1995.
Деятельность таких подразделений РСЧС является различной, но отличается от первой группы подразделений РСЧС тем, что они действуют во многих вопросах под их непосредственным руководством (например, общественные объединения, участвующие в ликвидации чрезвычайных ситуаций, действуют под руководством соответствующих органов управления РСЧС, абзац 2 ст. 15 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"), прежде всего она связана: с проведением профилактических и организационно-массовых мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и их ликвидацию; с содействием организаций добровольных пожарных дружин, команд другим общественным формированиям РСЧС в городах, районах, сельской местности, объектах культуры и промышленности; с пропагандой знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ст. 6 Федерального закона РФ от 22 августа 1995 г. "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей"); с выполнением многих работ и услуг, связанных с профилактикой и устранением чрезвычайных ситуаций (например, хозяйственными обществами, образуемыми объединениями РСЧС, осуществляются многие работы по инженерной разведке, обучению первичным мерам и знаниям, связанным с возникновением чрезвычайных ситуаций, по пропитке антипиренами и огнезащитным составом строений и чердачных помещений, по устройству заграждений от затоплений, завалов, устройству молниеотводов и т.д.).
В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
В соответствии с вышеизложенным следует, что организации, наделенные гражданской правосубъектностью, или, что то же самое, правами юридического лица, должны обладать в первую очередь организационным единством, а затем обособленностью имущества, выступать в гражданском обороте от своего имени и нести самостоятельную имущественную ответственность.
Рассматривая проблемы организационного единства в правосубъектности подразделений РСЧС, необходимо отметить, что данный признак состоит в определении целей и задач юридического лица, в установлении его внутренней структуры, компетенции и порядка его деятельности, порядка образования и прекращения его деятельности. Через указанный признак раскрывается внутренний механизм социального образования, которое наделяется статусом юридического лица. Таким образом, организационное единство включает в себя внутреннюю организационную структуру социального образования, систему внутрихозяйственных отношений и систему правовых предписаний, закрепляющих структуру и регулирующих складывающиеся на ее основе отношения <3>.
--------------------------------
<3> См.: Развитие советского гражданского права на современном этапе / Отв. ред. В.П. Мозолин. М., 1986. С. 118.
Организационная структура подразделений РСЧС как первой, так и второй группы исследовалась в специальной литературе, посвященной РСЧС, в узко усеченном плане, в основном с исторических и административно-правовых позиций <4>, однако многие вопросы остались неразрешенными.
--------------------------------
<4> См., напр.: Андерсон М., Кюни Ф. Понимание и использование связи между чрезвычайными ситуациями и гуманитарной помощью. Оксфорд - Политехникум. С. 23; Касымов Б.Э. Организация управления пожарной охраны (административно-правовые вопросы). С. 25 - 35; Микеев А.К. Добровольная пожарная охрана. М., 1987. С. 210 - 217; Локтионов Н.И. Основные принципы организации управления в условиях чрезвычайных ситуаций. С. 17; Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. С. 19; Назаров Ю.А. Сельская пожарная охрана. М., 1982. С. 22 - 26; Рапопорт В.С. Методологические проблемы системного исследования организационно-экономического механизма управления // Системные исследования. М., 1982. С. 172; и др.
В юридической литературе понятие структуры организаций и учреждений наиболее подробно исследовано учеными, занимающимися административно-правовыми проблемами. Под структурой ими понимается совокупность составных элементов, служащих достижению цели организаций, обладающих организационной и функциональной определенностью и находящихся под единым управлением <5>.
--------------------------------
<5> См., напр.: Ямпольская Ц.Я. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 94; Вишняков В.Г. Структура и штаты советского государственного управления. М., 1972. С. 27; Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 128; и др.
В соответствии с вышеназванным пониманием определяется и структура РСЧС. Обычно под ней понимают совокупность созданных в установленном порядке органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (абзац 1 ст. 4 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").
