«Становление правового регулирования организации и деятельности российской милиции»

Административная ответственность за неисполнение законных требований прокурора

Сабуров Р.С.
Административное и муниципальное право, 2010.

Действующая административно-правовая норма об ответственности за неисполнение законных требований прокурора допускает широкое судейское усмотрение при назначении наказания за это правонарушение. Автор предлагает дифференциацию наказания в зависимости от опасности совершенного деяния, а также наступивших последствий, обосновывает необходимость увеличения срока давности, использования в качестве наказания для должностных лиц дисквалификации.
Ключевые слова: административная ответственность, требования прокурора, наказание, судейское усмотрение, должностное лицо, дисквалификация, прокурорская проверка.
Administrative Responsibility for Failure to Fulfill Legal Requirements of a Prosecutor
R.S. Saburov
Existing administrative rule about responsibility for failure to fulfill Prosecutor's legal requirements concedes a wide juridical discretion when assigning punishment. The author of the article suggests to differentiate types of punishment depending on the danger of a committed act and eventual consequences. The author also proves the need in prolonging of the limitation period used as a punishment for disqualification officials.
Key words: administrative responsibility, prosecutor's requirements, punishment, judicial discretion, official, disqualification, procuracy oversight.
Понятие административного правонарушения дано в ст. 2.1 КоАП РФ. Это такое деяние (действие или бездействие), посягающее на государственный или общественный порядок, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, которое является противоправным и виновным (умышленным или неосторожным) и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Прокурор для привлечения к административной ответственности лица, умышленно не выполняющего его требования, должен установить наличие в деянии виновного состава административного проступка, то есть административного правонарушения. К таковому относятся:
1) объект;
2) объективная сторона;
3) субъект;
4) субъективная сторона правонарушения. Совокупность указанных признаков должна свидетельствовать о противоправности совершенного административного правонарушения.
Вместе с тем прокурор, исследуя вопрос о привлечении виновного к административной ответственности, должен учитывать требования ст. 1.5 КоАП РФ, которая предусматривает, что лицо подлежит такой ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина <1>. Кроме того, необходимо обратить внимание на требование КоАП о презумпции невиновности лица, в отношении которого ведется производство по делу. Это значит, что исследование вопроса о виновности лица, привлекаемого по делу об административной ответственности, входит в предмет доказывания и является обязательным. На таких же позициях стоит и судебная практика <2>. Можно привести и другой пример. Арбитражный суд Свердловской области по одному из дел прямо указал, что "обязанность по доказыванию наличия вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, в силу ст. 1.5 КоАП РФ лежит на государственном органе, вынесшем постановление о привлечении к административной ответственности" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Ефремова О.Н. Понятие административной ответственности // Административное право. 2008. N 4. С. 12.
<2> См., напр.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 мая 2007 г. N А19-777/07-38Ф02-2634/07 по делу N А19-777/07-38.
<3> См.: Решение АС Свердловской области от 4 мая 2007 г. по делу N А60-7120/07-С5.
Таким образом, прокурор, возбуждая производство по делу об административном правонарушении, должен исходить из требований ст. 1.5 КоАП РФ, то есть иметь доказательства виновности привлекаемого к ответственности лица.
Прокурор должен учитывать и другие требования КоАП РФ. Так, закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. А закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет, то есть не распространяется на деяния, совершенные лицом до его издания. На таких же позициях стоит и судебная практика <4>.
--------------------------------
<4> См., например: Постановление ФАС ЗСО от 27 апреля 2006 г. N Ф04-4483/2005(21886-А67-29).
Прокурор также должен точно установить, что лицо совершило именно административный проступок, а не иное правонарушение.
До возбуждения производства об административном правонарушении следует проверить, что отсутствуют обстоятельства, исключающие производство по делу. По действующему административному законодательству производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии следующих обстоятельств:
1) отсутствие события и состава административного правонарушения;
2) недостижение лицом возраста 16 лет;
3) невменяемость лица, совершившего правонарушение;
4) действие лица в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости;
5) издание акта амнистии;
6) отмена акта, устанавливающего административную ответственность;
7) истечение сроков, допускающих наложение административного взыскания;
8) наличие состоявшегося решения по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности;
9) смерть лица, в отношении которого возбуждено производство по делу <5>.
--------------------------------
<5> См.: Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.
Для вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении прокурор должен установить наличие в деянии виновного юридического состава, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.
Объектом данного правонарушения является установленный порядок исполнения законных требований прокурора. При этом закон допускает судебный порядок оспаривания требований прокурора, о чем лицо должно своевременно его известить. Но бездействие лица, которому прокурор предъявил свое требование, рассматривается как посягательство на установленный правопорядок, что подрывает авторитет прокуратуры, нарушает принцип законности, исключает возможность государства осуществлять контроль функционирования действующего в нем законодательства.
