«Этика судебных прений»

Классификация административных исков

Мохорева В.В.
Электронный ресурс, 2009.
В данной статье анализируется место административных исков в основных классификациях исков, предложенных гражданским (арбитражным) процессуальным правом. В материально-правовой классификации исков административные иски находят свое применение; несколько сложнее обстоит дело с процессуально-правовой классификацией. Процессуальные притязания заявителя в делах, возникающих из административно-правовых или иных публичных правоотношений, не могут быть сведены только к иску о признании, равным образом они не полностью вписываются в правовые характеристики иска о присуждении или преобразовательного иска. В результате делается вывод о том, что административный иск является самостоятельным процессуальным средством инициирования судебного производства.
The article analyzes the place of administrative suits in fundamental classifications of suits provided by civil (arbitrazh) procedure law. In material-law classification of suits the administrative suits are applied, the problem of procedure-law classification is more complicated. Procedure claims of an applicant in the cases arising out of administrative-law and other public legal relations cannot be considered as a suit on admission, at the same time they cannot be classified as suits on pressure or transforming suits. As a result the author concludes that an administrative suit is an independent procedure means of initiating judicial procedure <*>.
--------------------------------
<*> Mokhoreva V.V. Classification of administrative suits.
При исследовании правовых явлений, решении тех или иных научных задач в целях установления истины ученые-юристы используют различные юридико-технические приемы. Одним из самых распространенных и часто применяемых приемов юридической техники является классификация.
Классификация позволяет обеспечить логичность и последовательность научного поиска. Более того, "правильно составленная классификация, отобразив закономерности развития классифицируемых объектов, глубоко вскрывает связи между изучаемыми объектами и помогает исследователю ориентироваться в самых сложных ситуациях, служит основой для обобщающих выводов и прогнозов" <1>.
--------------------------------
<1> Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. М., 1975. С. 247.
Цивилисты с древних времен классифицировали иски по различным основаниям. Так, в римском праве иски по личности ответчика делились на actiones in rem (вещные иски) и actiones in personam (личные иски). В свою очередь, по объему и цели имущественные иски делились на три группы: actiones rei persecutoriae - иски для восстановления нарушенного состояния имущественных прав; actiones poenales - штрафные иски; actio mixtae - иски, осуществляющие и возмещение убытков, и наказание ответчика.
В теории гражданского (арбитражного) процессуального права традиционно выделяют материально-правовую классификацию исков. Так, по характеру спорного правоотношения, из которого возникло требование о защите права или законного интереса, различают иски, вытекающие из гражданских, семейных, трудовых и тому подобных горизонтальных (частноправовых) отношений, и иски, вытекающие из государственных, административных и тому подобных вертикальных (публично-правовых) отношений.
Если в материально-правовой классификации административные иски имеют место, то несколько иначе обстоит дело с процессуально-правовой классификацией. В юридической литературе нет единого мнения относительно квалификационного признака, положенного в основу процессуально-правовой классификации. Деление исков на иски о присуждении, иски о признании и преобразовательные иски производится по следующим основаниям: процессуальной цели <2>; предмету иска <3>; форме испрашиваемой истцом у суда защиты <4>; способу процессуальной защиты <5>.
--------------------------------
<2> Зейдер Н.Б. Основные вопросы учения об иске в советском гражданском процессуальном праве: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1939. С. 6 - 8; Гурвич М.А. Учение об иске (состав, виды). М., 1981. С. 11; Курс советского гражданского процессуального права. Т. 1. Теоретические основы правосудия по гражданским делам. М., 1981. С. 443.
<3> Добровольский А.А., Иванова С.А. Основные проблемы исковой формы защиты права. М., 1979. С. 59.
<4> Советский гражданский процесс / Под ред. Р.Ф. Каллистратовой. М., 1984. С. 68.
<5> Осокина Г.Л. Проблемы иска и права на иск. Томск, 1989. С. 69.
Иск о признании - требование к суду, сопровождаемое требованием к ответчику о подтверждении наличия или отсутствия между сторонами соответствующего правоотношения, если истец считает, что его право или охраняемый законом интерес оспорены или нарушены либо если в силу закона необходима санкция суда для реализации субъективного права <6>.
--------------------------------
<6> Белиловский Д.И. Иски о признании и исковая давность по ним // Правоведение. 1970. N 3. С. 130 - 133.
