«Административная деятельность органов внутренних дел»

Л.Ю. Грудцына,

доктор юридических наук, доцент,

директор Института правовых исследований и инноваций

Финансового университета при Правительстве РФ,

Почетный адвокат России

 

ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ПРАВОВОГО СТАТУСА ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

И ЕГО ПРЕОБРАЗОВАНИЕ В АВТОНОМНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

 

Как отметил Президент РФ в своем вступительном слове на VIII съезде Российского союза ректоров вузов 8 июня 2006 г., «общим принципом развития образования должно оставаться повышение самостоятельности учебных заведений  – самостоятельности, которая дает простор и педагогическим, и управленческим инициативам. Однако большая хозяйственная самостоятельность требует и большей ответственности, и современных – во всех смыслах этого слова – форм управления»[1].

Провозглашение принципов гуманизма образования, защиты прав человека при получении им образования, введение свободы творчества и преподавания, закрепление единства федерального культурного и образовательного пространства, провозглашение самостоятельности систем образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства привели к тому, что в области государственной политики в сфере образования был закреплен принцип государственно-общественного характера управления системой образования[2]. В программе совершенствования образования в качестве цели организации управления в сфере образования названо формирование системы демократического, государственно-общественного управления образованием. При рассмотрении модели управления в сфере образования было показано, что Российская Федерация не относится к государствам с жесткой государственно-административной моделью управления.

В сфере образования должна оставаться возможность саморегулирования и самоуправления как на межвузовском уровне, так и на уровне конкретного высшего учебного заведения (автономия высших учебных заведений). «Мы все признаем важность укрепления государственного влияния, в первую очередь государственного контроля за деятельностью вузов. Это вполне нормально и необходимо. Однако при этом важно иметь в виду, чтобы государственный контроль не ослаблял, а усиливал потенциал самоконтроля вуза, и не превращался бы в дополнительную бюрократическую процедуру.»[3]

Международной тенденцией стала трансформация вузов из жестко иерархических замкнутых структур, являющихся частью государственной машины, в открытые  и динамичные институты, действующие на основе принципа разделения функций управления, укрепления самостоятельности высших учебных заведений и других организаций системы образования в осуществлении их уставной деятельности. В условиях многолетнего кризиса российской образовательной системы международная интеграция не только возможна, но и необходима именно для преодоления проблем. Первые шаги к этому уже сделаны, о чем свидетельствует участие России в Болонском процессе, направленном на создание общеевропейского пространства высшего образования с целью усиления мобильности граждан на рынке труда и повышения конкурентоспособности европейского высшего образования[4].

Автономия вузов является формой взаимосвязи между высшим учебными заведениями и органами власти всех уровней, а также обществом во всем многообразии представляющих его структур. «Автономия, – гласит Лимская декларация, – означает независимость высших учебных заведений от государства, прочих общественных или политических сил в принятии решения об их внутреннем администрировании, финансовом управлении и независимость в осуществлении своей образовательной политики, научных исследованиях и иных родственных видов деятельности»[5].

Легальное понятие автономии дано в ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», под которой понимается самостоятельность в подборе и расстановке кадров, в осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности. Несколько иначе (по форме, но не по существу) определяется автономия высшего учебного заведения в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264[6]. В пункте 50 данного документа сказано, что высшее учебное заведение обладает автономией и несет ответственность за свою деятельность перед каждым обучающимся, обществом и государством.

Принцип автономии высшего учебного заведения, как правило, находит отражение в уставе высшего учебного заведения. Так, например, в п. 1.7 Устава Госу­дарственного университета – Высшей школы экономики[7], авто­номность Университета трактуется следующим образом: «Университет обла­дает автономностью в соответствии с законодательством Российской Федера­ции, самостоятелен в принятии решений и осуществлении действий, вытекаю­щих из настоящего Устава». Принцип автономии высшего учебного заведения может закрепляться не только нормами внутреннего (национального) законодательства, но и между­народно-правовыми нормами. Например, в ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Респуб­лики об условиях учреждения и деятельности в городе Бишкеке кыргызско-российского Славянского университета (Бишкек, 9 сентября 1993 г.)[8] пре­дусмотрено, что «деятельность Университета регламентируется его Уставом с предоставлением максимальных академических свобод, предусматриваемых за­конодательством Сторон».

