«Этикет в профессиональной деятельности юриста»

Особенности проверки судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Никитин С.
Электронный ресурс, 2009.
Рассматриваются особенности обжалования и пересмотра судебных актов, вынесенных арбитражными судами и судами общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Обосновывается необходимость унификации проверки судебных актов по этим делам в гражданском и арбитражном процессе. Вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования и практики рассмотрения кассационных жалоб и представлений по делам об оспаривании нормативных предписаний.
Специфика производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в значительной мере проявляется в особенностях процедуры обжалования и проверки законности и обоснованности вынесенных решений и определений.
Необходимо отметить существенные различия порядка проверки решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые связаны как с общими отличиями в функционировании проверочных инстанций в гражданском и арбитражном процессе, так и с особенностями проверочной деятельности в отношении судебных решений по делам об оспаривании нормативных предписаний, вызванных несовпадением порядка вступления в законную силу решений этих судов.
Решения арбитражных судов по этим делам, в отличие от решений судов общей юрисдикции, вступают в законную силу немедленно после их принятия и могут быть пересмотрены только в кассационном или надзорном порядке (ст. 195 АПК РФ). При этом решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации могут быть проверены исключительно в порядке надзорного производства.
Введение в АПК РФ правила о немедленном вступлении в законную силу решений арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных актов, очевидно, преследовало цель скорейшего устранения действия незаконного нормативного предписания. Однако законодатель, на наш взгляд, не учел того обстоятельства, что немедленное вступление в законную силу судебного решения, при наличии возможности его пересмотра в кассационном порядке, не только не позволяет в полной мере достичь поставленной цели, но и создает определенные проблемы для правоприменительной практики. Дело в том, что кассационная инстанция в арбитражном процессе, по существу, является ординарной проверочной инстанцией, особенно в отношении решений, принятых по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Фактически любое решение суда первой инстанции по указанной категории дел может быть свободно обжаловано и проверено в суде кассационной инстанции. При этом, как показывает судебная статистика, достаточно большое количество судебных решений, в том числе по делам об оспаривании нормативных актов, пересматривается судом кассационной инстанции <1>.
--------------------------------
<1> Так, в 2008 г. в кассационном порядке было обжаловано 25,5% решений, принятых судами по делам об оспаривании нормативных правовых актов. При этом кассационной инстанцией было отменено или изменено 22,3% обжалованных судебных решений (Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел, возникающих из административных правоотношений в 2007 - 2008 гг. URL: http:www.arbitr.ru/press-centr/news/totals/).
Таким образом, определенное число вступивших в законную силу судебных решений арбитражного суда, которыми прекращено действие спорных нормативных актов и установлен запрет на их дальнейшее применение, отменяется или изменяется вышестоящей инстанцией, а действие нормативных актов восстанавливается. Это, в свою очередь, означает, что действовавшее в течение довольно длительного времени (несколько месяцев) с момента вынесения решения и до его пересмотра кассационной инстанцией ограничение в применении нормативного акта является неправомерным, и, соответственно, может возникать необходимость исправления ошибок в применении данного нормативного акта, в том числе путем отмены правоприменительных актов. Ситуация может еще более осложниться, если суд кассационной инстанции, отменяя решение, передаст дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В этом случае нельзя исключать того, что спорный нормативный акт вновь будет признан незаконным и снова будет поставлен вопрос о пересмотре судебного решения.
Следует также иметь в виду, что постановления кассационной инстанции необходимо доводить до сведения правоприменителей, а также публиковать в том же порядке, как и судебное решение, фактически опровергая предыдущую публикацию. Все это, на наш взгляд, приводит к некоторой неопределенности в нормативно-правовой системе и создает дополнительные проблемы в правоприменении.
В этой связи необходимо, по нашему мнению, внести поправки в АПК РФ, в соответствии с которыми вступление в законную силу решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов будет осуществляться после их кассационного рассмотрения или истечения срока на кассационное обжалование.
