«Милиция в механизме обеспечения государственной власти в СССР»

Федерализм и деволюция :

Опыт США / 

Захаров, А.

Вопрос о взаимоотношениях штатов с федеральным правительством является кардинальным вопросом нашего конституционного устройства. Его невозможно решить раз и навсегда, поскольку это вопрос роста, и каждый очередной успех нашего политического и экономического развития открывает в нем новые аспекты и преподносит его по-новому.

Вудро Вильсон, 1908 год.

Сегодня, спустя двести с лишним лет после выхода в свет знаменитых "Писем федералиста", Соединенные Штаты Америки по-прежнему остаются страной, где о федерализме пишут исключительно много. Область исследований на эту тему поистине безбрежна. Особый подъем данная сфера научного знания переживает с 70-х годов, когда в американской истории, как принято считать, завершился очередной цикл возвышения федерального правительства, вехами которого стали "новый курс" Франклина Рузвельта, Вторая мировая война, а также масштабная (как по своему замыслу, так и по провалу) программа "великого общества" Линдона Джонсона.

В настоящей статье вниманию читателя предлагается обзор одной из основных тем, обсуждаемых сегодня американскими федералистами. Разумеется, материал столь ограниченного объема не может претендовать на всеобъемлющий анализ интересующего нас феномена - для этого требуются усилия куда более значительные. Британский историк Пол Джонсон заметил как-то, что наилучший способ разобраться в предмете - это попробовать написать о нем книгу[1]. По отношению к американскому федерализму это вдвойне верно, с той лишь разницей, что подобное явление заслуживает не одной книги.

Сразу же заметим, что поднимаемые здесь темы могут оказаться небезынтересными и для российского читателя. В последние годы проблема деволюции всерьез заботит наше общество, что, в принципе, неудивительно - неустоявшаяся федерация мучительно ищет наиболее эффективный способ существования. Сам термин, правда, у нас не употребляется, но это не меняет сути дела. По крайней мере, на уровне деклараций постсоветская Россия пережила типичную деволюцию: после 1991 года власть щедро передавалась сверху вниз, от федерального Центра к субъектам, а от них - к органам местного самоуправления. Чего нашей стране не удалось сделать, так это дополнить перераспределение властных функций одновременным укреплением федеральных институтов. В США это получилось, и в данном отношении американский опыт особенно любопытен.

Деволюция как "вопрос N1"

Добиваясь в начале 80-х годов избрания на пост Президента Соединенных Штатов, Рональд Рейган выступил с концепцией "нового федерализма"[2], предполагавшей довольно радикальное преобразование американской политической системы. В ее основе лежал ряд популистских лозунгов, сводившихся к тому, что "народ" должен, наконец, заставить "коррупционеров" из Вашингтона поделиться узурпированной властью. Так, в инаугурационной речи 1984 года Рейган заявлял: "Я твердо намерен сократить масштабы и степень влияния столичного чиновничества и потребовать четкого разграничения полномочий федерального правительства и компетенции властей штатов". Мотив деволюции - расширения полномочий штатов за счет федерального правительства - кочевал из выступления в выступление, надолго сделавшись одним из любимых "коньков" Президента и его ближайших сподвижников.

Здесь уместно дать некоторые пояснения, касающиеся постоянно используемого нами базового термина. Понятие "деволюция" ("devolution") традиционно применяется в юриспруденции, обозначая "передачу или переход права, ответственности, титула, имущества или должности от одного лица к другому"[3]. В узком и более интересующем нас политическом контексте под деволюцией подразумевается "процесс передачи власти центральным правительством на региональный или иной нижестоящий уровень"[4]. Среди факторов, способствующих деволюционным тенденциям, обычно упоминают стремление сделать власть более эффективной, а также удовлетворить тягу тех или иных слоев общества к самоуправлению. В начале нынешнего столетия о деволюции говорили в связи с "ирландским вопросом" и требованиями гомруля. В Великобритании термин получил широкое распространение в конце 70-х годов, когда впервые было предложено учредить парламентские ассамблеи Шотландии и Уэльса, наделенные самоуправленческими функциями. Совсем недавно он был реанимирован на волне административных реформ, проводимых лейбористским пра-

17

вительством. В Соединенных Штатах, как будет показано ниже, тема деволюции не сходит с повестки дня по меньшей мере два десятилетия.

