«Содержание, особенности правовой морали и тенденции ее изменения»

Процессуальная форма осуществления административного надзора

Зырянов С.М.
Журнал российского права, 2010.
Административный процесс остается одной из наиболее спорных категорий административного права. В специальной литературе представлен широчайший спектр научных позиций: от "Административный процесс - юридическая форма разрешения споров независимым субъектом" <1> до "Административный процесс - форма реализации материальных норм административного права властными субъектами" <2>. Между этими крайними позициями - множество промежуточных мнений, обосновывающих существование наряду с административным процессом административных процедур <3>. Ограниченный объем статьи не позволяет нам углубляться в дискуссию по вопросу о пределах административного процесса. Вместе с тем, придерживаясь так называемого широкого понимания административного процесса, мы исходим, прежде всего, из значимости процессуальной формы для всякой властной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц по осуществлению возложенных на них государственных функций.
--------------------------------
<1> Демин А.А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики / Труды ИГП РАН. М., 2009. N 1. С. 29 - 36 и др.
<2> Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 6. См. также работы В.Д. Сорокина и др.
<3> См., например: Масленников М.Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. М., 2009 и др.
Д.Н. Бахрах в одной из работ изложил квинтэссенцию юридического процесса <4>. Ученый довольно точно и исчерпывающе сформулировал все основные особенности юридического процесса, на которые указывали в свое время И.А. Галаган, В.М. Горшенев, В.А. Лория, П.Е. Недбайло, В.Д. Сорокин и другие ученые <5>. В соответствии с современными представлениями юридический процесс - это сознательная, организованная, властная деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляемая в процессуальной форме, жестко ее регламентирующей. Ценность юридического процесса заключается в том, что он выступает важнейшей гарантией прав и законных интересов невластных субъектов благодаря жесткой регламентации административных процедур, действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.
--------------------------------
<4> См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. N 7. С. 82 - 86.
<5> См., например: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Сорокин В.Д. Административное процессуальное право. М., 1972; Он же. Проблемы административного процесса. М., 1968 и др.
В современных условиях особая значимость придается жесткой регламентации деятельности по обеспечению исполнения гражданами и организациями установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, т.е. по обеспечению законности и правопорядка. Законность и правопорядок достигаются несколькими взаимосвязанными и взаимообусловленными способами, в числе которых наиболее распространенными, универсальными являются административный надзор и административная юрисдикция.
Административный надзор рассматривается нами как самостоятельная функция органов исполнительной власти, как специальный вид контроля, в наибольшей степени соответствующий рыночному укладу, "суженный контроль" <6>, в ходе которого оценивается исключительно законность поведения не подчиненных надзорным органам граждан и организаций. Именно такая государственная функция имеет место, например, при проведении "государственного контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в ред. от 17 июля 2009 г.) <7> (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ).
--------------------------------
<6> См.: Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 15.
<7> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.
Представляется, что нет необходимости доказывать приемлемость процессуальной формы административного надзора. Это достаточно убедительно было сделано В.М. Горшеневым и А.Б. Шаховым применительно к контролю вообще <8> и может быть экстраполировано на все его виды, включая и административный надзор. Кроме того, для этого созданы правовые основы - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ фактически устанавливает новую процессуальную форму административного надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
--------------------------------
<8> См.: Горшенев В.М., Шахов А.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
Анализ его содержания со всей определенностью свидетельствует о наличии процессуальной формы надзорной деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающих соблюдение требований нормативных правовых актов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Современная административно-надзорная деятельность охватывает разнообразные административные процедуры: планирование, согласование, учет, отчетность, проверки, экспертизы и т.д. Эти процедуры объединяются в логической последовательности в единое производство.
Все административно-надзорные производства включают в обязательном порядке общий подготовительный этап, на котором субъект административного надзора определяет круг поднадзорных объектов. При этом могут осуществляться различные процедуры: от обхода административного участка участковым уполномоченным милиции <9> до получения уведомлений о начале предпринимательской деятельности <10> в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.
--------------------------------
<9> См.: Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 (в ред. от 12 апреля 2007 г.) "О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции" // БНА РФ. 2003. N 1.
<10> См.: Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3823.