Кроме того, на наш взгляд, следует обсудить вопрос о создании механизма кассационной проверки решений, принятых по первой инстанции Высшим Арбитражным Судом, в том числе по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Как известно, в составе Верховного Суда Российской Федерации действует Кассационная коллегия, которая рассматривает в качестве суда второй инстанции дела по кассационным жалобам и представлениям на приговоры Судебной коллегии по уголовным делам и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, а также на решения Судебной коллегии по гражданским делам, включая решения, принимаемые по делам об оспаривании нормативных правовых актов <2>.
--------------------------------
<2> См.: Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 3-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" // СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 5.
Указанные коллегии были созданы в целях реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 1998 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 325 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Шаглия", признавшего неконституционной данную норму УПК, которая не предусматривала право осужденного на обжалование в кассационном порядке приговора Верховного Суда Российской Федерации. В Постановлении отмечено, что ч. 5 ст. 325 УПК противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому судебному защиту его прав и свобод, в рамках осуществления которой возможно обжалование в суд решений и действий (или бездействия) любых государственных органов и должностных лиц, в том числе решений судебных органов.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул также, что лишение заинтересованных лиц права добиваться исправления возможных ошибок, допущенных судом при постановлении приговора, препятствует полной реализации тех положений Конституции Российской Федерации, которые предусматривают обязательность обеспечения прав и свобод человека и гражданина правосудием (ст. 18), устанавливают гарантии охраны государством достоинства личности (ст. 21), гарантируют право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45) <3>.
--------------------------------
<3> Вестник КС РФ. 1998. N 6.
В другом своем Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что в правовой системе Российской Федерации право на пересмотр судебного решения гарантируется применительно не только к уголовным делам, но и к делам, возникающим из гражданских и административных правоотношений <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2001 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 208 ГПК РСФСР в связи с жалобами граждан Г.В. Истомина, А.М. Соколова, И.Т. Султанова, М.М. Хафизова и А.В. Штанина" // Вестник КС РФ. 2002. N 2.
Несмотря на наличие, казалось бы, достаточно определенной правовой позиции, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 января 2008 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений ст. ст. 9 и 10 ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и ст. ст. 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 АПК РФ в связи с жалобами ЗАО "СЕБ Русский Лизинг", ООО "Нефте-Стандарт" и ООО "Научно-производственное предприятие "Нефте-Стандарт" признал соответствующей Конституции Российской Федерации ч. 7 ст. 195 АПК, которая не предусматривает возможности обжалования в кассационном порядке решений и определений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, принятых им в качестве суда первой инстанции по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
В качестве одного из оснований данного вывода Конституционный Суд Российской Федерации отметил возможность пересмотра указанных решений в порядке надзора Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации <5>.
--------------------------------
<5> Вестник КС РФ. 2008. N 1.
Однако, как неоднократно отмечал сам Конституционный Суд Российской Федерации, пересмотр в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, возможен лишь как дополнительная гарантия законности таких актов и лишь в исключительных случаях, когда основанием для отмены или изменения судебного постановления не может быть единственно другая точка зрения суда надзорной инстанции на то, как должно быть разрешено дело <6>. Исключительность оснований для отмены решения арбитражного суда в порядке надзора вытекает и из норм действующего АПК РФ (ст. 304).
--------------------------------
<6> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений ст. ст. 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 ГПК РФ в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами ОАО "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго", а также жалобами ряда граждан" // Вестник КС РФ. 2007. N 3.
Между тем специфика судебных решений по делу об оспаривании нормативного акта такова, что их проверка предполагает оценку вывода суда первой инстанции о законности спорного акта, и основанием для отмены решения как раз и выступает другая точка зрения надзорной инстанции по поводу законности нормативного акта и, соответственно, того, как должно быть разрешено данное дело. Отсюда следует, что содержание решения по делу об оспаривании нормативного акта либо вообще не может стать объектом надзорной проверки, либо такая проверка должна осуществляться в нарушение правовой позиции КС РФ и действующих норм АПК с использованием элементов обычной (ординарной) процедуры пересмотра судебных актов, касающихся оснований для их отмены. Представляется, что и тот и другой вариант применения процедуры надзорного пересмотра нельзя считать оптимальным.