Следует отметить, что невыполнение законных требований прокурора при посягательстве на указанный объект может включать и определенный предмет, в связи с которым и совершается правонарушение. К числу таковых можно отнести различные документы и статистическую отчетность, материалы проверок и ревизий, а также другие сведения, в отношении которых имеется требование прокурора об их предоставлении в установленный срок и которые должностное лицо тем не менее умышленно не выдает.
Объективная сторона умышленного невыполнения законного требования прокурора характеризуется, как правило, бездействием должностного лица. Это может выразиться в непредоставлении прокурору определенных материалов или документов для проверки, игнорировании требования о выделении специалистов, непринятии мер по представлению прокурора и т.д. Так, наиболее типичными случаями невыполнения законных требований прокурора в Республике Саха (Якутия) являлись: непредставление или несвоевременное представление информации и документов; отказ в проведении проверки по требованию прокурора; неустранение нарушений закона, изложенных в представлении или протесте прокурора; ненаправление информации о результатах рассмотрения представления прокурора и о принятых мерах по устранению выявленных нарушений <6>. Объективную сторону данного правонарушения могут составить и активные действия: воспрепятствование прокурору в проходе на территорию поднадзорной организации, запрет выдачи ему определенных документов и материалов для проверки, отказ от явки в прокуратуру для дачи объяснений по делу, отказ освободить незаконно задержанных лиц несудебным органом и т.д. Подробный перечень действий и бездействия, составляющих объективную сторону рассматриваемого правонарушения, дан в методических рекомендациях Генеральной прокуратуры РФ <7>.
--------------------------------
<6> См.: Письмо прокуратуры Республики Саха (Якутия) от 21 апреля 2006 г. N 7-6/10-06 за подписью заместителя прокурора республики О.А. Мезрина.
<7> См.: Основание наступления административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора // Методические рекомендации. Генеральная прокуратура РФ. М., 2003. С. 6.
Учитывая эти особенности, неисполнение законных требований прокурора можно разделить на два вида:
1) пассивное неисполнение и
2) активное неисполнение. Степень общественной опасности деяния в первом случае меньше, поскольку лицо не оказывает противодействия требованиям прокурора. Это вытекает из характера его поведения, которое свидетельствует, что виновное лицо просто игнорирует рекомендации прокурора.
Общественная опасность активного неповиновения возрастает. Теперь виновное лицо в целях неисполнения требований прокурора предпринимает активные действия: препятствует в доступе на поднадзорный объект, отказывается представить те или иные документы, необходимые прокурору для проверки, издает ложные приказы и распоряжения о якобы выполненных предложениях прокурора по устранению причин и условий, способствующих нарушению закона, и т.д. Возведение препятствий прокурору виновный предпринимает в целях скрыть от него имеющие место факты нарушения закона, а не в целях воспрепятствовать осуществлению его должностных полномочий <8>. В противном случае он должен нести уголовную ответственность.
--------------------------------
<8> См.: Дубровин А.К. О разграничении форм противодействия сотруднику милиции // Общество и право. 2008. N 2. С. 25.
Должностные лица, которым адресованы требования прокурора, иногда игнорируют их выполнение, полагая, что прокурор якобы вмешивается не в свое дело. В таких случаях возникают конфликты, которые разрешают судебные органы. В юридической литературе приводятся многочисленные примеры таких дел. Так, прокуратурой Кировского района г. Ярославля в соответствии со ст. ст. 6, 21, 22, 54 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" у ОАО "ЯЗТА" были затребованы документы, необходимые для проведения проверки соблюдения трудового законодательства, в том числе лицевые счета работников предприятия и расчетные листки о выплате зарплаты. В установленный прокурором срок требования прокурора должностным лицом общества, ответственным за осуществление организационно-распорядительных функций - исполнительным директором ОАО "ЯЗТА" П.А. Лысенковым, выполнены не были. Более того, П.А. Лысенков направил прокурору письменный отказ от предоставления необходимой информации, мотивируя это тем, что запрашиваемые сведения являются персональными данными работников и не подлежат разглашению.
По факту невыполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, прокурором района было возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ. В соответствии с этим П.А. Лысенков судом был привлечен к административной ответственности, и ему было назначено наказание в виде 2000 рублей штрафа <9>.
--------------------------------
<9> См.: Максуров А.А. Координационная деятельность прокурора по защите прав граждан на оплачиваемый труд // Трудовое право. 2007. N 10.
Рассматриваемое административное правонарушение является формальным составом, и момент его окончания закон связывает с фактическим невыполнением виновным лицом требования прокурора. Для квалификации деяния по ст. 17.7 КоАП РФ не имеет значения, наступили или нет какие-либо последствия в связи с умышленным неисполнением законного требования прокурора. Наступление определенных последствий в связи с совершением этого правонарушения может повлиять на размер наказания, если эти обстоятельства будут учтены судом. Кроме того, если наступивший вред будет свидетельствовать о наличии в деянии виновного состава преступления, то прокурор может поставить вопрос о привлечении его к уголовной ответственности.