Внутренняя структура подразделений РСЧС, как и многих других организаций, обусловлена их функциями <6>. От того, насколько полно и последовательно воплощены в структуре РСЧС ее функции и как они распределены между тем или иным подразделением РСЧС, зависит эффективность работы всей РСЧС в целом.
--------------------------------
<6> См.: Екатеринославский Ю.Ю. Управленческие ситуации: анализ и решения. М., 1998. С. 12.
Структура также зависит от типа подразделения РСЧС и вида функциональной системы РСЧС (например, гражданской обороны, пожарной охраны, подразделения спасателей и т.д.), в которую входит то или иное подразделение. Поэтому структурное построение подразделений РСЧС, даже относящихся к одной видовой группе, будет различным. Так, например, подразделения, входящие в гражданскую оборону МЧС России (состоящие из соединений, воинских частей и подразделений, дислоцированных в различных регионах страны), Государственную противопожарную службу МЧС России (управление, отделы, отряды, части, инспекции и т.п.), поисково-спасательные формирования (состоящие из республиканских, краевых и областных подразделений спасателей) и др., формируются по различным основаниям: для управления различными подразделениями по территории деятельности (такие как центральный аппарат МЧС России; территориальные и региональные центры МЧС РФ; управления, отделы различных служб МЧС России (гражданской обороны, Государственной противопожарной службы, Государственной инспекции по маломерным судам, аварийно-спасательной службы, поисково-спасательной службы); специальные управления, отделы Государственной противопожарной службы МЧС России; профилактические управления, отделы, отделения, инспекции государственного пожарного надзора МЧС РФ и т.д.); по обслуживанию различных предприятий, учреждений, организаций и по районам деятельности - оперативные и профилактические подразделения (такие как отряды, части, профилактические отряды, отделения, инспекции МЧС России и т.д.); по выполнению работ и оказанию услуг (Всероссийский научно-исследовательский институт противопожарной обороны МЧС России (ВНИИПО), Академия гражданской защиты МЧС России, отраслевые лаборатории МЧС России <7>, высшие и средние специальные учебные заведения МЧС РФ, производственно-технические центры МЧС России, предприятия МЧС России (аварийно-спасательные формирования, учебные центры МЧС России и т.д.) и пр. В зависимости от этого различаются: управленческие, профилактические, оперативные, аварийно-спасательные, поисково-спасательные, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные, функциональные структуры подразделений РСЧС.
--------------------------------
<7> См.: Безопасность населения, территорий и хозяйственных объектов: Сб. международных соглашений. М., 1996. С. 98.
В добровольных подразделениях РСЧС их структура складывается несколько иным образом. Так, общественное объединение "Спасатель" сформировано из добровольных студенческих спасательных отрядов. Основанием для формирования подразделения явилась потребность в увеличении численности спасателей в регионах города и области, а также существенное оказание помощи подразделениям профессиональных спасателей <8>; добровольное пожарное общество (ДПО) и его внутренние подразделения (советы ДПО; первичные организации ДПО и т.п.); общество спасателей (ОС); добровольные пожарные дружины (ДПД); школы и классы спасателей (ШС, КС); школа юного эколога и спасателя (ШЮЭС); дружины юных пожарных (ДЮП); дружины юных спасателей (ДЮС) - формируются по следующим основаниям: для содействия государственным службам МЧС России, для обслуживания различных групп населения при аварийно-спасательных работах, пожарной безопасности и других чрезвычайных ситуаций (например, на предприятиях, в учреждениях, организациях, для обслуживания рабочих и служащих; в жилом секторе; в школах, общеобразовательных учреждениях, клубах, обществах, движениях и т.д.); для пропаганды и обучения населения мерам и действиям в чрезвычайных ситуациях (например, учебные пункты, сборы, лагеря юных спасателей, центры и дома пожарно-технической пропаганды и т.д.).
