«Порядок и условия прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации»

Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов

Белов В.Е.
Законность, 2010.
В статье рассматриваются коррупционные и иные правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов. Автор использует системный подход, анализируя рассматриваемые вопросы применительно к отдельным стадиям формирования и реализации правоотношений в указанной сфере.
Ключевые слова: государственный заказ, муниципальный заказ, правонарушения, коррупция, ответственность.
Offences in the sphere of government and municipal orders
V.Ye. Belov
The article considers corruption and other offences in the sphere of government and municipal orders. The author uses a systematic approach analyzing the issues concerned as applied to separate stages of formation and implementation of legal relations in this sphere.
Key words: Government order, municipal order, offences, corruption, liability.
В нашей стране сфера государственных и муниципальных заказов привлекает в последнее время все больше внимания руководителей государства, представителей общественности, средств массовой информации. Это связано, в частности, с коррупционными проявлениями в указанной сфере: существенная часть денежных средств налогоплательщиков расхищается, уходит на так называемые откаты. Не случайно, что эти отношения особо выделены в Национальном плане противодействия коррупции и ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции".
В связи с этим вполне закономерно, что указанной сфере уделяют повышенное внимание органы прокуратуры РФ. Статистика прокурорских проверок свидетельствует о многочисленных нарушениях законов в сфере исполнения бюджетного законодательства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Эта тематика находит отражение в научных публикациях, в том числе прокурорских работников <1>.
--------------------------------
<1> См.: Игонина Н.А. Этапы реализации механизма закупок товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. N 1 (9). С. 41 - 45; Опенышев О., Игонина Н. Организация надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Законность. 2010. N 1. С. 12 - 16.
На наш взгляд, применительно к указанной тематике представляет интерес анализ коррупционных и иных правонарушений в сфере государственных и муниципальных заказов с точки зрения их проявления, порождающих их причин и противодействия им. В юридической науке отмечается, что формирование и реализация правоотношений в рассматриваемой сфере - сложный и длящийся процесс, включающий несколько стадий <2>. Можно говорить о стадиях определения государственных (муниципальных) нужд и формирования соответствующих заказов, размещения заказов с заключением государственных и муниципальных контрактов, исполнения контрактных (договорных) обязательств. Такой подход играет ключевую роль при дальнейшем совершенствовании нормативной правовой базы, выработке единообразной правоприменительной практики. Следует отметить, что этот подход отражен и в указанных публикациях ученых - работников системы прокуратуры России, выделяющих соответствующие этапы прокурорских проверок.
--------------------------------
<2> См., напр.: Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Томск, 2001. С. 6 - 7.
В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение вопросов, связанных с коррупцией и иными правонарушениями, применительно к обозначенным стадиям (этапам проверок).
Определение государственных и муниципальных нужд, формирование государственных и муниципальных заказов. Суть существующих на сегодняшний день проблем применительно к этой стадии сводится к двум важнейшим обстоятельствам. Первое - какие товары (работы, услуги) планируются к закупке, второе - какие денежные суммы планируются на указанные цели.
Практика показывает, что должностные лица различного уровня, участвующие в формировании заказов, нередко проявляют неумеренные аппетиты, игнорируя при этом общественные интересы и забывая о том, что закупки осуществляются за деньги налогоплательщиков, а не за их личные средства. Это проявляется в планировании закупок излишне дорогостоящих автомобилей, мебели, организации всевозможных празднований с вручением дорогостоящих подарков и т.п. Все это происходит на фоне провозглашения в России режима строгой экономии бюджетных средств. Не случайно, что такого рода факты все чаще находят отражение в средствах массовой информации, чему способствует открытость информации о размещении заказов на соответствующих официальных сайтах.
Одна из причин существующего положения - недостаточная проработанность нормативной и методической базы по государственным и муниципальным заказам в части формирования заказов. Известно, что деятельность государственных органов (органов местного самоуправления), их должностных лиц должна быть строго регламентирована, базироваться на соответствующем законодательстве. Еще дореволюционные российские цивилисты отмечали, что государство действует не само собой, а через известные органы, и опыт показывает настоятельную потребность точно определить органам государства образ действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного достояния <3>.
--------------------------------
<3> Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 2. По испр. и доп. 8-му изд. 1902. М., 1997. С. 298 - 299.
В связи с этим нелишне еще раз отметить, что состояние нормативной правовой базы может оказывать весьма существенное влияние на состояние коррупции в той или иной сфере. Так, в методической литературе среди типичных коррупционных факторов выделяют факторы, связанные с пробелами правового регулирования <4>. В Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в качестве одного из коррупциогенных факторов рассматривается "отсутствие или неполнота административных процедур".