С объективной стороны неисполнение законных требований прокурора может носить злостный, повторный и даже неоднократный характер <10>.
--------------------------------
<10> См.: Чанов С.Е. Состав административного правонарушения как основание административной ответственности // СПС КонсультантПлюс.
Злостность свидетельствует, что должностное лицо, к которому обращены требования прокурора, проявляет упорство в игнорировании этих требований путем различных отписок, которые только создают видимость устранения недостатков, а по существу не ведут к реализации внесенных прокурором рекомендаций.
Повторность показывает, что одно и то же лицо в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания совершает новое однородное правонарушение. Это значит, что, например, должностное лицо, которое понесло наказание по ст. 17.7 КоАП РФ за неисполнение законного требования прокурора, вновь совершило аналогичное правонарушение до истечения срока давности.
Неоднократность имеет место, когда правонарушитель совершил два и более однородных административных правонарушения, за каждое из которых он еще не понес наказания. Такая ситуация возможна в случае, если прокурор направил несколько требований одному и тому же лицу в нескольких актах прокурорского реагирования, сроки исполнения которых различны. Так, например, прокурор направил требование должностному лицу о представлении ему финансовых документов для проверки законности этой сферы деятельности организации, а через некоторое время (2 дня) - представление об устранении выявленных нарушений трудового законодательства в этой же организации. И первое, и второе требования должностное лицо проигнорировало. После привлечения этого должностного лица к административной ответственности за первое правонарушение прокурор может привлечь его же и за неисполнение второго требования, которое не было выполнено без уважительной причины.
Статья 17.7 КоАП РФ не предусматривает градации административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора в зависимости от степени их опасности с учетом злостности, повторности и неоднократности совершения этого правонарушения, а также с учетом смягчающих обстоятельств <11>. Решение вопроса о назначении наказания отнесено на судейское усмотрение. Это, по нашему мнению, не совсем правильно, поскольку судебная практика показывает, что, как правило, почти всегда суды назначают максимально возможное наказание за любое неисполнение требований прокурора. Это не может достаточно эффективно влиять на поведение должностных лиц, нарушающих закон, игнорирующих вместе с тем и требования прокурора по устранению допущенных фактов отступления от законности. Представляется, что ст. 17.7 КоАП РФ должна включать в себя и квалифицированные виды данного административного правонарушения.
--------------------------------
<11> См.: Обыденов В.В. Проблемы теории и практики реализации обстоятельств, смягчающих административную ответственность, в деятельности органов исполнительной власти // Право и политика. 2007. N 7. С. 35.
Субъектом административного правонарушения может быть физическое лицо (как правило, таковым является конкретное должностное лицо), которому адресовано требование прокурора. Юридическое лицо не может быть субъектом данного правонарушения, поскольку прокурор всегда предъявляет требование к руководителю этого юридического лица, действия которого и повлекли определенные правовые последствия. Юридическое лицо - это правовая фикция, которая сама по себе не может совершить правонарушения. Поэтому прокурор предъявляет свои требования руководителю юридического лица.
Общие требования к субъекту административной ответственности: достижение лицом 16 лет и вменяемость.
Специальные требования могут характеризовать субъект как лицо, которое умышленно допустило неисполнение требования прокурора, обладая признаками должностного лица (или, например, военнослужащего <12>).
--------------------------------
<12> См.: Анисимов В.С. Неисполнение командованием требований военного прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 5; Дубровин А.К. Административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 21.
Субъектом рассматриваемого административного правонарушения могут быть и недолжностные лица, граждане, которым прокурор предъявил свое требование <13>. Например, отказ свидетеля административного правонарушения от явки в прокуратуру по официальному вызову прокурора для дачи показаний по делу является деянием, подпадающим под действие ст. 17.7 КоАП РФ. Несовершеннолетние граждане (лица от 16 до 18 лет) являются субъектами административной ответственности <14>.
--------------------------------
<13> См.: Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении // Законность. 1999. N 10. С. 34.
<14> См.: Чанов С.Е. Состав административного правонарушения как основание административной ответственности // СПС КонсультантПлюс.
Субъективная сторона административного правонарушения характеризует отношение лица, его совершившего, к содеянному. Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает только умышленное неисполнение требований прокурора. Вина в форме умысла, в соответствии с ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ, признается в тех случаях, когда лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.
В юридической науке выделяют два вида умысла: прямой и косвенный. Административное правонарушение признается совершенным с прямым умыслом, если лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий. Если же лицо сознавало противоправный характер своего деяния, предвидело его вредные последствия, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично, то правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом.