--------------------------------
<8> См.: Постановление правительства Ленинградской области от 22 августа 2002 г. N 148 "Об утверждении Концепции создания аварийно-спасательной службы Ленинградской области и сил постоянной готовности для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Ленинградской области" // Вестник правительства Ленинградской области. 31 октября 2002 г. N 16. С. 17.
К добровольным подразделениям РСЧС будут относиться и хозяйственные организации (образуемые в основном частной и добровольной пожарной охраной), которые входят в их структуру (например, такой организацией является специализированный ремонтно-строительный трест противопожарных работ "Спецпожремстрой", входящий в структуру добровольной пожарной охраны). Возглавляет такую организацию начальник (управляющий), который подчиняется центральному совету ДПО. Деятельность таких организаций обусловлена спецификой направленности и предусмотрена уставами ДПО, например, ремонт, зарядка и перезарядка огнетушителей; ремонт пожарных рукавов; трубопечные работы; обработка огнезащитным и противогнилостным составом деревянных конструкций, театральных декораций, чердаков, сцен и т.д. <9>.
--------------------------------
<9> Необходимо отметить, что с принятием части первой ГК РФ и вступления в силу Федерального закона "Об общественных объединениях" многие хозяйственные организации ДПО вышли из состава ДПО и преобразовались в коммерческие общества и товарищества, действующие на основе своих собственных уставов.
Наряду с вышеназванными добровольными подразделениями РСЧС существуют и коммерческие <10>, специализирующиеся на выпуске необходимой продукции РСЧС (например, производство оборудования для спасателей, спецснаряжения, аптечек, огнетушителей и т.д.), а также оказание платных услуг и работ в области РСЧС (например: реабилитация спасателей; туризм, отдых в системе РСЧС; чистка вентиляционных каналов в жилых домах и промышленных зданиях; устройство заградительных сооружений; установка молниеотводов; перезарядка огнетушителей и т.д.). Целью данных коммерческих организаций будет являться извлечение прибыли из своей "специальной" деятельности. Такие организации ничего общего (кроме своей "специальной" деятельности) с РСЧС не имеют. Такой "специальной" деятельностью могут заниматься и другие юридические лица, достаточно лишь получить в установленном порядке лицензию на данный вид деятельности. Таким образом, данные коммерческие организации не являются подразделениями РСЧС, за исключением аварийно-спасательных формирований РСЧС (создаваемых в виде обществ, товариществ, некоммерческих организаций и т.п.). Аварийно-спасательные формирования РСЧС также могут выполнять различные работы и оказывать услуги коммерческого и некоммерческого характера гражданам и организациям <11>, но отличаются они от других коммерческих организаций тем, что основной вид их выполняемой деятельности должен быть связан со специальной аварийно-спасательной деятельностью, выполняемой профессиональными подразделениями РСЧС, которые не могут быть исполнены другими коммерческими организациями, в силу профессиональных качеств таких организаций и сложности выполняемых работ и услуг, требующих специального разрешения, а остальные услуги и работы, оказываемые ими, могут быть сопутствующими. Здесь необходимо отметить, что любая коммерческая организация может приобрести статус аварийно-спасательного формирования, в силу соответствующего решения территориальных органов и подразделений РСЧС, получив при этом аттестат и свидетельство от МЧС России на проведение аварийно-спасательных работ и услуг <12>. Кроме того, аварийно-спасательные формирования РСЧС создаются в силу их нужности государству, а значит, они будут относиться не к добровольной, а к обязательной группе подразделений РСЧС.
--------------------------------
<10> К таким коммерческим организациям будут относиться, например, существующие в г. С.-Петербурге общества ООО "Спасторговая фирма", ООО "Спаснациональный автоклуб", ООО "Пожарное оборудование", ООО "Пожсервис плюс производственная фирма" и др.
<11> Например, аварийно-спасательное формирование АНО "Северо-Западная региональная служба спасения" г. С.-Петербурга.