Для разрешения указанного противоречия необходимо, на наш взгляд, легальное введение кассационной процедуры пересмотра принятых по первой инстанции решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в том числе по делам об оспаривании нормативных актов.
Необходимо отметить, что при вынесении Постановления Конституционный Суд Российской Федерации не проводил оценку конституционности ч. 7 ст. 195 АПК исходя из различий в законодательном регулировании порядка обжалования решений и определений высших судебных инстанций в системе арбитражных судов и судов общей юрисдикции, вынесенных ими в качестве судов первой инстанции. Поэтому, на наш взгляд, сомнения в конституционности указанных положений АПК РФ нельзя считать полностью снятыми. Думается, поэтому неслучайно Конституционный Суд Российской Федерации в данном Постановлении подчеркнул право федерального законодателя в рамках своих дискреционных полномочий реформировать процедуры рассмотрения высшими судебными инстанциями в системе судов общей юрисдикции и системе арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов в целях обеспечения единообразного подхода к рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами сходных категорий дел.
На наш взгляд, по делам об оспаривании нормативных правовых актов необходимо установить единообразный порядок проверки судебных постановлений, принимаемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. При этом целесообразно предусмотреть, что не вступившие в законную силу постановления судов, вынесенные в рамках производства по делам об оспаривании нормативных актов, могут быть обжалованы в ординарном порядке исключительно в одну проверочную инстанцию, которой должен быть суд кассационной инстанции.
Наличие только одного способа ординарного обжалования, с одной стороны, соответствует общеевропейскому требованию о преобразовании национальных проверочных инстанций из органов повторного рассмотрения дел в структуры, обеспечивающие контроль за правильностью судебных постановлений, а с другой стороны, обеспечивает действительную конечность проверочной деятельности и гарантирует реализацию принципа правовой определенности <7>.
--------------------------------
<7> См.: Юсупов Т.Б. Некоторые аспекты реализации принципа правовой определенности в свете европейских стандартов защиты прав человека // Российское правосудие. 2008. N 4. С. 84 - 85.
Кассация как способ ординарной проверки судебных актов максимально соответствует национальной правовой традиции. Ее сохранение для обжалования не вступивших в законную силу судебных постановлений по делам об оспаривании нормативных правовых актов не просто обеспечит преемственность в развитии формирующегося административного судопроизводства, но и позволит использовать апробированную десятилетиями конструкцию проверочной деятельности в новом качестве и по новому назначению.
На наш взгляд, независимо от установленной родовой подсудности все судебные постановления, вынесенные по делам об оспаривании нормативных правовых актов, должны подлежать ординарному обжалованию в кассационном порядке. При этом в системе судов общей юрисдикции полномочиями суда кассационной инстанции по данной категории дел целесообразно наделить суды уровня субъектов РФ, которые будут осуществлять проверку решений районных судов, также на Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, которая будет проверять принятые по первой инстанции решения Верховного Суда Российской Федерации и решения судов субъектов.
В системе арбитражных судов кассационные полномочия по проверке не вступивших в законную силу решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов целесообразно сохранить за судами федеральных округов, а для кассационной проверки принятых по первой инстанции решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации образовать в его составе соответствующую Кассационную коллегию.
В практике арбитражных судов возник вопрос о порядке вступления в законную силу и процедуре обжалования определений суда первой инстанции, принимаемых при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе определений о прекращении производства по делу. Вопрос заключается в том, могут ли указанные определения, как не вступившие в законную силу, обжаловаться в суд апелляционной инстанции, или они, как и судебные решения, вступают в силу немедленно и потому должны обжаловаться и проверяться только в кассационном порядке? В настоящее время в судебной практике отсутствует единый подход в решении данного вопроса.