Несмотря на то, что на протяжении всех рейгановских, а потом и клинтоновских лет реальность деволюции отставала от ее риторики, общественное мнение США без устали обсуждает возможные последствия перераспределения власти в американской федеральной системе и гипотетическое влияние этого фактора на основных политических игроков, группы интересов, чиновников различных уровней. С середины 80-х годов тема анализировалась столь горячо, что неискушенному наблюдателю могло показаться, будто деволюционные процессы не просто начались - они приобретают лавинообразный характер, обещая коренным образом изменить сложившиеся правила игры.

Согласно опросам общественного мнения, американцы конца ХХ века стойко и принципиально недолюбливают "большое правительство". Так, в 1966 году 17,2% опрошенных полагали, что федеральные чиновники тратят доллары налогоплательщиков более разумно, нежели правительства штатов; в 1995 году эту точку зрения разделяли лишь 10%. В то время как в 1987 году 39% американцев считали, что круг полномочий вашингтонской бюрократии неоправданно широк, в 1995 году таковых было уже 48%. Отвечая в 1936 году, в самый разгар "нового курса", на вопрос: "Что вы предпочитаете - концентрацию власти в руках федерального правительства или властей штатов?", 56% американцев склонялись в пользу Центра, а 44% выбирали региональных бюрократов. К 1995 году на стороне Вашингтона остались симпатии лишь 26%, а укрепление штатов были готовы поддержать 64% (10% опрошенных не имели четкой позиции)[5]. Рост доверия к органам местного самоуправления и властям штатов в сравнении с федеральным правительством просматривается и в более поздних опросах. "Мы уверены, что администрации штатов и местные власти куда лучше понимают местные проблемы, нежели вашингтонские бюрократы, засевшие в своих небоскребах, не выезжающие в штаты и местные общины и принимающие решения по бумажкам других бюрократов"[6], - в свойствен ной ему хлесткой манере подытоживал эти веяния бывший спикер Палаты представителей, республиканец Ньют Гингрич.

Иными словами, готовность американской публики к деволюционным реформам едва ли вызывает сомнения. Но отразился ли этот факт на состоянии федерализма в стране и если "да", то насколько глубоко? Ведь одно дело - господствующие в обществе взгляды и совсем другое - реальное перераспределение власти. Более того, многие исследователи считают, что нынешние разговоры о деволюции - политически мотивированный блеф, поскольку сама Конституция Соединенных Штатов не допускает ничего подобного. По их мнению, в ходе текущих дебатов конституционная система страны в очередной раз доказала свою уникальную устойчивость и несостоятельность всякого рода радикальных планов по ее реформированию.

Деволюция и Конституция

По мнению Джона Кинсейда, ключевая проблема дебатов о деволюции состоит в том, что общепринятого определения данного понятия применительно к американской ситуации до сих пор не существует. Обычно термин используется для того, чтобы обозначить передачу ответственности от вышестоящих властей к нижестоящим. Но важнейшим условием подобного рода преобразования является наличие иерархической властной системы. Деволюция, таким образом, имеет место лишь "в контексте вертикальных взаимоотношений различных властей"[7] и, следовательно, в Соединенных Штатах попросту невозможна. Строго говоря, теоретически допустимо перераспределение полномочий между отдельными штатами и муниципалитетами, поскольку местное самоуправление, согласно американской Конституции, является креатурой штатов. Но эта сторона проблемы в текущих дискуссиях вовсе не затрагивается: рассуждая о "революции деволюции", ее сторонники имеют в виду прежде всего передачу власти с федерального уровня в столицы штатов.