<12> Так, например, аварийно-спасательное формирование АНО "Северо-Западная региональная служба спасения" г. С.-Петербурга создано на основе решения территориальной аттестационной комиссии N 106 г. С.-Петербурга, о чем подписан акт от 12 декабря 2005 г. N 0-106-12.
Итак, структура подразделений РСЧС как первой, так и второй группы, как правило, унифицирована нормативными документами, прежде всего уставами, положениями и примерными структурами <13>.
--------------------------------
<13> См., напр.: Устав С.-Петербургского ДПО: Утв. управлением юстиции мэрии г. С.-Петербурга от 15 января 1992 г. N 452; Положение о Главном управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям г. С.-Петербурга: Утв. Постановлением правительства С.-Петербурга от 14 декабря 2004 г. N 1968; Положение о классе пожарных кадетов при 484-й школе Московского района С.-Петербурга: Утв. С.-Петербургским ДПО от 19 мая 1994 г. и РУНО Московского района г. С.-Петербурга от 18 мая 1994 г. и др.
Внутренняя структура подразделений РСЧС обеспечивает не только выполнение возложенных на них задач и функций, но и формирование и изъявление их воли, необходимой для самостоятельного участия в имущественном обороте. Для этого в числе структурных подразделений РСЧС выделяются их органы, с помощью которых выражается воля таких подразделений, как субъектов гражданского права.
Во главе того или иного подразделения РСЧС в основном стоит руководитель, который руководит его деятельностью и действует от имени подразделения без всякой на то доверенности, несет полную ответственность за работу подразделения, представляет его во всех учреждениях и организациях, распоряжается имуществом и средствами подразделения в соответствии с действующим законодательством, совершает сделки, выдает доверенности, открывает текущие и другие счета в банках. Назначение и освобождение от работы руководителей подразделений производятся вышестоящими руководителями соответствующих ведомств (например, начальник регионального центра МЧС России назначается и освобождается Президентом РФ по представлению министра МЧС России <14>).
--------------------------------
<14> См.: раздел 5 Положения "О территориальном органе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий": Утв. Приказом МЧС России от 1 октября 2004 г. N 458 // Бюллетень нормативных актов Федеральных органов исполнительной власти от 25 октября 2004 г. N 43; Пожарная безопасность. 2005. N 6; Российская газета. 2004. 4 ноября.
Во главе подразделений первой группы стоит начальник подразделения (начальник центра, управления, отдела МЧС России и т.д.). Во главе подразделений второй группы может стоять как коллегиальный орган (комиссия, съезд, центральный совет ДПО и т.д.), так и единоличный (председатель комиссии, совета, директор предприятия, начальник ДПД и т.д.).
Нужно отметить, что внутренняя структура многих подразделений РСЧС излишне усложнена, бюрократизирована и требует реорганизации. Так, Всероссийское добровольное пожарное общество имеет множество подразделений, управленческие функции которых чрезмерно расширены <15>. Строение в данном случае вполне могло бы быть осуществимо в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях". Организационный уровень подразделений РСЧС первой группы по значению более высок в сравнении с подразделениями второй группы. Так, МЧС России состоит из министра, его заместителей, департаментов управления, управлений и отделов МЧС России, которые руководят работой других служб и их подразделений по направлениям их непосредственной деятельности: региональных центров, управлений, отделов Службы гражданской обороны МЧС России; Государственной противопожарной службы МЧС России; Государственной инспекции по маломерным судам и т.д. В соответствующие региональные центры, управления и отделы служб МЧС России входят другие нижестоящие подведомственные по служебной линии подразделения РСЧС, такие как отряды, части, станции, посты МЧС России и т.д. <16>.
--------------------------------
<15> См.: Касымов Б.Э. Организационные и правовые основы пожарной безопасности. С. 9 - 84.
<16> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2004 г. N 883 "Об утверждении Положения о функционировании аварийно-спасательной службы для организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев)"; Положение "О комиссии при правительстве С.-Петербурга по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на территории С.-Петербурга" от 31 декабря 2003 г. N 177 // Вестник администрации С.-Петербурга, 27 февраля 2004 г. N 2. С. 168; и др.