На взгляд автора, основные вопросы жизнедеятельности вузов должны решать центральные органы управления образованием – Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки); но есть немало таких вопросов (например, установление новых специальностей и специализаций, получение прав на определенную образовательную деятельность), которые можно передать на усмотрение самим высшим учебным заведениям.

Автономия высшего учебного заведения проявляется в самых разных сфе­рах. В рамках действующего законодательства Российской Федерации высшее учебное заведение разрабатывает и принимает устав, в котором зак­репляются основные положения, регулирующие его жизнедеятельность. Значи­тельными полномочиями обладает вуз в сфере организационно-кадровой политики, например, он самостоятельно определяет структуру управления, распределяет должностные обязанности, устанавливает штатное расписание, ведет подбор, прием на работу, ведает  расстановкой кадров.

В настоящее время вопросы развития вузовской автономии активно дебатируются как самим вузовским сообществом, так и за его пределами. Актуализация этих проблем обусловлена целым рядом факторов, создающих предпосылки для развития самостоя­тельности вузов, а именно: 

- вузы во все времена и эпохи традиционно обладали значитель­ной автономией, обусловленной в первую очередь невозможнос­тью жесткого контроля и регулирования интеллектуального труда; 

- высокий уровень динамики социальной среды требует от вузов оперативно и гибко взаимодействовать с экономическим, соци­альным и культурным окружением;

- возрастание неопределенности как ключевая характеристика современной рыночной среды диктует повышение самостоятель­ности всех субъектов общественной жизни, в том числе вузов;

-  общая тенденция развития университетов – их укрупнение – привела к превращению вузов в крупные полиструктурные комплек­сы, управление которыми неэффективно без широкого делегиро­вания полномочий и ответственности;

-  разнообразные траектории развития вузов и предоставление им возможности искать собственные пути достижения национальных целей приводят к накоплению опыта самостоятельности в высшей школе и повышению эффективности ее деятельности;

-  возрастание региональной роли вузов неизбежно ведет к не­обходимости расширения их полномочий для наиболее адекватно­го отражения специфических особенностей региона, его географи­ческого положения, социальных и демографических условий;

-  включение вузов в рыночные отношения диктует повышение их самостоятельности в условиях конкурентной среды[9].

По вопросу автономии высшего учебного заведения начинает формироваться судебная практика. В этой связи особого внимания заслуживает решение Верховного Суда РФ от 29 ноября 2002 г. № ГКПИ 02-1254. Рассматривая гражданское дело по жалобе Г.П.   Юдина об отмене п. 8 постановления Правительства РФ от 28 апреля 1994 г. №   407 «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России», в части разрешения государственным образовательным учреждениям высшего профессионального образования самостоятельно устанавливать размеры платы за проживание в общежитиях и коммунальные услуги[10], Верховный Суд РФ ре­шил оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь, помимо прочего, на норму Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», закрепившую принцип автономии высшего учебного заведения.

Российская высшая школа за довольно короткое время прошла большой путь от жестко централизованного управления высшей школой со стороны государства к зрелым формам автономии вузов. По дан­ным международного исследования 20 стран с точки зрения степени правового вмешательства властей в дела вузов, Россия занимает сред­ние позиции, не входя ни в группу стран с наименьшими полномочия­ми государственных органов (Канада, Великобритания, США и др.), ни в группу стран с максимальным государственным контролем высшей школы (Шри-Ланка, Малайзия, Франция, Индонезия)[11].

Однако в последнее время можно говорить об определенных законодательных тенденциях, направленных на снижение автономии вузов. Дело в том, что, согласно Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[12], в образовательную систему Российской Федерации введена новая фигура – президент вуза, а также изменен порядок замещения должности ректора государственного или муниципального высшего учебного заведения.

Стоит отметить, что не только тенденцией, но и практикой в большинстве стран стало разделение властей на высшем уровне управления вузом. Принцип разделения властей в данном случае базируется на разделении академического и административного начал в университетском управлении. Принцип разделения власти означает, что во главе управляющего совета стоит президент (или председатель управляющего совета) университета, а во главе ученого совета – ректор университета. В различных странах эти должности называются по-разному (например, в десятках англоязычных стран это – Chancelor и Vice-Chancelor), но имеется в виду, что главным администратором, главой исполнительной власти в вузе, является ректор[13].