В принципе, и апологеты деволюции, и ее противники единодушны в том, что Вашингтон (по крайней мере, теоретически) сегодня способен поделиться властью со штатами. Но, по мнению скептиков, такое возможно лишь при одном условии: Конституция США должна быть изменена. В пользу данной точки зрения обычно приводится ряд аргументов.

Во-первых, Соединенные Штаты как таковые и каждый штат в отдельности представляют собой в равной степени суверенные политические образования. Конституция связывает между собой несколько "правовых площадок", отличающихся не тем, что одна "выше", а другие "ниже", а тем, какое количество избирателей каждая из них обслуживает. При этом в правовом смысле все они равны. Естественно, вместо отношений соподчиненности здесь господствуют отношения добровольного делегирования. "Подобного рода устройство часто называют децентрализацией, - отмечает классик федералистских исследований Даниэл Элазар. - Но более правильно было бы говорить о нецентрализации"[8].

Во-вторых, согласно американской Конституции, полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам и пользование которыми не запрещено отдельным штатам, сохраняются за штатами (поправка Х). Это означает, что штатам нельзя что-либо передать: им и без того принадлежат все полномочия, выходящие за рамки федеральной компетенции, и чтобы наделить их большим, необходимо скорректировать исчерпывающий перечень полномочий федерации, то есть опять-таки внести поправки в Конституцию. Причем, по словам Роберта Доула, лидера сенатского большинства в Конгрессе предыдущего (104-го) созыва, "в поправке Х - сама суть американского федерализма"[9].

В-третьих, Конгресс США не является высшим законодательным органом, т.е. федеральный закон первичен только в сфере приложения федеральной компетенции, а

18

во всем остальном высшей силой обладают законы штатов. Здесь, правда, возникают проблемы, обусловленные тем, что с конца 50-х годов Конгресс, применяя специальную процедуру, научился ограничивать права штатов, не меняя их конституционного статуса. Джозеф Циммерман, посвятивший данному вопросу специальное исследование, называет это явление "федеральным опережением" ("federal preemption"). Его суть заключается в том, что федеральные власти, используя многочисленные недомолвки Конституции, написанной более двух столетий назад, активно занимаются нормотворчеством на стыке компетенций Вашингтона и штатов - в свою пользу, разумеется.

Деволюция и "федеральное опережение"

Упомянутая тема заслуживает того, чтобы остановиться на ней подробнее. Один из существенных недостатков федерализма состоит в том, что данная модель политического устройства оказывается весьма косной и негибкой в случаях, когда распределение власти в ней регулируется только с помощью принятия конституционных поправок и никак не иначе. Предчувствуя подобную опасность, "отцы-основатели" целенаправленно - и вполне успешно - попытались избежать ясности в вопросах разделения компетенции между федерацией и ее субъектами. Кроме того, по справедливому замечанию Алексиса де Токвиля, "было совершенно невозможно заранее со всей точностью и полнотой установить, какие полномочия при разделении верховной власти должны перейти к правительству штата, а какие - к федеральному правительству"[10]. Итогом их творчества стала весьма аморфная (и, видимо, именно в силу этого удивительно устойчивая) система, открытая всевозможным новациям и переменам.

Согласно Циммерману, "именно способность Конгресса принимать на себя частичную или полную ответственность за регулирование различных сфер конкурирующей компетенции автоматически обеспечивает постоянное обновление федеративной системы"[11]. Опасность того, что федеральный Центр сможет ущемлять штаты, даже не меняя конституционных положений, беспокоила кое-кого из "отцов-основателей" еще в XVIII веке. Но до середины нынешнего столетия право Конгресса вторгаться в конкурирующую компетенцию оставалось "отложенным" - его практически не использовали. Активное его применение началось с 1965 года, когда был принят первый "рамочный" закон, навязывающий штатам единый общефедеральный стандарт - Закон о качестве питьевой воды. За ним последовали другие нормативные акты такого же типа (предусматривающие как полное, так и частичное "опережение"), в результате чего, по словам Циммермана, усиление федеральных властей с середины 60-х годов шло "галопирующими темпами". "Если бы творцы американской конституции вернулись к жизни в 90-е годы нашего столетия, они, несомненно, узнали бы свое детище, но были бы удивлены значительным расширением компетенции федерального правительства"[12], - отмечает автор.