В добровольных подразделениях РСЧС (общественных организациях, объединениях, обществах) организационное единство подразделений, согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях", осуществляется на добровольных началах и представляет собой формирования граждан, юридических лиц, объединившихся на основе общности их интересов для реализации целей некоммерческого характера.
В историческом плане подразделения второй группы развивались неоднообразно, как и сама система РСЧС, наиболее раннее развитие имели такие, как ДПО и ДПД, в связи с этим их структура и последующая деятельность являются наиболее развитыми в подразделениях второй группы. Деятельность ДПО, ДПД была известна еще в дореволюционной России. Они были самыми многочисленными добровольными организациями. ДПД создавались в крупных городах, губерниях и существовали на многих крупных предприятиях. После 1917 г. ДПО были ликвидированы, а их имущество реквизировано. Но уже вскоре после ряда крупных пожаров ДПО опять были восстановлены, а имущество возвращено <17>.
--------------------------------
<17> См., напр.: Ключевский В.О. Курс русской истории. М., 1937. С. 27 - 32; Вьюрков А.И. Рассказы о старой Москве // Московский рабочий. М., 1958. С. 52; Голубев С.Г., Зильберштейн Ф.Б., Савельев П.С. Пожарное дело в СССР. М., 1968. С. 75 - 86; и др.
С 1990 - 1995 гг. активность таких организаций заметно снизилась из-за финансовых трудностей, что, естественно, сказалось на увеличении различных чрезвычайных ситуаций (пожаров, взрывов, аварий на производствах и т.д.), выразившихся в огромных материальных потерях у граждан и организаций всех форм собственности <18>, однако это подтолкнуло в дальнейшем к созданию не только общественных противопожарных организаций, но и многих общественных спасательных организаций (добровольные спасательные отряды, звенья, дружины (ДСО, ДСЗ, ДСД), школы спасателей (ШС), общественные спасательные организации (ОСО) и др.).
--------------------------------
<18> См., напр.: Советская юстиция. 1990. N 4. С. 5 - 7; Час пик. 10 ноября 1995 г. С. 2; и др.
В настоящее время деятельность подразделений второй группы заметно активизировалась, что связано с развитием законодательства РФ в целом и с развитием законодательства об РСЧС в частности, выражающимся в развитии множества форм таких подразделений и в их легальной основе заниматься предпринимательской деятельностью, с помощью чего стало возможным увеличивать и улучшать не только их материальную базу, но и расширять сферу их уставной деятельности с предоставлением различного рода услуг и работ, связанных с чрезвычайными ситуациями. Так, например, ДПО Красногвардейского района г. С.-Петербурга начиная с 2004 г. помимо выполняемых работ в области чрезвычайных ситуаций стало оказывать услуги по мерам пожарной безопасности в организациях, связанных с проведением обучения трудового коллектива организации и проверкой их остаточных знаний в этой области деятельности <19>. Аналогичного рода услуги оказывает и общественное объединение "Спасатель", только связанные с проведением различных спасательных работ и операций <20>.
--------------------------------
<19> О чем свидетельствует заключенный договор между ДПО Красногвардейского района и "Бюро судебно-медицинской экспертизы" ГУЗ С.-Петербурга "О проведении обучения и проверки знаний по мерам пожарной безопасности" от 21 марта 2005 г.
<20> См.: Вестник правительства Ленинградской области. 31 октября 2002 г. N 16. С. 17.
Все виды добровольных подразделений РСЧС обладают рядом общих черт и признаков, главным из которых является активное содействие профессиональным подразделениям РСЧС в обеспечении их профессиональной деятельности, направленной на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций в РФ.
Данные подразделения являются отраслевыми общественными организациями и имеют общую цель некоммерческого характера - предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций на различных территориях и объектах РФ с одобрения или под непосредственным руководством профессиональных подразделений РСЧС, отраслевую пропаганду и агитацию в этой области. Данная особенность является специфической по отношению к другим общественным организациям.
