«Семантическое пространство человеческого бытия и его структура»

Правовые последствия Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 г. N 15-П

Бажилин В.В.
Электронный ресурс, 2011.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 г. N 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 4.5, ч. 1 ст. 16.2 и ч. 2 ст. 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В.В. Баталова, Л.Н. Валуевой, З.Я. Ганиевой, О.А. Красной и И.В. Эпова ч. 4 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 17 (ч. 1), 19 (ч. 1) и 55 (ч. 3), в той мере, в какой содержащаяся в ней норма позволяет в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения исчислять срок давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
В данной статье рассмотрим возможные правовые последствия такого судебного постановления для конкретной правоприменительной практики, пути решения возникающих проблем, предложим законодательное решение данной коллизии.
Статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - Кодекс) предусмотрено понятие давности привлечения к административной ответственности. Установление законодателем срока давности преследует несколько целей.
С одной стороны, данный срок, как правило, короткий, активизирует действия органов административной юрисдикции по скорейшему выявлению правонарушений и привлечению виновных к ответственности. Как известно, именно быстрая реакция на нарушение и оперативное применение наказания являются элементами принципа неотвратимости наказания. "Краткость срока обусловлена тем, что оперативность назначения наказания наилучшим образом способствует действенности самого наказания" <1>. Отдаление наказания по времени от факта нарушения позволяет правонарушителю утратить чувство ответственности перед государством, а потерпевшему - чувство защищенности.
--------------------------------
<1> Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях (постатейный) / Под ред. Н.Г. Салищевой. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. Комментарий к ст. 4.5.
С другой стороны, установление срока давности обеспечивает защиту прав лица, привлекаемого к административной ответственности, не позволяя ему неограниченно долго находиться под дамокловым мечом угрозы возбуждения дела об административном правонарушении.
В соответствии с общим правилом, предусмотренным указанной ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.
Одновременно Кодексом предусмотрены исключения, особые правила, увеличивающие срок давности до одного года. Эти особые правила предусмотрены для отдельных категорий дел и связаны с объективными затруднениями в выявлении и рассмотрении всех обстоятельств происшествия в короткие сроки. Особенность производства по некоторым делам об административных правонарушениях требует значительных временных затрат, обусловленных, с одной стороны, спецификой выявления правонарушения, с другой - характером доказательств и способом их получения <2>.
--------------------------------
<2> Жаров А.В. Сроки давности привлечения к административной ответственности // Законность. 2009. N 12. С. 21 - 23.
Такими образом, срок давности привлечения к административной ответственности является одной из важнейших правовых конструкций административно-правового процесса. Его учет в правоприменительной практике зачастую имеет определяющее значение для правильного разрешения дела и достижения целей административного наказания.
Как правило, срок давности начинает исчисляться с даты совершения правонарушения или с даты выявления правонарушения (при длящемся правонарушении). Анализируемой нами ч. 4 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении. Данное правило было обусловлено тем, что в период рассмотрения вопроса о необходимости возбуждения уголовного дела, а тем более в период расследования уголовного дела возбуждение дела об административном правонарушении лишено смысла и, по всей видимости, является неправомерным. Так, в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о возбуждении уголовного дела. То есть рассматривать вопрос о наличии в действиях (бездействии) какого-либо лица признаков состава административного правонарушения возможно только после принятия решения об отсутствии в его действиях признаков состава преступления (если такая проверка о наличии признаков состава преступления проводится).
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 г. N 15-П, как указано выше, ч. 4 ст. 4.5 Кодекса признана не соответствующей Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ указал на то, что уголовное дело может приостанавливаться, сроки расследования могут продлеваться, причем неоднократно. В результате давность привлечения к административной ответственности (которая по общему правилу не превышает одного года) может быть даже больше, чем давность привлечения к ответственности уголовной. В целом с указанной точкой зрения нельзя не согласиться, поскольку она укладывается в современную канву развития права - либерализацию норм права, защиту интересов физических и юридических лиц, борьбу с коррупциогенностью норм права. Необходимо отметить, что в подобной редакции норма ч. 4 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях имеет именно коррупциогенный характер. В соответствии с пп. "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96) к числу коррупциогенных факторов относится широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения.
Правило о начале исчисления срока давности с момента отказа в возбуждении уголовного дела или с момента прекращения производства по уголовному делу фактически позволяет должностным лицам органов следствия, органов административной юрисдикции произвольно устанавливать дату начала отсчета срока давности. Действительно, не секрет, что постановление следователя или дознавателя (как об отказе в возбуждении уголовного дела, так и о его прекращении) может неоднократно отменяться прокурором или руководителем следственного органа для доработки, устранения имеющейся неполноты, противоречий и по иным причинам. Необходимо учесть, что нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ правила проведения доследственной проверки практически не урегулированы, количество возможных отмен постановлений следователя и дознавателя не установлено - в регулировании данных вопросов нет практической необходимости. Соответственно, решение, например, об отказе в возбуждении уголовного дела может быть отменено и по истечении месяца, и по истечении года с его вынесения, и даже в более поздние сроки. В результате действие принципа защиты прав лица, привлекаемого к ответственности от того дамоклова меча, о котором мы говорили выше, ослабевает. Фактически человек сколь угодно долго может находиться под угрозой привлечения к административной ответственности. Стоит только принять решение об отмене постановления следователя, дать ему определенные указания для проведения дополнительной проверки (характер, объем данных указаний нормами уголовно-процессуального законодательства также не оговорены), после этой дополнительной проверки вынести новое постановление об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении - и мы получаем новую календарную дату для отсчета срока давности привлечения к административной ответственности.