Деволюция как политический миф

Таким образом, следует констатировать, что открывающаяся перед нами картина оказывается более сложной и противоречивой, нежели могло показаться на первый взгляд. Передача властных полномочий сверху вниз предстает в качестве процесса скорее виртуального, чем практического, а вот дальнейшая концентрация власти в руках федерального правительства, о которой говорить как бы не принято, выступает явлением вполне реальным и осязаемым. Важно отметить, что наращивание государственной мощи происходило (и происходит) под аккомпанемент бесконечных разговоров о пользе деволюции, необходимости поставить на место федеральную бюрократию и т.д. и т.п. Парадоксальным образом обе задачи выполняют одни и те же политические силы. Типично в этом смысле наследие администрации Рейгана. Исследователи отмечают, что на протяжении восьми лет его президентства наряду с широко афишируемой "революцией деволюции" Конгресс - при молчаливой поддержке Президента - продолжал принимать законопроекты, вторгающиеся в компетенцию штатов и "опережающие" местное законотворчество. В целом Президент подписал 106 подобных законопроектов, применив право вето только в двух случаях[13] .

Теоретики деволюции не раз отмечали, что процесс перераспределения полномочий в пользу штатов получил новый живительный импульс с приходом администрации Клинтона. В предвыборной платформе демократической партии 1996 года заявлялось: "Республиканцы лишь говорили о передаче власти на места - демократы на деле занимаются этим". По мнению некоторых специалистов, если в последние десятилетия в США и имели место деволюционные процессы, то происходили они только при Клинтоне. Сомневающиеся, однако, противопоставляют подобным здравицам скупые, но красноречивые цифры. Как указывает Кинсейд, 90-е годы были отмечены лишь двумя примерами успешно проведенных деволюционных мероприятий: первым из них стала отмена Конгрессом общефедеральных стандартов скорости на автомагистралях, вторым - продолжающаяся реформа системы социального обеспечения, в ходе которой федеральные власти расширяют свободу штатов в использовании федеральных целевых грантов[14] .

Как и в предыдущее десятилетие, основу "деволюционных процессов" по-прежнему составляет политическая риторика. Неудивительно, что в сравнении с опросами "рейгановской эры" опросы конца 90-х обнаруживают более трезвые оценки происходящего. Так, проведенный в 1999 году опрос высокопоставленных сотрудников мэрий городов с населением свыше 100 тысяч свидетельствует, что большинство из них просто не замечают деволюционных веяний. На вопрос о том, обеспечила ли деволюция большую свободу действий городским властям, лишь 9% опрошенных ответили "определенно, да". Остальные ответы распределились следующим образом: "возможно, да" - 29%, "не уверен" - 24%, "скорее всего, нет" - 32%, "определенно, нет" - 5%.

19

Будучи спрошенными, затронула ли деволюция их города, муниципальные чиновники отвечали так: "определенно, да" - 10%, "возможно, да" - 30%, "не уверен" - 25%, "скорее всего, нет" - 32%, "определенно, нет" - 3%[15].

Деволюция и штаты

Вместе с тем, сравнивая нынешнее положение вещей с ситуацией, скажем, полувековой давности, следует признать, что на фоне расширяющейся экспансии федерального правительства штаты не только не ослабили, но в чем-то даже укрепили свои позиции. В этом смысле характерно перераспределение ролей в распоряжении трудовыми ресурсами. Если в 60-е годы соотношение занятых на федеральной службе, с одной стороны, и работающих по найму штатов или муниципалитетов - с другой, было примерно равным, то в 70-е и 80-е годы штаты и местные самоуправления опережали федерацию по данному показателю в 2,5 раза, а в 90-е годы - в 4 раза[16].