Наиболее полное законодательное оформление получило производство по проведению плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В нем четко выделяется четыре стадии, образующие завершенный цикл процессуальных действий.
1. Стадия формирования планов проведения плановых проверок поднадзорных объектов начинается в первой половине календарного года, предшествующего планируемому, и завершается до 1 ноября того же года направлением сформированных планов в органы прокуратуры.
2. Стадия формирования сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как это ни парадоксально, протекает в органах прокуратуры, где поэтапно, от районного до федерального уровня, осуществляется согласование представленных планов и сведение их в единый сводный план, подлежащий опубликованию на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет. Вторая стадия завершается 31 декабря года, предшествующего году реализации сводного плана.
3. Стадия реализации сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей включает несколько этапов.
На первом этапе надзорный орган, получив сводный план, должен скорректировать собственный первоначальный план, направлявшийся в орган прокуратуры и положенный в основу формирования сводного плана. Этот скорректированный план в рамках традиционного планирования деятельности органа исполнительной власти должен стать составной частью плана работы органа на очередной год.
На втором этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (не чаще одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного объекта должны быть объединены, и следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти <11>. Примеры подобных регламентов уже есть <12>. Руководители надзорных органов должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству <13>. По нашему мнению, партнерские отношения не совместимы с внезапным появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное уведомление в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д.
--------------------------------
<11> См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 (в ред. от 10 марта 2009 г.) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
<12> См., например: Приказ ФМБА России N 533, Росздравнадзора N 9600-Пр/08 от 3 декабря 2008 г. "Об утверждении Регламента взаимодействия Федерального медико-биологического агентства и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов"; Приказ МВД РФ N 879, Минздравсоцразвития РФ N 746 от 3 ноября 2006 г. "Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации" // БНА РФ. 2006. N 51 и др.
<13> См.: Рюден Е.Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и Российской Федерации): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Инспекторы, назначенные приказом, также должны совершить определенные действия, направленные на подготовку к проверочному мероприятию: поднять имеющуюся информацию об объекте (акты предыдущих проверок, материалы дел о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.д.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. Старший группы инспекторов должен составить план проверки, распределить обязанности между членами группы. Возможно, целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности, исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой наукой <14>, что позволяет нам не останавливаться на данном вопросе.
--------------------------------
<14> См., например: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности / Пер. с польского. М., 1959; Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979 и др.
Третий этап образует собственно проверочное мероприятие. По завершении проверки представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись. В случае выявления нарушений общеобязательных требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных правонарушениях (разумеется, если имеются признаки состава правонарушения), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов - главным государственным инспекторам о даче обязательных к исполнению предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая информация направляется в органы дознания или предварительного следствия в соответствии с УПК РФ. Этап завершается представлением руководителю надзорного органа отчета о проведенном мероприятии.
Продолжительность проведения проверочных мероприятий ограничена по общему правилу 20-дневным сроком. Специальные сроки предусмотрены для проверок малых предприятий - 50 часов, для микропредприятий - 15 часов. Кроме того, предусмотрена возможность продления срока проверки еще на 20 дней, а для малых и микропредприятий - на 15 часов.
Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов) давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения факультативного этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль за выполнением данного предписания. В то же время данный факультативный этап преобразуется в экстраординарное административно-надзорное производство.
Третья стадия административно-надзорного производства будет многократно повторяться в течение календарного года при реализации каждого пункта сводного плана.
4. Подготовка и направление доклада об осуществлении органом исполнительной власти административно-надзорной деятельности. На этой стадии субъект административного надзора должен отчитаться об исполнении своей части сводного плана перед Минэкономразвития России и об исполнении ведомственного плана надзорной деятельности перед вышестоящим министерством, Правительством РФ, Президентом РФ или органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, в ведении которого находится орган административного надзора. Данная стадия предусмотрена п. 5 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, по смыслу которого четвертая стадия завершает цикл административно-надзорного производства. По нашему мнению, для окончательного завершения цикла недостает этапов рассмотрения и утверждения доклада Минэкономразвития России. Следовательно, названный Федеральный закон, а также Положение о Минэкономразвития России <15> должны быть дополнены соответствующими статьями. Кроме того, необходимо определить формы утверждения названного доклада и правовые последствия его неутверждения или утверждения с замечаниями.