Таким образом, вывод Конституционного Суда РФ о необходимости законодателю установить в рассматриваемой сфере новый способ правового регулирования (ч. 4 резолютивной части Постановления от 13 июля 2010 г. N 15-П) является правильным.
При этом до установления такого правового регулирования, как указано Конституционным Судом Российской Федерации, давность привлечения к административной ответственности в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 4.5 Кодекса, должна исчисляться со дня совершения (обнаружения) правонарушения.
В результате в настоящее время в правоприменительной практике могут сложиться определенные проблемы, связанные с решением вопросов о привлечении к административной ответственности лиц, в действиях которых ранее усматривались признаки преступления (проводилась проверка органами следствия или дознания, расследовалось уголовное дело).
В качестве примера можно рассмотреть нарушение техники безопасности при производстве тех или иных работ, повлекшее причинение вреда здоровью работника. Статьей 143 Уголовного кодекса Российской Федерации установлена уголовная ответственность за нарушение правил техники безопасности или иных правил охраны труда, совершенное лицом, на котором лежали обязанности по соблюдению этих правил, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека или повлекло по неосторожности смерть человека. При отсутствии таких последствий (в виде тяжкого вреда здоровью или смерти человека) виновное лицо несет ответственность по ст. 5.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях - нарушение законодательства о труде и об охране труда. Срок давности привлечения к административной ответственности по данной статье составляет два месяца.
На практике, для того чтобы следователю определиться с наличием или отсутствием состава преступления, предусмотренного ст. 143 Уголовного кодекса РФ, ему необходимо получить как заключение специалистов о допущенных нарушениях нормативных актов в области охраны труда, так и заключение (исследование) судебных медиков о тяжести полученной травмы. Время проведения данных исследований может затянуться. При получении некорректных или необоснованных результатов исследований и при назначении дополнительных, повторных исследований, сроки окончательного принятия решения могут еще более увеличиваться. Таким образом, постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть вынесено в сроки, которые уже исключают возможность привлечения виновного к административной ответственности (т.е. по истечении 2 месяцев с момента совершения правонарушения).
Еще более сложной ситуация может оказаться при возбуждении и расследовании уголовного дела. Как известно, при ограничении срока следствия двумя месяцами (ч. 1 ст. 162 Уголовно-процессуального кодекса РФ) возможность продления данного срока позволяет расследовать особо сложные дела длительное время. Рассмотрим в качестве примера расследование уголовного дела по ч. 1 ст. 171 Уголовного кодекса РФ - незаконное предпринимательство, а именно - осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. В ходе расследования такого уголовного дела могут быть выявлены обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии состава преступления. Например, уголовное дело было возбуждено ввиду того, что имелись сведения об извлечении дохода в крупном размере (более 1 млн. 500 тыс. руб. - примечание к ст. 169 Уголовного кодекса РФ). Однако в ходе детально проведенного расследования удалось установить и доказать размер полученного незаконного дохода только в сумме 1 млн. руб.
В данном случае уголовное дело подлежит прекращению, а виновное лицо - привлечению к административной ответственности по ст. 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях - осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Срок давности привлечения к административной ответственности в данном случае составляет 3 месяца с момента выявления длящегося правонарушения (с учетом нового правила, введенного Федеральным законом от 30.04.2010 N 69-ФЗ, - поскольку дело подлежит рассмотрению мировым судьей). Очевидно, что в ходе расследования уголовного дела сроки давности привлечения к административной ответственности могут истечь.
Таким образом, налицо возникновение определенных проблем, которые могут вылиться в уклонение виновного лица как от уголовной, так и от административной ответственности, чем будет нарушен принцип неотвратимости наказания, о котором мы также говорили выше. Каким образом можно решить данную проблему на практике? Очевидно, что предлагать органу административной юрисдикции (например, Государственной трудовой инспекции) решить вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении, не дожидаясь окончания доследственной проверки, и привлечь виновное лицо к ответственности будет недостаточно корректным. При расследовании уголовного дела принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении вообще недопустимо (см. указанный выше п. 7 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса).
Вместе с тем в настоящее время затруднительно предложить иной порядок действий в случае, если срок давности привлечения к административной ответственности истекает, а решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении не принято. То есть должностное лицо органа административной юрисдикции будет вынуждено или возбудить дело об административном правонарушении, не дожидаясь окончания проверки, проводимой следователем (дознавателем), или пропустить срок давности. Причем с точки зрения чистоты правоприменения последний вариант представляется более правильным. Предположим, что часть срока, в течение которого еще возможно возбудить дело об административном правонарушении, сохранится и после вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (о прекращении уголовного дела). В этом случае уклонение лица от явки по вызову органа административной юрисдикции, необходимость исследования дополнительных обстоятельств, занятость судьи в других процессах и иные обстоятельства могут повлечь истечение этого срока и в последующем (попросту говоря, времени для рассмотрения дела может не хватить).