Далее, Верховный суд США в последние годы вновь ориентируется на защиту прав штатов и ограничение притязаний федеральных властей. Следует отметить, что подобную позицию высшая судебная инстанция разделяла далеко не всегда, поскольку в разные периоды своей деятельности судьи руководствовались различными трактовками федералистских разделов Конституции. В частности, благодаря судебным решениям, принятым под началом Джона Маршалла, первого председателя Верховного суда, занимавшего эту должность с 1801 по 1835 год, многим современникам казалось, что всемогущие до той поры штаты вот-вот будут подмяты доминирующим над ними Конгрессом. Зато в течение следующего столетия Верховный суд неизменно благоволил штатам, не раз одергивая и ставя на место федеральные власти. Во времена Рузвельта, Трумэна и Джонсона, когда федеральное правительство значительно укрепилось, суд вновь поддерживал централистские устремления. В очередной раз его позиция изменилась во второй половине 80-х годов: именно тогда был принят ряд серьезных решений, истолковывающих "темные места" Конституции в пользу субъектов федерации.

Наконец, бюджетное давление на штаты сегодня стало менее ощутимым, нежели тридцать или сорок лет назад. Анализируя финансовые взаимоотношения правительства США и властей штатов за последние сто лет, без труда можно убедиться в том, что федеральный Центр, на протяжении первого столетия американской истории игравший по отношению к создавшим его штатам роль начала заинтересованного, но второстепенного и довольно слабого, в первой трети ХХ века превратился в фигуру ключевую и ведущую. В финансовом "усмирении" штатов особое место занимали так называемые "обусловленные" гранты ("conditional grants-in-aids"), получая которые губернаторы обязывались выполнять ряд диктуемых федеральными бюрократами требований. Подобная постановка вопроса, кстати, издавна вызывала бурное негодование штатов. Противники этой системы полагали, что она позволяет никем не избираемым столичным чиновникам навязывать штатам свою волю, что "обусловленные" гранты, по сути дела, представляют собой завуалированную форму взятки, что с помощью таких грантов деньги "богатых" штатов перетекают к "бедным". Конфликт не раз рассматривался Верховным судом США, но лишь в 1923 году стремление Конгресса сопровождать предоставление финансовой помощи жесткими политическими условиями было признано конституционным. Впрочем, тихий ропот со стороны субъектов федерации продолжался и позже; в особенности он усилился после того, как "великая депрессия" породила настоящий взрыв федеральной финансовой помощи штатам[17] .

Недостатки описанной системы привели к тому, что с середины 60-х годов начали внедряться "комплексные" гранты ("block grants"), в рамках которых несколько "обусловленных" грантов объединялись в один, а местные власти получали большую свободу в использовании этих денег. Наиболее широкое распространение данная практика получила при Президенте Рейгане, который считал "комплексные" гранты одним из главных инструментов деволюции. В итоге в 90-е годы разница между суммами, которыми распоряжались штаты, и суммами, расходуемыми федерацией напрямую, оказалась наибольшей за всю историю США[18].

Деволюция и централизация

Итак, мы имеем дело с весьма интересным феноменом. На протяжении последних десятилетий федеральное правительство Соединенных Штатов Америки неуклонно наращивает административную мощь, но, в отличие от эпох "нового курса", "справедливого курса", "великого общества", этот процесс идет как бы подспудно и сопровождается масштабной антицентралистской риторикой. При этом, что показательно, штаты отнюдь не оттесняются на периферию политической жизни - они по-прежнему выступают активными игроками на федералистском поле. Иначе говоря, удивительным образом параллельно друг другу разворачиваются противоположные, разнонаправленные тенденции: с одной стороны, усиливается федеральный Центр, с другой - крепнут субъекты федерации, влияние которых на государственную политику становится все более артикулированным.