Статья 17.7 КоАП РФ не указывает на вид умысла, но простое логическое рассуждение показывает, что умысел может быть только прямой. Это вытекает из того, что прокурор, предъявляя конкретное требование, называет норму закона, в соответствии с которой лицо может понести наказание в случае неисполнения его требований. То есть лицо заведомо знало, что уклонение от исполнения требования прокурора влечет административную ответственность. Тем самым оно показало, что совершает противоправное деяние вполне осознанно, поскольку желает поступать вопреки требованиям прокурора.
Подводя итог рассмотрению вопроса об административной ответственности за умышленное неисполнение законного требования прокурора, можно сделать следующие выводы.
Установленная ст. 17.7 КоАП РФ административная ответственность не отражает существующей в реальной действительности различной степени общественной опасности указанного деяния, что не позволяет достаточно эффективно избирать меру наказания и осуществлять профилактику таких правонарушений. В рассматриваемой статье КоАП РФ, на наш взгляд, необходимо установить повышение ответственности в зависимости от характера самого деяния, а также лица, его совершившего, и наступивших вредных последствий. В связи с этим ст. 17.7 КоАП РФ следует дополнить следующими частями:
"Те же действия, совершенные повторно, неоднократно либо лицом, злостно уклоняющимся от исполнения требований прокурора, - наказываются наложением административного штрафа на граждан от двух до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от трех до пяти тысяч рублей.
Совершение действий (бездействия), предусмотренных частью первой или второй настоящей статьи, если они повлекли причинение вреда здоровью человека либо крупный материальный ущерб, - наказывается административным штрафом для должностных лиц от пяти до десяти тысяч рублей с возмещением причиненного ущерба".
Такой подход необходим в связи с тем, что лицо, оспаривая требование прокурора, фактически продолжает нарушать закон до окончательного разрешения спора судом, которое, как правило, бывает не в пользу виновного. За время, которое нужно для рассмотрения дела в судах, нарушитель может причинить более значительный имущественный ущерб (например, при незаконном прекращении подачи электроэнергии на предприятие), а это не должно оставаться безнаказанным.
Практика применения ст. 17.7 КоАП РФ показывает, что зачастую лица, не исполняющие законное требование прокурора, избегают административной ответственности, затягивая разбирательство по делу путем заявления различных ходатайств до истечения сроков давности привлечения к ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ). В связи с этим возникает необходимость увеличить общий срок давности привлечения к административной ответственности до шести месяцев <15>.
--------------------------------
<15> См.: Кожевникова Л. Привлечение к административной ответственности: трудности правоприменения // Законность. 2007. N 2. С. 7.
Для повышения качества разбирательства по делу о неисполнении законных требований прокурора необходимо в ст. 25.11 КоАП (в части второй) закрепить обязанность (а не только право, как сейчас) прокурора присутствовать при рассмотрении дел, подпадающих под квалификацию по ст. 17.7 КоАП РФ. Тем самым прокурор лично примет участие в административном процессе по наказанию лица, которое уклонилось от исполнения его законных требований. Накопленный прокурором опыт в таких разбирательствах может помочь ему в повышении качества составления требований в соответствующих актах прокурорского реагирования.
С учетом важности объекта посягательства в случае умышленного неисполнения законного требования прокурора возникает необходимость применить к должностным лицам не только наказание в виде административного штрафа, но и более строгую меру - дисквалификацию. Эта мера наказания может быть более эффективной как по характеру ее воздействия на конкретное должностное лицо, так и по оказанию общей профилактики аналогичных правонарушений.
Библиографический список
1. Анисимов В.С. Неисполнение командованием требований военного прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 5.
2. Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении // Законность. 1999. N 10.
3. Дубровин А.К. Административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
4. Дубровин А.К. О разграничении форм противодействия сотруднику милиции // Общество и право. 2008. N 2.
5. Ефремова О.Н. Понятие административной ответственности // Административное право. 2008. N 4.
6. Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.
7. Кожевникова Л. Привлечение к административной ответственности: трудности правоприменения // Законность. 2007. N 2.
8. Максуров А.А. Координационная деятельность прокурора по защите прав граждан на оплачиваемый труд // Трудовое право. 2007. N 10.
9. Письмо прокуратуры Республики Саха (Якутия) от 21 апреля 2006 г. N 7-6/10-06 за подписью заместителя прокурора республики О.А. Мезрина.
10. Основание наступления административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора // Методические рекомендации. Генеральная прокуратура РФ. М., 2003.
11. Обыденов В.В. Проблемы теории и практики реализации обстоятельств, смягчающих административную ответственность в деятельности органов исполнительной власти // Право и политика. 2007. N 7.
12. Чанов С.Е. Состав административного правонарушения как основание административной ответственности // СПС КонсультантПлюс.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_8330.html