--------------------------------
<4> Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб.; Статут, 2007. С. 51 - 60.
Применительно к формированию заказов на федеральном уровне, на наш взгляд, требуется принятие нормативного правового акта, который бы регулировал отношения, связанные с формированием федерального государственного заказа, и на основе которого регламентировалась бы деятельность соответствующих органов (должностных лиц). Это может быть акт, по своей сути аналогичный Постановлению Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. "О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей". Помимо прочего, в нем целесообразно предусмотреть регулирование вопросов, связанных с обоснованием лимитов бюджетного финансирования. Следует отметить, что порядок формирования региональных (муниципальных) заказов должен определяться субъектами Федерации (муниципальными образованиями) самостоятельно.
В последнее время все чаще говорится об установлении юридической ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств. Так, об этом идет речь в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 г. Предпосылки к неэффективному расходованию бюджетных средств (а также внебюджетных средств, например средств государственных внебюджетных фондов) возникают, как было показано, уже при формировании заказов. Представляется целесообразным продумать вопрос о том, какие меры ответственности могут применяться к должностным лицам, принимающим не отвечающие общественным интересам решения в отношении номенклатуры, количества (объема) товаров (работ, услуг) и лимитов бюджетного финансирования. Помимо совершенствования правовой и методической базы требуется также усиление контроля за формированием государственных (муниципальных) заказов. Субъектами такого контроля могут выступать государственные контролирующие органы, в том числе органы финансового контроля, а также организации гражданского общества, средства массовой информации.
Размещение государственных и муниципальных заказов. Как известно, базовым законодательным актом в сфере размещения государственных и муниципальных заказов является ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов). Под размещением заказов понимаются действия соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления и иных лиц по определению будущих контрагентов по государственным (муниципальным) контрактам - поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Завершается эта стадия заключением государственного (муниципального) контракта.
Несмотря на то что стадия размещения заказов считается наиболее урегулированной, коррупциогенные факторы здесь тоже есть. Так, по результатам антикоррупционной экспертизы Закона о размещении заказов Генеральной прокуратурой России в 2009 г. было выявлено более 20 коррупционных факторов и пробелов <5>.
--------------------------------
<5> См.: Выступление Генерального прокурора РФ в Государственной Думе РФ на "Правительственном часе", посвященном реализации Национального плана противодействия коррупции, 7 октября 2009 г. // Парламентская газета. 2009. 9 октября.
Практика показывает, что основная масса правонарушений коррупционного характера, связанных с так называемыми откатами, касается допуска к участию в торгах. Нарушения проявляются в незаконном отказе в допуске к участию в торгах, а также в незаконном допуске к участию в торгах участников размещения заказов, которых нельзя было допускать из-за несоответствия установленным требованиям. На это обстоятельство обращает внимание первый заместитель Генерального прокурора РФ, анализируя материалы прокурорских проверок. Он отмечает, что самый распространенный способ - когда "избранным" хозяйствующим субъектам умышленно предоставляют те или иные преимущества. Для "нежелательных" участников торгов искусственно создают препятствия <6>. В итоге "победителями" торгов становятся "свои", "избранные", поставщики (подрядчики, исполнители). Они и предоставляют за обеспечение "победы" соответствующие "откаты".
--------------------------------
<6> См.: Буксман А. Продавцы воздуха. Генпрокуратура выявляет новые схемы коррупции на госзаказах // Российская газета. 2009. 29 октября.
В соответствии со ст. 62 Закона о размещении заказов лица, виновные в нарушении законодательства о размещении заказов, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность.
Статистики привлечения к дисциплинарной ответственности нет. Вместе с тем многочисленные примеры свидетельствуют о том, что к такой ответственности зачастую привлекаются должностные лица по результатам прокурорских проверок. С дисциплинарной ответственностью связывается подведение итогов размещения заказов в отдельных субъектах Федерации.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов, на наш взгляд, используется пока что в недостаточной мере. Хотя отдельные примеры, связанные с возмещением должностными лицами имущественного ущерба, причиненного государству при размещении заказов, есть. В связи с этим следует отметить, что на страницах журнала "Законность" высказано мнение о необходимости задействовать в борьбе с коррупцией потенциал различных отраслей права. По мнению авторов публикации, в интересах подрыва побудительных мотивов и материальной базы коррупционной преступности перспективным представляется обращение к институтам и нормам гражданского права. Внедрение межотраслевого подхода может быть одним из перспективных направлений повышения эффективности работы правоохранительных органов по противодействию коррупции <7>. Можно полностью согласиться с указанной точкой зрения.