Учитывая приведенные доводы, имеется насущная необходимость во внесении в Кодекс РФ об административных правонарушениях определенных изменений. Представляется, что в данном случае возможно выбрать один из двух вариантов правового регулирования, сформулировав ч. 4 ст. 4.5 Кодекса в следующей редакции.
Первый вариант: "В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня принятия первого решения об отказе в возбуждении уголовного дела или со дня принятия первого решения о прекращении уголовного дела. При этом лицо не может быть привлечено к административной ответственности позднее одного года с даты совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - одного года с даты обнаружения правонарушения". В этом случае будет устранена коррупциогенность нормы права путем установления однозначных и точных критериев для определения даты начала исчисления срока давности. Возможность произвольного восстановления этого срока по инициативе органов государственной власти будет исключена.
Одновременно такая правовая конструкция позволит избежать возбуждения дела об административном правонарушении позднее одного года с даты его совершения. Это сделает невозможным восстановление срока давности путем направления заинтересованным лицом в органы предварительного расследования произвольного заявления о возбуждении уголовного дела и получения постановления об отказе в его возбуждении в сроки позднее одного года с даты совершения правонарушения.
Второй вариант: "В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения". Данная правовая конструкция позволит также устранить коррупциогенность ныне существующей нормы права. При этом будет сохранена определенная стилистика правовых норм - данная норма по стилю схожа с нормой, содержащейся в ч. 3 ст. 4.5 Кодекса. В этом случае должностному лицу, рассматривающему вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении, имея в запасе длительный срок давности, можно выждать окончания проверки законности принятого следователем решения. В результате удастся избежать вынесения постановления, после которого решение следователя о прекращении уголовного дела будет отменено, что повлечет необходимость прекращения производства по делу об административном правонарушении. При этом, если в дальнейшем уголовное дело вновь будет прекращено, вновь возбудить дело об административном правонарушении будет препятствовать все тот же п. 7 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ - наличие постановления о прекращении дела об административном правонарушении. Для решения этой проблемы необходимо урегулировать также вопрос отмены постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, например вышестоящим должностным лицом.
Принимая второй вариант правового регулирования, следует учесть и его недостатки. Так, за правонарушения, срок давности привлечения к административной ответственности за которые составляет 2 или 3 месяца, лицо может быть привлечено к ответственности уже в течение года только при условии, что в отношении его было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. При этом для вынесения такого постановления достаточно, чтобы любое лицо обратилось в органы предварительного расследования с соответствующим заявлением.
Представляется более предпочтительным первый вариант правового регулирования. Однако дискуссия о возможных путях решения приведенной правовой проблемы может не ограничиваться предложенными способами.
Более того, оба приведенных варианта не позволят избежать еще одной проблемы. Возможно предположить ситуацию, при которой дело об административном правонарушении было возбуждено и лицо привлечено к ответственности, и только после этого решение следователя или дознавателя было признано незаконным, отменено и возбуждено уголовное дело, которое направлено в суд, вынесен приговор, который вступил в законную силу.
Как следует из положений п. 7 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении, относится, в частности, наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении постановления о возбуждении уголовного дела. Однако прекратить производство по делу об административном правонарушении, если это дело уже рассмотрено и назначено наказание, невозможно. Возникает вопрос, как быть с решением о привлечении лица к административной ответственности, если по данному факту он также осужден судом в связи с совершением преступления.
Подобная проблема уже поднималась правоведами. Например, как указывали авторы, "по нашему мнению, представляется целесообразным законодательно регламентировать процедуру отмены постановлений по делам об административных правонарушениях, не ставя возможность уголовного преследования в зависимость от решений по делам об административных правонарушениях" <3>. Некоторые авторы даже предлагают наделить органы предварительного расследования правом прекращать производство по делу об административном правонарушении <4> (эту позицию оставим для иной дискуссии). По всей видимости, нужно согласиться с необходимостью установления дополнительных правил отмены решения по делу об административном правонарушении при вступлении в законную силу приговора суда в отношении того же лица за совершение им тех действий, за совершение которых назначено административное наказание. При этом если возврат уплаченного штрафа представляется вполне решаемой проблемой, то отмена таких наказаний, как дисквалификация, административный арест, лишение специального права, может вызвать затруднение.
--------------------------------
<3> Ортиков Е.В., Репкина И.В. Зависимость уголовного преследования от решений органов по делам об административных правонарушениях // Законность. 2009. N 8.
<4> Лыков В.А. Соотношение административной и уголовной ответственности // Законность. 2010. N 5. С. 50 - 51.
Отметим, что все перечисленные проблемы касаются только вопроса привлечения к административной ответственности физических лиц. Привлечь к ответственности юридическое лицо возможно и в период расследования уголовного дела в отношении должностных лиц этого юридического лица.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_7001.html