Сам факт законодательной легитимации новой должности президента высшего учебного заведения (порядок представления уполномоченным государственным органом его кандидатуры и избрания ученым советом вуза), а также изменение порядка (процедуры) избрания ректора неизбежно порождает у научной общественности множество вопросов, в частности: для чего необходимо это нововведение, какие цели преследует законодатель и как на практике будут реализовываться новые нормы ст. 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»? На взгляд автора, логика данных поправок вполне позволяет соотнести их с глобальной проблемой перманентного усиления административно-правового управления вузами и контроля над их административно-распорядительной деятельностью со стороны государства, о чем и пойдет речь ниже.

Итак, проанализируем основные нововведения, предусмотренные Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ. Согласно абз. 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры, а также президент, если такая должность предусмотрена уставом (выделено нами. – Л.Г.).  Итак, п. 3 ст. 12  Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» изложен в новой редакции: непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляет ректор. Кандидатуры на должности ректоров государственных или муниципальных высших учебных заведений, прошедшие выдвижение в соответствии с их уставами, представляются на рассмотрение действующих на общественных началах аттестационных комиссий уполномоченных органов исполнительной власти  или исполнительно-распорядительных органов городских округов[14] (выделено нами. – Л.Г.). Согласно новым п. 4–8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», положения о таких аттестационных комиссиях и их состав утверждаются этими же органами.

Согласно уставу государственного или муниципального высшего учебного заведения, его ректор избирается из числа кандидатур, согласованных с аттестационной комиссией уполномоченного органа исполнительной власти или исполнительно-распорядительного органа городского округа, тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет. После избрания ректора между ним и органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до пяти лет[15].

Министерство образования и науки РФ уже опробовало новую процедуру избрания ректоров вузов. Впервые кандидатуры ректоров рассматривала созданная при ведомстве аттестационная комиссия, на треть состоящая из чиновников министерства и на треть – из представителей ректорского сообщества; остальные места занимают представители общественных объединений. В жюри вошли глава комитета по образованию Государственной Думы Н. Булаев, ректоры МГУ В. Садовничий и МГТУ им. Баумана И. Федоров, глава Российского союза промышленников и предпринимателей А. Шохин и глава Торгово-промышленной палаты Е. Примаков. Возглавил комиссию Министр образования и науки А. Фурсенко. Члены комиссии оценивали 57 кандидатов в ректоры 11 вузов, среди которых три московских (Индустриальный госуниверситет, Госуниверситет инженерной экологии, Госуниверситет приборостроения и информатики) и два петербургских (Госуниверситет экономики и финансов и Госуниверситет технологии и дизайна). По результатам пятиминутного собеседования жюри отсеяло 19 кандидатов (в том числе сенатора от Ленинградской области С. Васильева и президента Ассоциации рекламных агентств В. Евстафьева)[16].

Нововведения, касающиеся порядка избрания ректора вуза, вызывают отрицательные отклики заслуженных ученых и управленцев в области образовательной деятельности. Так, по мнению ректора МГУ им. М.В. Ломоносова В.А. Садовничего, новый порядок избрания ректора и введения должности президента вуза нуждаются в изменениях и дополнениях: «Первое. Необходимо точно сформулировать, что имеется в виду, когда речь идет об аттестации кандидата на должность ректора. Ведь этот человек уже много раз аттестован и как ученый, и как руководитель. Поэтому нужно четко сказать, по каким параметрам будет проводиться аттестация кандидата на должность ректора. Эти критерии не должны быть тайной, скрытой от вузовской общественности. <…> Второе. Безусловно, президентом вуза, в тех случаях, когда эту должность необходимо вводить, должен быть избранный ученым советом  вуза один из бывших ректоров этого вуза, наиболее подготовленный к этой работе, а не человек, рекомендованный извне, – к примеру, неудавшийся политик. Наконец, третье. Полномочия ректора и президента должны быть разделены законодательно, а не на основе их обоюдного соглашения. Такая определенность особенно важна для коллектива, поскольку это дело новое, во многом искусственное, потенциально чреватое разбродом и шатаниями в коллективе»[17].