--------------------------------
<7> Бакун В., Савинский А. О межотраслевой методике пресечения коррупционных преступлений // Законность, 2009. N 7. С. 9 - 12.
Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов предусмотрена ст. ст. 7.29 - 7.32 КоАП. Статистика привлечения к административной ответственности ведется на федеральном уровне ФАС России. Количество лиц, привлеченных к административной ответственности, и сумма наложенных штрафов неуклонно возрастают <8>. Такой вид наказания рассматривается в настоящее время как своего рода "устрашающий фактор" для членов конкурсных (аукционных, котировочных, единых) комиссий заказчиков. При этом практика показывает, что нередко нарушения законодательства допускаются в силу недостаточной подготовленности указанных лиц к выполнению этих функций. Такой элемент, как вина, не в полной мере анализируется при рассмотрении дел.
--------------------------------
<8> Так, всего в 2008 г. органами ФАС России возбуждено 7389 дел об административных правонарушениях при размещении заказов различного уровня. Наложено штрафов на общую сумму 91064 тыс. руб. В 2009 г. возбуждено 12817 дел этой категории, общая сумма штрафов составила 158975 тыс. руб. (URL:http://www.fas.gov.ru).
Необходимо отметить, что до 1917 г. в России, как и сейчас, существовала проблема, связанная с проявлениями коррупции при организации и осуществлении казенных поставок (подрядов). Одной из мер противодействия таким проявлениям было применение уголовной ответственности. Так, в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г. предусматривалось специальное отделение, озаглавленное: "О противозаконных проступках чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи". Оно отличалось тщательной проработанностью. В нем были запреты в том числе на нарушение общих правил проведения открытых торгов и предусматривались суровые наказания <9>. Таким образом, была предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил размещения заказов. В связи с этим следует сказать, что в настоящее время звучат предложения отдельных государственных органов о дополнении УК РФ соответствующими нормами, касающимися нарушений при размещении заказов. Это рассматривается в качестве очередной меры устрашения недобросовестных должностных лиц заказчиков.
--------------------------------
<9> См.: Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления: Учеб. пособие. М., Юристъ. 2002. С. 80 - 87.
Пока что привлечение к уголовной ответственности в рассматриваемой сфере чаще всего осуществляется по статьям гл. 30 УК. Речь идет, в частности, о ст. ст. 285, 286, 290, 291. В последнее время при размещении заказов нередко фиксируются такие проявления, как сговоры между участниками размещения заказов, участниками и заказчиком, результат которых - заключение контрактов на невыгодных для государства (муниципальных образований) условиях. В частности, это касается цены заключаемого контракта, которая в таких случаях не сильно отличается от начальной (максимальной) цены либо соответствует последней. В качестве меры противодействия такого рода проявлениям рассматривается новая редакция ст. 178 УК.
Не может не настораживать рост числа привлеченных к уголовной ответственности по ст. 159 УК. При этом речь идет как о должностных лицах, выступающих на стороне государственного (муниципального) заказчика, так и лицах, представляющих участников размещения заказов (поставщиков, подрядчиков, исполнителей). Применительно к последним следует упомянуть также ст. 327 УК в связи с неоднократными случаями подделки документов, необходимых для участия в размещении заказов (лицензий, сертификатов и т.п.).
Таким образом, наряду с недобросовестностью должностных лиц заказчиков все чаще приходится сталкиваться с недобросовестностью второй стороны рассматриваемых отношений. На наш взгляд, во многом это обусловлено отсутствием так называемых квалификационных требований к участникам размещения заказов, касающихся наличия производственных мощностей, финансовых и трудовых ресурсов и т.п. Такого рода требования существуют во всем мире, ранее они присутствовали и в отечественном законодательстве. Следует отметить, что Россия еще в XIX веке прошла этап, когда к торгам допускались все потенциальные поставщики (подрядчики), единственным критерием определения победителя была только цена. При этом подряды могли достаться тем участникам торгов, "которые не остановятся перед любым ухудшением своих изделий для понижения их стоимости. При таких условиях получение казной доброкачественных изделий и продуктов при неограниченных торгах должно быть редким исключением". В связи с этим стали разрабатываться правила проведения торгов с ограниченной конкуренцией, к участию в которых приглашались только известные своей благонадежностью и опытностью промышленники, заводчики, фабриканты и мастеровые <10>. В современных условиях отсутствие указанных требований привело к появлению многочисленных фирм-"однодневок", за спиной которых фактически стоят мошенники. Заявив минимальную цену, они становятся победителями при размещении заказов. В дальнейшем контрактные обязательства не исполняют. На наш взгляд, необходимо вернуться к указанным требованиям.