Но возможно ли такое? Бывают ли федерации, в которых Центр и субъекты укрепляются одновременно и в равной пропорции? Мы привыкли к тому, что в отечественной федеративной модели торг Центра с субъектами неизменно оборачивается "игрой с нулевой суммой": если укрепляется столица, слабеют регионы, и наоборот. Но бесспорная немыслимость иного расклада в России отнюдь не означает, что положительный ответ на поставленный выше вопрос невозможен. Для того чтобы убедиться в этом, обратимся к теоретическим основам американского федерализма.

На протяжении двух столетий в федералистской мысли Соединенных Штатов конкурировали две базовые концеп-

20

ции - "дуалистичный " и "кооперативный" федерализм ("dual federalism - cooperative federalism"). Принято считать, что именно первая из них вдохновляла творцов американской Конституции. Согласно этой концепции, федеральное правительство и власти субтерриториальных образований существуют как бы в двух параллельных мирах: их взаимоотношения строятся на максимальном невмешательстве в дела друг друга, и каждая инстанция полноправно распоряжается в отведенной ей сфере компетенции. Что касается теории "кооперативного" федерализма, то в ее трактовке зависимость штатов от федерации, напротив, являлась принципиальной особенностью американской политической системы с самого ее зарождения. Упомянутые модели принято противопоставлять друг другу: если верить апологетам "конфликтного" взгляда, на заре американской государственности доминировала первая из упомянутых концепций, в то время как с эпохи "нового курса", и в особенности с середины нынешнего столетия, возобладала вторая.

Несомненно, каждый из двух подходов имеет под собой определенные исторические основания. Размышляя о политическом устройстве новорожденной страны, создатели США исходили из того, что, избавившись от английской короны, каждый штат "сохраняет за собой суверенитет, свободу и независимость". Данная формулировка вошла в "Статьи конфедерации и вековечного мира" - документ, предшествующий нынешней Конституции Соединенных Штатов, а позже была подкреплена целым рядом решений Верховного суда. Эвристическая ценность этой теории обусловлена тем, что штаты, благодаря конституционно закрепленному за ними исчерпывающему перечню полномочий, действительно обладают довольно широкой автономией. Но у данной модели есть серьезнейший недостаток - она статична[19]. "Дуалистичный" федерализм не учитывает того обстоятельства, что взаимоотношения федеральных и региональных властей могут меняться без каких бы то ни было конституционных новаций - в частности, посредством упомянутого выше "федерального опережения". Что касается "кооперативного" федерализма, то эта концепция, делая упор на сотрудничестве двух уровней власти, упускает из виду конфликтную составляющую их взаимоотношений и постоянное стремление федерального Центра к доминированию. Сотрудничество сотрудничеством, но в случае необходимости Вашингтон в состоянии навязать штатам практически все, что ему угодно.

Деволюция и "метаморфический федерализм"

Учитывая сказанное, мы склонны поддержать тех ученых, по мнению которых реальность американского федерализма не вмещается в узкие рамки двух упомянутых теорий. По-видимому, речь должна идти не о противопоставлении, а о мирном соседстве (в разных, правда, пропорциях) обеих концепций в каждый конкретный момент существования федерации. По наблюдению Даниэла Элазара, сделанному еще в 1987 году, "модель государственности, построенная на противопоставлении Центра и периферии, отступает под натиском новой модели, рассматривающей политию в качестве совокупности пересекающихся и постоянно взаимодействующих образований, полномочий и взаимоотношений"[20]. Характеризуя современное состояние американской федерации, Циммерман использует исключительно удачный термин "метаморфический федерализм" ("metamorphic federalism"). По его мнению, ущербность описанных концепций проявляется в том, что ни одна из них не учитывает безмерно возросшего в последние десятилетия использования Конгрессом механизма "опережения". Он полагает, что, "используя право полного или частичного "опережения" штатов в сфере законодательства, Конгресс произвел в американской федеративной системе "тихую революцию", коренным образом перестроившую отношения между федеральным правительством и штатами"[21]. В чем же суть этой перестройки?