Одни суды считают, что определения суда первой инстанции, принимаемые по делу об оспаривании нормативного правового акта, подлежат обжалованию только в суд кассационной инстанции. В обоснование своей позиции суды ссылаются на то, что нормами гл. 23 АПК не предусмотрена возможность обжалования в суд апелляционной инстанции судебных актов, вынесенных по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Судебные акты, принятые по таким делам судами первой инстанции, в соответствии с ч. 7 ст. 195 АПК вступают в законную силу немедленно и могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции. При этом суды исходят из того, что правилами ч. 7 ст. 195 АПК регулируется порядок обжалования судебных актов, вынесенных в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта, вне зависимости от характера принятого по делу судебного акта. Отсюда делается вывод, что порядок обжалования решений арбитражного суда первой инстанции по делам об оспаривании нормативного правового акта, минуя суд апелляционной инстанции, предопределяет и порядок обжалования выносимых по этим делам определений <8>.
--------------------------------
<8> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 октября 2008 г. по делу N А13-10553/2007; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 ноября 2006 г. N Ф08-5900/2006 по делу N А61-966/2006-8 // СПС "КонсультантПлюс".
Другие суды исходят из того, что в главе 23 Кодекса не установлено каких-либо специальных норм относительно порядка обжалования определений суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов. В этой связи определения, вынесенные судом первой инстанции по этим делам, в том числе о прекращении производства по делу, могут быть обжалованы в суд апелляционной инстанции <9>.
--------------------------------
<9> Постановление ФАС Центрального округа от 13 июля 2007 г. по делу N А08-6220/06-7-13; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 марта 2007 г. по делу N А31-1843/2006-17 // СПС "КонсультантПлюс".
Указанный подход судебной практики получил определенную поддержку в процессуальной литературе. Так, А. Каширин считает, что обжалование определений арбитражного суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов непосредственно в арбитражный суд кассационной инстанции, минуя арбитражный суд апелляционной инстанции, главой 23 Кодекса не предусмотрено, следовательно, определения арбитражного суда в таких случаях обжалуются в общем порядке, предусмотренном АПК РФ <10>.
--------------------------------
<10> Каширин А. Процессуальные пробелы // ЭЖ-Юрист. 2008. N 45.
В свою очередь, И.Г. Моисеева отмечает, что данная проблема носит общий характер, а ошибки в применении норм процессуального права могут привести как к принятию незаконных судебных актов, так и к необоснованному ограничению прав участвующих в деле лиц на обжалование судебных актов. В этой связи, по мнению автора, целесообразно, чтобы Высший Арбитражный Суд Российской Федерации высказался по данной проблеме в информационном письме или в постановлении по конкретному делу <11>.
--------------------------------
<11> Моисеева И.Г. Проблемы применения АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 11. С. 88.
Указанная проблема, на наш взгляд, должна решаться на законодательном уровне, путем внесения соответствующих дополнений в АПК РФ. При этом, по нашему мнению, должен быть установлен единый порядок обжалования и пересмотра всех судебных актов, принимаемых по делу об оспаривании нормативных предписаний, что позволит обеспечить более быстрое и правильное рассмотрение и разрешение дел данной категории.
Действующее гражданское и арбитражное процессуальное законодательство не предусматривает каких-либо особенностей, касающихся права на кассационное обжалование судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
В соответствии со ст. 336 ГПК РФ, ст. 273 АПК РФ правом на подачу кассационной жалобы (представления) обладают лица, участвующие в деле. Кроме того, указанным правом обладают также лица, не привлеченные к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции <12>.
--------------------------------
<12> См.: ст. 42 АПК; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения статьи 336 ГПК РФ в связи с жалобами граждан К.А. Инешина, Н.С. Никонова и открытого акционерного общества "Нижнекамскнефтехим" // Вестник КС РФ. 2006. N 3; п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 г. N 12 "О применении судами норм ГПК РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" // БВС РФ. 2008. N 9.