Согласно Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений в ст. 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[18], в государственном или муниципальном высшем учебном заведении по решению его ученого совета, согласованному с органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, может учреждаться должность президента высшего учебного заведения. При этом в устав высшего учебного заведения в установленном порядке вносятся соответствующие изменения. Лицо, замещающее должность президента высшего учебного заведения, как правило, должно иметь опыт работы в должности ректора высшего учебного заведения. Совмещение должностей ректора и президента государственного или муниципального высшего учебного заведения не допускается. Кандидатура президента государственного или муниципального высшего учебного заведения представляется в ученый совет такого высшего учебного заведения органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение.

Президент высшего учебного заведения избирается на заседании ученого совета тайным голосованием простым большинством голосов на срок до пяти лет. После избрания президента между ним и органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до пяти лет. Прекращение трудового договора с президентом высшего учебного заведения осуществляется по основаниям, установленным трудовым законодательством Российской Федерации, в том числе по причине прекращения трудового договора с руководителем организации (п. 3.1 ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

Президент высшего учебного заведения по согласованию с его ректором имеет следующие полномочия:

1) участвует в деятельности попечительского совета и иных органов самоуправления высшего учебного заведения;

2) участвует в разработке концепции развития высшего учебного заведения;

3) представляет высшее учебное заведение в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями;

4) участвует в решении вопросов совершенствования учебной, научной, воспитательной, организационной и управленческой деятельности высшего учебного заведения (п. 3.2 ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

В связи с введением должности президента вуза законодательно разграничиваются полномочия ректора и президента вуза, вследствие чего можно говорить об укреплении в вузовской управленческой системе совокупности «сдержек и противовесов», в соответствии с которой строится управленческо-административный и образовательный процесс в вузе, принявшем поправки в устав, предусматривающие введение должности президента. Однако возможен и другой сценарий: ректор и президент вуза (которые, по сути, являются наиболее видными (влиятельными) фигурами) могут войти в управленческий конфликт, при котором, например, позиция ректора вуза может не совпадать с взглядами его президента на представление вуза в отношениях с государственными органами. 

Многие страны с переходной экономикой столкнулись с проблемой определения правового статуса университетов в условиях рыночной экономики и общей тенденции ухода от тотального огосударствления. Некоторые приняли законы, по которым университеты действуют как специализированные некоммерческие организации, принадлежащие государству. Если говорить о странах с переходной экономикой, то надо сказать, что в последнюю декаду двадцатого века большинству стран Центральной и Восточной Европы, а также Монголии удалось модернизировать управление в вузах, расширив автономию и утвердив принцип «разделения властей». Законодательно определены значительные полномочия управляющих советов в вузах.

Глобальная картина по-прежнему весьма разнообразна, как показывают результаты двух крупных исследований масштабов государственного контроля, проведенных в 1997 и 1998 гг.  В одном из них изучалась степень законодательного и процедурного контроля в 70 вузах Британского содружества.  Второе исследование, проведенное для Министерства образования Австралии группой местных специалистов, было посвящено изучению аналогичных вопросов в 20 странах, в том числе в России[19].  В этом исследовании отмечается интересное сближение тенденций в странах ОЭСР:  «В англо-американских системах вузы традиционно пользовались значительной институциональной автономией, однако, в течение последнего десятилетия правительства стали требовать от них большей степени подотчетности.  С другой стороны, в европейских странах, где вузы традиционно действовали в жестких рамках законодательства, осуществляются реформы, направленные на децентрализацию полномочий».  Обе эти тенденции продолжались с 1998 г., и, помимо двух типов, упомянутых в работе Neave and van Vught, появилась новая категория – вуз, «находящийся под давлением государства», когда Совет и высшее руководство вуза, получив практически полную автономию, постоянно ощущают надзор сверху, выполняя многочисленные требования по представлению специальных отчетов и статистических данных.  Это не очень опасно в странах с большой традицией автономии. Однако традиция «соблюдения требований», предполагающая постоянное реагирование на указания и рекомендации из центра, может подавить инициативы вузов.

Введение чрезмерной отчетности может рассматриваться как реакция центра на утрату предварительного контроля над планами и бюджетами вузов, однако, аналогичная ситуация наблюдается и в частном секторе, откуда все чаще поступают жалобы на чрезмерные требования отчетности перед государством»[20].