Сегодня федеративные отношения в США корректируются тремя различными способами: во-первых, внесением формальных поправок в Конституцию страны, во-вторых, решениями Верховного суда и, в-третьих, использованием механизма "федерального опережения". Сочетание столь непохожих друг на друга методик сделало систему предельно гибкой. Внедрение Конгрессом последнего элемента, состоявшееся совсем недавно, обеспечило практически непрерывное обновление федерации. Причудливая комбинация конфедеративных и унитарных черт, изначально заложенная в американской Конституции, допускает динамичное взаимодействие центробежных и центростремительных сил. Но благодаря тому, что корректировка системы может производиться без изменения конституционного текста, обе силы, действуя в одно и то же время, уравновешивают и гасят друг друга. Главный постулат "метаморфического" федерализма гласит, что никакого раз и навсегда данного оптимального соотношения полномочий Центра и субъектов в федерации просто не существует. С течением времени баланс сил в федеральной системе меняется и представление об оптимуме меняется вместе с ним. В рамках этой концепции интересующая нас деволюция оказывается всего лишь политическим лозунгом - и ничем больше.

Некоторые итоги

Вооружившись этими соображениями, мы готовы подвести некоторые итоги. Во-первых, говоря о современном состоянии американского федерализма, необходимо отличать риторику от реальной практики. Так, в американской федеральной системе деволюция, понимаемая как некое разовое мероприятие, как комплекс единовременных преобразований, неосуществима, сколько бы о ней ни говорили. Причем не только из-за того, что Конституция не предполагает ничего подобного, но потому, что в ней нет необходимости - штаты здесь просто не могут стать слабыми. Во-вторых, суть современного американского федерализма невозможно понять или растолковать, пользуясь исключительно Кон-

21

ституцией США. Данное понятие не вмещается в конституционные рамки - ведь "система находится в постоянном движении, которое по природе своей не столько линейно, сколько беспорядочно"[22], причем в ходе этого процесса усиливается и центральная власть, и штаты. В-третьих, иногда устойчивость и жизнеспособность федерации обеспечивается отнюдь не жесткой, но, напротив, весьма размытой и нечеткой правовой регламентацией.

Наконец, в заключение - еще несколько слов о применимости американского опыта в России. Главная проблема, с которой мы здесь сталкиваемся, обусловлена тем, что США строились без учета национально-территориального принципа, составляющего одну из основ (причем наиболее уязвимых) российского федерализма. В настоящее время наше общество также подходит к пониманию того, что эффективно работающий федерализм требует гибкого прочтения Конституции. В такой перспективе, к примеру, не совсем конституционная практика подписания двусторонних договоров между Центром и субъектами федерации предстает в виде не разрушительного, а, наоборот, вполне благотворного процесса. И все было бы хорошо, если бы не жесткая комбинация государственности и этничности, оставленная нам в наследство предыдущими режимами. Подвижное, постоянно обновляющееся равновесие федерального Центра и субъектов достижимо, по-видимому, лишь там, где федерация симметрична, то есть все ее субъекты обладают равным набором прав. Но национально-территориальный подход заведомо обрекает федерацию наасимметрию, причем в данном случае неравенство мотивируется этническими соображениями. Иными словами, эквилибриум, описанный выше, возможен в США (или ФРГ), но не в России (или Канаде). Но эта тема заслуживает отдельного и обстоятельного разговора.

Андрей Захаров - вице-президент Фонда развития парламентаризма в России. Автор благодарит "Eisenhower Exchange Fellowships" за содействие в подготовке данной статьи.