Если цель у данных подразделений является общей, то порядок их образования и организационное строение являются разными. Так, ДПО, ОСО создаются в соответствии с действующим законодательством и действуют на основании уставов, собственной инициативы и самодеятельности членов общества, действующих в тесной взаимосвязи с другими органами, учреждениями, организациями. Основополагающим документом ДПО, ОСО является устав, в нем заложены права, обязанности, задачи и функции обществ, конкретизируются те интересы членов ДПО, ОСО, на удовлетворение которых они могут рассчитывать, вступая в организацию, а также их права. Организационное строение обществ осуществляется по административно-территориальному признаку. В состав обществ входят: первичные организации, районные, городские, областные и т.д. организации, которые и составляют основу обществ. Они непосредственно проводят мероприятия по обучению населения мерам пожарной безопасности и ликвидации чрезвычайных ситуаций, распространению пропаганды и знаний в области предупреждения чрезвычайных ситуаций среди населения.
Первичные организации состоят из членов общества, работающих на одном предприятии, в организации, учреждении, колхозе, обучающихся в одном учебном заведении или проживающих в одном сельском населенном пункте, в домах одной жилищно-эксплуатационной конторы и т.д. Число членов первичных организаций общества определяется уставами ДПО, ОСО (и обычно составляет не менее 5 человек).
Особенности правового статуса ДПО, ОСО определяются спецификой самой общественной организации. Это особые специфические интересы ДПО, ОСО, сформулированные в виде уставных целей и задач, таких как содействие подразделениям МЧС России в проведении мероприятий по устранению чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности среди населения; инструктаж и обучение взрослого и подрастающего поколения мерам безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций; проведение организационно-массовых мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, пожаров, и успешная их ликвидация; содействие организации ДПД, ДСО, ШЮЭС, в районах города, в школах, в организациях и в сельской местности; пропаганда и распространение области знаний по предупреждению чрезвычайных ситуаций среди членов общества и населения и др.
Права и обязанности ДПО, ОСО как юридического лица служат действенным средством для осуществления гражданской правосубъектности. Данные общественные организации используют специфические для них способы и методы в рамках действующего законодательства и границах их собственного устава, которые можно показать на примере Всероссийского добровольного пожарного общества (ВДПО), являющегося, согласно Федеральному закону "О пожарной безопасности", общественным объединением.
Уставом ВДПО, например, предусмотрена возможность создавать в установленном порядке общества и организации, деятельность которых отвечает целям и задачам общества; осуществлять строительство производственных и административных зданий, жилых домов для рабочих и служащих организаций общества; выполнять через подведомственные общества и организации работы и услуги в области пожарной безопасности; заключать договоры и соглашения, отвечающие целям и задачам общества, выдавать обязательства и доверенности; предъявлять иски и защищать свои интересы в судебных и арбитражных органах и др. Аналогичным образом осуществляется строение и в общественных организациях спасателей. Так, Всероссийская общественная организация "Российские спасатели" (ВОО "Росспас") создана по образу и подобию ВДПО и отличается от него лишь тем, что цели и задачи ВОО "Росспас" в основе своей непосредственной деятельности ориентированы не на противопожарные (как в ВДПО), а на спасательные мероприятия. То же самое можно сказать и о ДСО, ДСЗ, ДСД, ОСО и других добровольных общественных организациях спасателей.
Нужно заметить, что для подразделений РСЧС второй группы характерным является то, что в их деятельности, по сравнению с подразделениями РСЧС первой группы, административно-правовые отношения присутствуют в меньшем объеме, чем гражданско-правовые.
ДПО, ОСО и др. являются многозвеньевыми организациями, состоящими из первичных и вышестоящих организаций, они могут объединяться в союзы, ассоциации, фонды безопасности и т.д., однако юридической личностью будут являться лишь сами эти организации.