--------------------------------
<15> См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, по нашему мнению, недостаточно полно урегулировал ряд вопросов, связанных с организацией надзорного производства.
Во-первых, в соответствии с ч. 7 ст. 9 указанного Федерального закона Генеральная прокуратура РФ размещает ежегодный сводный план проведения плановых проверок на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года. Такое положение представляется нам недопустимым, поскольку оно не учитывает объективных особенностей внутренней организации надзорных органов, которые должны внести необходимые коррективы в собственные планы работы на год. Кроме того, проверки могут оказаться запланированными на первые рабочие дни года, что сделает невозможным проведение согласований с другими надзорными органами, совместно участвующими в проверочных мероприятиях, а также проведение должной подготовки к проверке.
Органам прокуратуры предоставляется на подготовку ежегодного сводного плана два месяца - срок в действительности небольшой, учитывая огромный объем работы, который предстоит делать, прежде всего, органам прокуратуры в муниципальных образованиях. Дальнейшая работа носит технический характер по сведению в органах прокуратуры по субъектам РФ районных планов в региональные, а в Генеральной прокуратуре - по сведению региональных планов в единый федеральный план. На каждой такой ступени к планам, поступающим от нижестоящих органов, будут добавляться пункты, предусматривающие проведение проверочных мероприятий органами административного надзора субъектов РФ и подразделениями центральных аппаратов федеральных органов административного надзора. Поэтому, учитывая также, что новый порядок планирования начнет работать с января 2011 г. (первый сводный план должен быть опубликован 31 декабря 2010 г.), представляется необходимым изменить сроки подготовки сводного плана таким образом, чтобы все субъекты административного надзора представляли бы в органы прокуратуры свои (локальные) планы к 1 июля, а Генеральная прокуратура РФ опубликовывала бы сводный план до 30 ноября. В таком случае в течение декабря органы административного надзора могли бы внести необходимые коррективы в свои внутренние планы работы.
Во-вторых, Федеральным законом не предусмотрена возможность внесения изменений и дополнений в опубликованный сводный план. Надо учитывать, что жизнь богаче всяких планов и необходимость коррекции будет возникать.
В-третьих, представляется неудачным выбор в качестве уполномоченного органа Генеральной прокуратуры РФ. Кроме того, в ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ установлено, что сводный отчет представляет в Правительство РФ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а в соответствии с ч. 6 и 7 ст. 9 сводные планы составляют Генеральная прокуратура и территориальные органы прокуратуры. Тем самым, по нашему мнению, нарушается логика управленческой деятельности.
Более правильным было бы возложение планирования и отчетности на один федеральный орган исполнительной власти. Планирование деятельности федеральных органов исполнительной власти не соответствует статусу органов прокуратуры и надзорному характеру их деятельности. Кроме того, федеральный орган исполнительной власти должен иметь статус межведомственного органа, акты которого были бы обязательными для всех других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, т.е. это должен быть государственный комитет, что, по нашему мнению, является далеко не лучшим вариантом решения проблемы.
Современной системе исполнительной власти наиболее соответствует федеральная служба либо функция планирования и отчетности может быть возложена на Росстат, обладающий необходимыми технологиями, а ежегодный сводный план должен утверждаться Правительством РФ. Органы прокуратуры, безусловно, не должны оставаться в стороне от данной деятельности. Их задача - осуществлять надзор за законностью планирования и исполнением планов.
Поскольку рассмотренный вид административного производства представляет собой плановую деятельность органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, назовем его условно ординарным.
Другой вид административно-надзорного производства, предусмотренный ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, осуществляется при возникновении определенных обстоятельств и протекает в форме внеплановых проверок. Данный вид производства менее продолжителен во времени, его содержание образует иной набор стадий и этапов, что прежде всего обусловлено иными юридическими фактами - основаниями возбуждения указанного производства. Рассматриваемое административно-надзорное производство образуется совокупностью следующих стадий и этапов.