Анализ практики автономии вузов позволяет выделить три основ­ные модели – либеральную, центристскую, ограниченную, различа­ющиеся между собой объемом делегированных вузам полномочий.

Либеральная модель (США, Великобритания, Канада) характеризуется широкой автономией вузов. Роль министер­ства образования и других органов власти и надвузовских структур управления состоит не в регулировании и направлении деятельно­сти вузов, а в формировании стратегических приоритетов и пара­метров развития системы высшего образования, к достижению ко­торых, по мнению правительства, они должны стремиться, в выра­ботке общей финансовой и академической политики, осуществлении общего контроля над использованием земли, строений, другой соб­ственности, принадлежащей вузу.

Значительные управленческие полномочия сосредоточены в организациях-посредниках (во многих случаях – государственно- или профессионально-общественных), которые могут отвечать за лицензирование и аккредитацию образовательных про­грамм, обеспечивать оценку качества образования, выполнять фун­кции распределения финансовых ресурсов и др. В своей учебной и научно-исследовательской деятельности вузы опираются в основном на общественные, а не на государственные структуры, активно используют внеадминистративные инструмен­ты управления, обеспечивающие реализацию национальной стра­тегии развития образования, открытость и прозрачность, информи­рованность общественности о деятельности вуза.

В целом ряде стран такие важные управленческие функции, как присвоение квалификаций по итогам полученного образования, передаются общественным ассоциациям профессионалов (например, экзамены на право заниматься определенными видами профессиональной деятельности). Ряд ответственных функций, относящихся к аккредитации образовательных программ и проведению единых экзаменов, может быть передан ассоциациям университетов.

Центристская модель. В рамках этой модели (Франция, Германия, Россия) вузы с правовой точки зрения также являются автономными в учебной, научно-исследовательской, административной финансовой деятельности. Вместе с тем отношения университета с государством регулируются и регламентируются законодательными актами, приказами и инструкциями органов государственного управления. Структура и функции вузов, учебные планы и програм­мы, несмотря на объявленную университетскую автономию, в зна­чительной степени определяются именно инструкциями государ­ственных органов управления образованием, которые решают мно­гие оперативные вопросы деятельности вузов. Вузовская автономия реализуется в ряде сфер весьма ограни­ченно (академическая деятельность, финансы) и более существен­но – в решении вопросов организационной структуры, форм и ме­тодов управления.

Модель ограниченной автономии. Ограничения автономии вузов обусловлены тем, что государственные органы власти:

- стремятся контролировать процесс инноваций и развития, свя­занный с высшей школой;

- активно участвуют в делах высшей школы, так как высшее об­разование играет важную роль в социально-экономическом разви­тии страны;

- регулируют процессы, происходящие в системе высшего обра­зования, поскольку очевидна роль высшей школы в повышении кон­курентоспособности квалифицированного труда – важнейшего фак­тора роста производства.

Практика показывает, что одни только рыночные механизмы саморегуляции не способны обеспечить потребности общества в подго­товке специалистов. В рамках этой модели регулятивную роль наряду с традиционной нормативной базой, детально предписывающей стан­дарты, процедуры обучения, тарифные сетки оплаты труда и прочие детали вузовской жизни, выполняют ограниченные элементы вузовс­кой автономии преимущественно в сфере академических свобод.

Современная зарубежная концепция автономии и академиче­ских свобод считает их необходимым условием существования вузов, независимо ни от экономических, ни от политических властей. Усили­вая автономию вузов, правительства надеются создать благоприятные условия для повышения качества образования, развития способности к созиданию и творчеству. Не случайно философы даже подразделяли государства на типы по их отношению к университету: свободное, демократическое и несвободное, тоталитарное (например, К. Ясперс). Автономная модель высшей школы предполагает ее известную независимость от правительственного контроля на основе демокра­тизма, выборности, сменяемости и коллегиальности руководства. Например, в 1990-е годы в России в нормативных актах об образовании прослеживается идея построения минимально централизованной системы государственно-общественного управления высшей школы, рассчитанной на участие в ней федеральных, региональных и муниципальных органов власти, опирающейся на самоуправленческие формы и методы организации вузовской жизни.