ДПД, ДСД, ДСЗ организуются в организациях, на предприятиях, в цехах, колхозах, фермах и т.д. из числа руководителей, рабочих и служащих этих объектов в возрасте не моложе 18 лет, независимо от того, обслуживаются они подразделениями профессиональных служб МЧС или нет. Они представляют собой общественные формирования, способные вести самостоятельную работу по предупреждению чрезвычайных ситуаций и тушению пожаров. Так, например, порядок работы и организации ДПД определен специальным положением, где указаны задачи и общие принципы организации ДПД. Организация ДПД, ДСД, ДСЗ и все последующее обеспечение возлагается на руководителей организации, предприятий, учреждений, организаций. Членство в ДПД, ДСД, ДСЗ осуществляется на добровольных началах, без заключения какого-либо договора. Вступающие в такие организации подают письменное заявление на имя начальника дружины, звена, а зачисление в ДПД, ДСД, ДСЗ объявляется приказом по объекту. Структура ДПД, ДСД, ДСЗ состоит из начальника дружины, звена, его заместителя и отделений (боевых расчетов), которые состоят из начальника расчета, первого, второго и других номеров расчета либо спасателей <21>.
--------------------------------
<21> Например, дружина спасателей С.-Петербургского научно-исследовательского института охраны труда (НИИОТ) осуществляет свою деятельность на основе положения (приложение к приказу НИИОТ от 17 апреля 2004 г. N 16) и состоит из начальника и семи спасателей.
Дружины юных пожарных (ДЮП), дружины юных спасателей (ДЮС), школы юных экологов и спасателей (ШЮЭС) и т.п. организации создаются, как правило, при организациях, имеющих учебно-воспитательный и творческий характер деятельности (школах, клубах, домах детского творчества и т.п.).
Развитие соответствующих организаций имеет неравномерный характер, что также связано с неравномерностью развития всей системы РСЧС. В традиционных направлениях деятельности (по линии противопожарной безопасности) такие организации начали формироваться достаточно давно. Так, дружины юных пожарных зародились в 20 - 30-е годы при домах пионеров и пожарных командах. В настоящее время порядок организации и работы ДЮП определен Положением о дружинах юных пожарных, утвержденным главным инспектором РФ по пожарному надзору (Г.Н. Кириловым), заместителем министра образования и науки РФ (А.Г. Свинаренко), председателем президиума Центрального совета ВДПО (С.И. Груздевым) 6 декабря 2006 г.
По линии спасателей такие организации стали развиваться относительно недавно, с 1998 г., по образу и подобию ДЮП <22>, а потому такие организации не имеют единого нормативно-правового акта (как положение у ДЮП), в соответствии с которым они могли бы организовывать и строить свою работу, что иногда создает дополнительные трудности в построении таких организаций на практике. Такие трудности вызваны дополнительными процедурами согласований при их образовании с вышестоящими органами власти и органами управления МЧС России. Учредителями ДЮС, ТИС, кадетских корпусов спасателей (КС) и т.п., как правило, являются администрации муниципальных образований, выступающих в лице главы администрации района, но могут и другие организации (например, штаб ГО МЧС организации) <23>. В этом плане необходимо отметить, что для организаций юных спасателей (так же как организаций юных пожарных) необходимой является разработка и принятие общего положения об организациях юных спасателей, которое должно быть утверждено в централизованном порядке совместно с заинтересованными органами и организациями (МЧС России, Министерством образования и науки РФ, ВОО "Росспас"). Здесь необходимо отметить, что организации юных спасателей и юных пожарных должны быть дифференцированы на две категории в зависимости от их интересов и направлений последующей деятельности, что поможет уточнить их дальнейшее направление совершенствования и развития: 1) организации, имеющие спортивно-просветительский и оздоровительный характер (ДЮП, ДЮС); 2) организации, имеющие профессионально ориентированный и обучаемый характер (ШЮС, ШЮЭС, КС и др.). Несмотря на общие цели, которые присущи таким организациям в целом: общая профессиональная ориентация, связанная с деятельностью РСЧС, в них все же имеются и существенные различия. Первые создаются