1. Стадия возбуждения административно-надзорного производства. Надо заметить, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ недостаточно четко регламентирует данный вид производства. Кроме того, по нашему мнению, здесь имеет место конкуренция норм названного Федерального закона и норм гл. 28 КоАП РФ. Сопоставление положений п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ свидетельствует о частичном совпадении поводов к возбуждению дела об административном правонарушении и оснований для проведения внеплановой проверки, поскольку возникновение угрозы причинения вреда, причинение вреда, нарушение прав потребителей указывают на наличие события административного правонарушения.
Указанная конкуренция законов является коррупциогенным фактором, так как предоставляет субъектам административного надзора, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, альтернативу. Необходимо заметить, что в правоприменительной практике уже наметилась тенденция обхода субъектами административного надзора препятствия в виде согласования внеплановой проверки с прокурором путем возбуждения дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в рамках возбужденного дела об административных правонарушениях.
Полагаем, что необходимо устранение конкуренции законов и восстановление логической последовательности административного надзора и административной юрисдикции, для чего следует исключить из КоАП РФ институт административного расследования.
Возвращаясь к рассмотрению содержания стадии, определим ее этапы. На первом этапе при наличии законных оснований руководитель органа административного надзора - главный государственный инспектор или его заместитель принимает решение о проведении внеплановой проверки. В случае принятия решения о проведении внеплановой проверки в отношении субъекта малого или среднего предпринимательства субъект административного надзора должен дополнительно получить санкцию прокурора (согласование), поэтому на втором этапе в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности поднадзорного объекта направляется заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются материалы, обосновывающие необходимость проведения проверки. Субъектом согласования является прокурор или его заместитель.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ предусматривает также сокращенный вариант первой стадии рассматриваемого производства, реализуемый в случаях, когда основанием для проведения внеплановой проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сокращенный вариант задействуется также в случае непосредственного обнаружения оснований для проведения внеплановой проверки уполномоченным должностным лицом <16>. Этот порядок предусматривает получение санкции прокурора задним числом. К сожалению, Федеральный закон не дает ответа на вопрос, какие последствия повлечет установление прокурором отсутствия законных оснований проведения внеплановой проверки в сокращенном варианте. Вместе с тем появляются основания для установления административной ответственности должностных лиц органов административного надзора за безосновательное проведение внеплановой проверки.
--------------------------------
<16> Надо заметить, что, во-первых, непосредственное обнаружение указанных оснований предусмотрено в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и во многих случаях является достаточным основанием для вынесения постановления по делу или по меньшей мере составления протокола об административном правонарушении; во-вторых, административно-надзорное производство в порядке, определенном рассматриваемым Федеральным законом, не предполагает даже возможности непосредственного обнаружения фактов, являющихся основаниями к проведению внеплановых проверок.
На третьем этапе первой стадии данного производства осуществляется уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя не менее чем за 24 часа до начала проведения внеплановой проверки <17>.
--------------------------------
<17> В случае проведения внеплановой выездной проверки члена саморегулируемой организации уведомление направляется также в саморегулируемую организацию в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой выездной проверки.
2. Вторая стадия - стадия непосредственного осуществления проверочного мероприятия, не отличающаяся по содержанию этапов от соответствующей стадии ординарного административно-надзорного производства.
3. Стадия подготовки и направления отчета о проведении внеплановой проверки имеет в данном виде производства свою специфику, связанную с тем, что доклад в Минэкономразвития не предусмотрен, а отчетность по проведению внеплановых проверок включается в общий отчет органа исполнительной власти.
Таким образом, административно-надзорное производство в форме проведения внеплановых проверок в отличие от ординарного состоит из трех стадий. И основные отличия заключаются в содержании первой стадии. Данное производство можно назвать экстраординарным.
Рассмотренные виды административно-надзорных производств не охватывают совокупность различных подвидов, не связанных между собой ничем, кроме того, что эти производства не регламентируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.
Речь идет о перечисленных в ч. 4 ст. 1 указанного Федерального закона таможенном, антимонопольном, экспортном контроле, контроле и надзоре в сфере миграции, государственном контроле (надзоре) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионном контроле, государственном контроле и надзоре в области обеспечения транспортной безопасности, государственном строительном надзоре, контроле и государственном надзоре в области связи, контроле в области обращения и защиты информации, контроле и надзоре за обеспечением защиты государственной тайны, контроле за оборотом оружия, контроле за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроле и надзоре в сфере труда, государственном надзоре и контроле в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственном контроле и надзоре за промышленной безопасностью, надзоре по ядерной и радиационной безопасности. Перечисленные виды административно-надзорных производств можно назвать особыми производствами.