--------------------------------
<10> Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 10. С. 36.
Отдельная проблема, существующая в сфере государственных и муниципальных заказов, связана с необоснованным завышением цен контрактов. В частности, это отмечено в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 г., в котором говорится, что система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен.
Как было показано, решение вопроса о ценах, по которым закупаются товары (результаты работ, услуги), непосредственно связано со стадией формирования заказов. Лимиты бюджетного финансирования в большинстве случаев являются неким ориентиром для установления начальной (максимальной) цены контракта, объявляемой при размещении заказов. Эта цена - база для подсчета экономии. Завышение лимитов бюджетного финансирования нередко приводит к заключению контрактов по завышенным ценам, реальная экономия не достигается. При этом создаются предпосылки для коррупционных проявлений <11>. На это обращают внимание и работники Генеральной прокуратуры России <12>.
--------------------------------
<11> Подробнее по этому вопросу см.: Белов В.Е. Определение (формирование) цены государственного контракта: к вопросу об экономии бюджетных средств // Право и экономика. 2010. N 4. С. 4 - 10.
<12> Это обстоятельство нашло отражение, например, в выступлении начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ А. Аникина 17 декабря 2009 г. на Всероссийском семинаре-совещании на тему "Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений". Речь идет о том, что начальная (максимальная) цена контракта устанавливается не на основе изучения рыночной конъюнктуры, а исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования. Это влечет заключение контрактов по завышенным ценам на крайне невыгодных для государства условиях, создает предпосылки для так называемых откатов (URL:http://www.genproc.gov.ru (дата обращения: 30 января 2010 г.)).
Об ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка говорится в ст. 301 Бюджетного кодекса РФ. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления закупок соответствующие руководители привлекаются при наличии состава преступления к уголовной ответственности. Судебная практика по таким делам пока недостаточно развита. Представляется целесообразным конкретизировать ответственность за неэффективное расходование денежных средств в административном и уголовном законодательстве.
Исполнение контрактных (договорных) обязательств. Не менее важна с точки зрения успешной реализации заказов стадия исполнения контрактов. На эту стадию обращается значительно меньше внимания по сравнению с размещением заказов. В то же время прокурорские проверки все чаще показывают, что заказчики не принимают меры по реализации контрактов, исполнители и поставщики не исполняют в полном объеме обязательства, а претензионно-исковая работа с должной настойчивостью не ведется. Государство несет многомиллионные убытки, оплатив невыполненные работы.
В основе такого положения дел - недобросовестность как одной, так и второй стороны. Практика показывает, что должностные лица заказчиков в отдельных случаях подписывают акты о выполнении работ при не выполненных в полном объеме работах. Они вымогают деньги за подписание актов, а также за создание благоприятного режима в отношении контроля за исполнением контрактов (в том числе не имея полномочий на осуществление такого контроля) и т.д.
Представители поставщиков (подрядчиков, исполнителей), нередко являющихся фирмами-"однодневками", в отдельных случаях получают авансирование и исчезают, оказываются не в состоянии исполнить контракт на заявленных ими условиях, в том числе в отношении цены и т.д.
Следует отметить, что отношения, связанные с исполнением контрактных обязательств, в достаточной мере урегулированы ГК РФ и иными нормативными правовыми актами. Применительно к этой стадии представляется целесообразным усиление контроля за исполнением контрактных обязательств, повышение ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств, в том числе ответственности физических лиц, стоящих за этими субъектами. На наш взгляд, специфика рассматриваемой сферы, связанная в том числе с ее особо важной целевой направленностью, источниками финансирования - средствами налогоплательщиков, должна влечь повышенную ответственность должностных лиц, представляющих участников этих правоотношений.
Пристатейный библиографический список
1. Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2002.
2. Бакун В., Савинский А. О межотраслевой методике пресечения коррупционных преступлений // Законность. 2009. N 7.
3. Белов В.Е. Определение (формирование) цены государственного контракта: к вопросу об экономии бюджетных средств // Право и экономика. 2010. N 4.
4. Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 10.
5. Игонина Н.А. Этапы реализации механизма закупок товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. N 1 (9).
6. Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 2. По испр. и доп. 8-му изд. 1902. М., 1997.
7. Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб.; Статут, 2007.
8. Опенышев О., Игонина Н. Организация надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Законность. 2010. N 1.
9. Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Томск, 2001.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8275.html