для привития навыков, связанных со спасательными операциями при наступлении различных чрезвычайных ситуаций, спортивных и оздоровительных мероприятий, связанных с профессиональными навыками спасателей. Вторые создаются для подготовки к обучению в дальнейшем в профессиональных учебных заведениях РСЧС с целью приобретения профессионального статуса спасателя. Кроме того, если первые осуществляют свою деятельность во внеучебное время (и схожи с различного рода кружками и секциями, образуемыми при школах), то вторые могут осуществлять свою деятельность и в рамках образовательной программы и включаться в учебное время. Таким образом, направление деятельности таких организаций будет различным <24>. В связи с чем по каждой из этих представленных категорий также необходимо разработать и принять централизованные документы (в виде положений, утвержденных в централизованном порядке совместно с заинтересованными органами и организациями (МЧС России, Министерством образования и науки РФ, ВОО "Росспас", ВДПО)) и определить цели, задачи и единые принципы, в соответствии с которыми такие организации могли бы осуществлять свою дальнейшую дифференцированную деятельность. Несмотря на дифференциацию направлений деятельности рассматриваемых организаций, при разработке соответствующих положений необходимо учитывать и их обобщающие признаки. Актуальность такого обобщения связана с передачей противопожарной службы в подведомственность МЧС России, в связи с чем стало возможным объединение статуса пожарного со спасателем, который помимо тушения пожара выполняет и спасательные функции. Данные обстоятельства должны быть учтены и по линии подразделений юных пожарных, которые могут и должны в своей деятельности развивать цели и задачи, связанные со многими функциями спасателей. Это означает, что на традиционной базе подразделений юных пожарных могут также развиваться и подразделения юных спасателей, что должно быть отражено в документах, определяющих правовой статус таких организаций.
--------------------------------
<22> Так, в 1998 г. в г. Туле при школе N 19 был создан первый кадетский корпус спасателей, потом такие же организации (кадетские корпуса, дружины и школы спасателей) появились и в других городах РФ.
<23> Так, например, распоряжением правительства г. Саратова утверждено Положение от 12 сентября 2003 г. "О классах юный пожарный - спасатель", в соответствии с которым такие организации могут быть образованы на базе общеобразовательных учреждений г. Саратова и Саратовской области, где учредителями являются администрации муниципальных образований, соучредителями являются: органы управления образования; органы управления по делам ГО и ЧС муниципального образования.
<24> Так, например, согласно Положению "О детской школе спасателей", сформированной на базе окружного дома детского творчества в г. Анадыре, целью сформированной организации является ранняя профессиональная ориентация и подготовка школьников к поступлению в учебные подразделения МЧС России. Согласно положению "О ДЮП" школы N 9 г. Азова Азовского района целью сформированной организации является ознакомление с работой пожарных и спасателей с целью повышения роли и значимости данных профессий, воспитания подрастающего поколения в духе национального патриотизма и привития навыков работы в чрезвычайных ситуациях.
Что касается руководящей и направляющей деятельности подразделений юных спасателей, то здесь необходимо учитывать сложившийся опыт работы у подразделений юных пожарных, где головной организацией, контролирующей деятельность юных пожарных, в соответствии с положением "О дружинах юных пожарных" возложено на ВДПО. Отсюда при разработке и утверждении положений, касающихся деятельности подразделений юных спасателей, соответствующую контролирующую функцию возможно адресовать ВОО "Росспас", которая и будет осуществлять руководящую и направляющую деятельность таких подразделений.
Предложенные меры помогут определить полноценный правовой статус организаций юных спасателей, упорядочить деятельность таких организаций, с последующим совершенствованием их работы, уточнить их цели и задачи, упростить процедуру их создания и согласования на практике.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_3804.html