Вид, предмет, основания проверок, осуществляемых в рамках названных видов административного надзора, и сроки их проведения могут устанавливаться другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. На самом деле это требование (относительно установления особенностей осуществления данных видов административного надзора федеральными законами) соблюдается далеко не всегда. Федеральными законами должно устанавливаться четыре характеристики: 1) вид проверок; 2) предмет проверок; 3) основания назначения проверок; 4) сроки проведения проверок.
Надо заметить, что во многих случаях нормативными правовыми актами предусматривается осуществление административного надзора в форме наблюдения (визуального или с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме). Понятно, что для данной формы нельзя установить сроки проверок и основания их назначения. Фиксация события, которое согласно ст. 28.1 КоАП РФ может быть поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, требует незамедлительной проверки всех обстоятельств и принятия решения о возбуждении или невозбуждении дела об административном правонарушении. Такая форма административного надзора востребована в охране общественного порядка, обеспечении безопасности дорожного движения, обеспечении безопасности опасных производственных объектов. Близкая форма административного надзора реализуется таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
В части 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ приведен перечень 20 видов административного надзора, из них в форме наблюдения осуществляется 4 вида. При анализе надо учитывать, что в перечне представлены виды административного надзора в области предпринимательской деятельности, поэтому в нем отсутствуют (точнее было бы сказать, не в полной мере присутствуют) виды административного надзора за соблюдением общеобязательных правил иных, не предпринимательских видов деятельности. Законодатель включил в данный перечень, например, оборот оружия, миграцию населения, безопасность дорожного движения - области, в которых возникают правоотношения с участием граждан, не связанные с предпринимательской деятельностью.
По нашему мнению, наиболее отчетливо позволяют представить особенности данного вида административно-надзорных производств такие виды надзора, как надзор в области дорожного движения или надзор в общественных местах. Их правовую основу образуют ведомственные нормативные правовые акты: Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения <18> и Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности <19>.
--------------------------------
<18> См.: Приказ МВД РФ от 2 марта 2009 г. N 185 // РГ. 2009. 7 июля.
<19> См.: Приказ МВД РФ от 29 января 2008 г. N 80 // БНА РФ. 2008. N 27.
Рассматриваемые производства также состоят из определенного набора последовательных стадий. Так, например, можно выделить:
1) подготовительную стадию, на которой осуществляются действия, направленные на разработку единой дислокации постов и маршрутов патрулирования; планирование - расчет сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки или на период выполнения оперативной задачи; развод нарядов;
2) стадию осуществления нарядами и постами визуального наблюдения за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
3) стадию подготовки и направления (представления) ежемесячных, ежеквартальных и годовых отчетов по окончании смены. Анализ данных отчетов замыкает цикл, поскольку его результаты (анализа) используются для корректировки единой дислокации постов и маршрутов патрулирования, осуществляемой на первой стадии данного производства.
Таким образом, административно-надзорное производство как самостоятельная часть административного процесса является необходимой гарантией прав и законных интересов граждан и организаций - участников административно-надзорных правоотношений. Оно представлено в действующем законодательстве тремя основными видами. Необходимо дальнейшее развитие теории и законодательства в направлении большей детализации, унификации и повышения юридической силы нормативных правовых актов - источников административно-надзорного производства. В зависимости от оснований возбуждения надзорного производства, а также от особенностей поднадзорного объекта может быть выделено три основных вида административно-надзорных производств:
1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со сводным планом, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ;
2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ обстоятельств, в том числе при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Библиографический список
Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. N 7.
Горшенев В.М., Шахов А.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
Демин А.А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды ИГП РАН. М., 2009. N 1.
Масленников М.Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. М., 2009.
Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979.
Рюден Е.Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и Российской Федерации): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Сорокин В.Д. Административное процессуальное право. М., 1972.
Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.
Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности / Пер. с польского. М., 1959.
Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_5576.html