Вузовская автономия реализуется в трех основных сферах: ака­демической, финансово-экономической и структурно-администра­тивной. При этом в каждой стране есть национальные осо­бенности, но в целом в большинстве государств эти сферы пони­маются следующим образом.

Автономия в академической сфере:

- свобода накопления и передачи представляющих важность зна­ний и их обсуждения без каких-либо ограничений со стороны госу­дарственных инстанций;

- право взаимного признания дипломов других университетов на основании двусторонних соглашений;

- присвоение научных степеней кандидата и доктора наук и т.п.;

- право формирования учебных планов по специальностям, оп­ределения их содержания, обязательных курсов и курсов по выбо­ру, критериев оценки знаний и др.

Финансово-экономическая самостоятельность вуза:

- самостоятельное формирование бюджета вуза;

- свобода в распределении и расходовании средств в рамках общей суммы, выделенной государством;

- получение и самостоятельное расходование средств из него­сударственных источников;

- установление системы оплаты персонала;

- проведение финансовых операций, включая получение и пре­доставление кредитов;

- контроль финансово-экономической деятельности вуза по до­стигнутым им результатам.

Структурно-административная автономия вуза:

- формирование структуры вуза, создание новых кафедр, науч­ных, образовательных и других подразделений, открытие новых специальностей;

-  наем персонала;

- определение полномочий должностных лиц и подразделений в вузе;

- формирование структуры и органов управления вузом с уче­том действующего законодательства и т.п.

То, что вузы могут привлекаться к суду, снимает эту угрозу с Министерства и напоминает Совету вуза о том, что вуз несет полную ответственность и должен действовать с учетом этого риска.  Это способствует тому, что вузы включают практику управления рисками в свою текущую деятельность. Вопрос автономии вузов, хотя декларируется российским зако­нодательством и концептуальными государственными документа­ми, в реализации сталкивается с рядом трудностей. В России вузы действуют в правовом поле, общем для всех госу­дарственных бюджетных учреждений, что влечет за собой суще­ственные ограничения автономии, прежде всего, в финансовой и ака­демической сферах.

Еще один надежный способ уменьшить реальный объем вузовской самостоятельности – издание подзаконных актов. Несмотря на то что Федеральный закон «О высшем послевузовском и профессиональном образовании» под автономией вуза понимает его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с законодательством и уставом вуза, типовое положение о вузе суживает ее рамки до самоуправления такой степени, которая необходима вузу для эффективного принятия решения о своей уставной деятельности. Признавая вузы России полноценными участниками рынка с точки зрения уменьшения организационно-финансовой поддержки со стороны государства, последнее обязано дать им необходимую степень свободы действий, которая и называется автономией. Очевидные тенденции к ее свертыванию справедливо вызывают устойчивое внутреннее сопротивление системы[21].

По мнению ректора МГУ В.А. Садовничего, необходимость подготовить и принять Кодекс об образовании назрела давно, подобно тому, как существуют Налоговый и Трудовой кодексы РФ: «В этом кодексе необходимо четко отразить вопросы налогообложения. Сейчас профессор, на заработанные им деньги покупая, скажем, компьютер государственному вузу, платит за это еще и налоги»[22].

Увеличение разнообразия организационно-правовых форм, в которых могли бы создаваться и функционировать государственные и муниципальные учебные заведения, – один из центральных сюжетов дискуссий о модернизации образования, ведущихся на протяжении ряда лет[23].

Итак, сделаем следующие выводы.

Автономия вузов – это степень самоуправления, которая необ­ходима высшему учебному заведению для эффективного принятия решения в отношении своей уставной деятельности, форма взаимосвязи между высшим учебными заведениями и органами власти всех уровней, а также обществом во всем многообразии представляющих его структур.

Автономия высшего учебного заведения проявляется в самых разных сфе­рах. В рамках действующего законодательства Российской Федерации высшее учебное заведение осуществляет разработку и принятие устава, в котором зак­репляются основные положения, регулирующие его жизнедеятельность. Значи­тельными полномочиями обладает вуз в сфере организационно-кадровой политики. Он самостоятельно определяет структуру управления, решает вопросы распределения должностных обязанностей, штатного расписания, подбора, приема на работу и расстановки кадров и т.д., самостоятельно формирует студенческий контингент.