В этой связи возникает вопрос о том, кто из лиц, не участвовавших в деле об оспаривании нормативного акта, может быть субъектом обжалования судебного решения.
По нашему мнению, специфика предмета судебного решения по делам об оспаривании нормативных актов позволяет говорить о праве на кассационное обжалование только в отношении заявителя и других заинтересованных лиц, участвующих в деле, а также прокурора, независимо от привлечения его для участия в процессе. Что касается граждан или организаций, не участвовавших в деле, права или интересы которых нарушены применением спорного нормативного акта, то они могут обжаловать судебное решение только в порядке надзора, сославшись на доводы о незаконности нормативного акта, которые не обсуждались судом первой инстанции (п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48).
Специфика судебных актов по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна также учитываться при реализации полномочий проверочных инстанций. Так, суд кассационной или надзорной инстанции в случае признания незаконным решения суда первой инстанции не должен направлять дело на новое рассмотрение, а выносить новое решение, за исключением случаев безусловной отмены решения по процессуальным основаниям (незаконный состав суда и т.п.). Предметом судебного решения по этим делам являются вопросы правового характера, связанные с проверкой законности нормативного правового акта. Поэтому суд вышестоящей инстанции, не согласившись с оценкой законности акта, которая содержится в судебном решении, должен сам проверить законность спорного акта и вынести новое решение, не передавая дело на повторное рассмотрение в суд первой инстанции. Дело не должно направляться на новое рассмотрение и в тех редких случаях, когда у проверочной инстанции будут претензии не только к правовой, но и к фактической основе решения. Упущения, которые связаны с необоснованностью судебного решения, также могут и должны устраняться в процессе пересмотра решения.
Однако, как показывает кассационная практика, достаточно распространены случаи, когда суды после отмены решения по делу об оспаривании нормативного акта используют свое право направить дело на новое разбирательство при отсутствии достаточных для этого оснований. Это позволило А.Г. Жилину сделать вывод о том, что суды обычно злоупотребляют этим правом, направляя дело на новое рассмотрение, и в тех случаях, когда они имеют возможность завершить рассмотрение спора по существу <13>.
--------------------------------
<13> Жилин А.Г. Основные проблемы пересмотра судебных актов в гражданском судопроизводстве // Проблемы пересмотра судебных актов в гражданском и арбитражном процессе. М.: РАП, 2008. С. 59.
Вот характерный в этом смысле пример из кассационной практики арбитражных судов. Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа отменил решение от 5 июля 2007 г. Арбитражного суда Республики Хакасия в части отказа в удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия о признании недействующим пункта 6.1 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов от 29 ноября 2005 г. N 220 "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" и передал дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В Постановлении кассационной инстанции указано, что при исследовании и оценке пункта 6.1 Положения о конкурсах суд не проанализировал положения указанных прокурором норм материального права, ограничившись лишь их перечислением и общими выводами о том, что ГК РФ не содержит запрета на выбор двух победителей, а организация конкурса не направлена на ограничение конкуренции. При таких обстоятельствах решение суда от 5 июля 2007 г. в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующим пункта 6.1 приложения N 2 подлежит отмене на основании ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 288 АПК РФ с передачей дела на новое рассмотрение".
При новом рассмотрении дела арбитражному суду первой инстанции указано на необходимость определить подлежащие применению нормы материального права; исследовать и дать правовую оценку пункту 6.1 Положения о конкурсах (приложения N 2) с учетом положений ст. ст. 447, 448 ГК РФ, п. п. 8, 17 ст. 4, ст. ст. 15, 17 Закона о конкуренции и принять законный, обоснованный и мотивированный судебный акт <14>.
--------------------------------
<14> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 апреля 2008 г. N А74-770/07-Ф02-1170/08 по делу N А74-770/07 // СПС "КонсультантПлюс".
Очевидно, что в данном случае у суда кассационной инстанции были все основания вынести новое решение по делу, не передавая его на новое рассмотрение.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6223.html