Иски о присуждении направлены на принудительное осуществление гражданских прав или, точнее, на признание требований, вытекающих из субъективных гражданских прав правомерными и подлежащими принудительному осуществлению. В них истец просит суд присудить ответчика к выполнению определенного действия или воздержанию от него (например, отдать долг, освободить квартиру, не чинить препятствий в обмене квартир, возместить убытки и т.п.).
Интересна точка зрения Н.К. Мясниковой, согласно которой основанием для выделения исков о признании и исков о присуждении является состояние права, подлежащее защите. Если право находится в состоянии оспаривания - в наличии иск о признании, если в состоянии нарушения - его можно защитить иском о присуждении. В случае оспаривания в правоотношениях возникают неясности и неопределенности, поэтому иск лица направлен на признание оспоренного права принадлежащим или не принадлежащим ему. При нарушении умаляются определенные блага в результате действия или бездействия нарушителя, поэтому иск лица направлен на принуждение ответчика к совершению или несовершению каких-либо действий в пользу истца <7>.
--------------------------------
<7> Мясникова Н.К. Виды исков в гражданском судопроизводстве: Дис. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 54 - 55.
По мнению Н.К. Мясниковой, преобразовательные иски не вписываются в данную классификационную систему, так как с их помощью можно защитить как нарушенное, так и оспариваемое право. Их выделение происходит по другому основанию. Это две различные классификации, смешение которых легло в основу спора о существовании преобразовательных исков.
Преобразовательные иски упоминались еще в русской дореволюционной литературе <8>. Концепцию данных исков возродил и детально разработал М.А. Гурвич. Суть ее состоит в том, что под преобразовательным иском понимается "иск, направленный на изменение или прекращение правоотношения посредством судебного решения, осуществляющего законное и обоснованное преобразовательное правомочие истца" <9>. Теория преобразовательных исков была подвергнута критике со стороны А.Ф. Клейнмана, А.А. Добровольского, К.С. Юдельсона и других ученых <10>.
--------------------------------
<8> Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. М., 1917. С. 160.
<9> Гурвич М.А. Учение об иске (состав, виды). М., 1981. С. 11, 21 - 27.
<10> Зайцев И.М. Функции иска в судопроизводстве // Государство и право. 1996. N 7. С. 93; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 1996. С. 147; Советский гражданский процесс / Под ред. Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. Л., 1984. С. 114.
О преобразовательных исках, по нашему мнению, необходимо говорить не в одном ряду с исками о признании и о присуждении, а совершенно в другой квалификационной системе. В литературе уже говорилось, что данная трехчленная классификация не соответствует логическим правилам построения классификации. При этом отмечалось, что "практическая важность выделения трех разновидностей... исков и решений позволяет принять нестрогость и условность классификации" <11>.
--------------------------------
<11> Вершинин А.П. Способы защиты гражданских прав в суде. СПб., 1997. С. 84 - 85.
Гражданские иски можно отнести к тому или иному виду исков процессуально-правовой классификации, что несколько затруднительно в отношении административных исков. В период подготовки ГПК РФ в юридической литературе прозвучало следующее мнение: "Проект Гражданского процессуального кодекса РФ исходит из той точки зрения, что оспаривание действий (или бездействия) должностных лиц, решений органов государственной власти и управления должно осуществляться в исковом порядке путем предъявления иска о признании (положительного или отрицательного), а дела этой категории следует рассматривать по общим правилам искового судопроизводства" <12>. Действительно ли можно ограничивать процессуальные притязания истца в административном деле рамками иска о признании?
--------------------------------
<12> Треушников М.К. Проект нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: концептуальные проблемы // Вестник Московского государственного университета. Серия "Право". 1995. N 4. С. 41.
Как уже было сказано, иск о признании представляет собой требование, в котором субъект просит признать за ним спорное право либо подтвердить наличие или отсутствие спорного правоотношения. В делах, вытекающих из административных или иных публично-правовых отношений, истцу недостаточно бывает одного только признания за ним соответствующего права. Его интерес направлен также на то, чтобы побудить орган исполнительной власти совершить в его пользу определенного рода действия: отменить или изменить оспариваемый акт, вынести новое решение, выполнить возложенную на орган законом обязанность и т.д.
В гражданских делах данная цель достигается путем предъявления иска о присуждении, который содержит требование истца о понуждении ответчика совершить в его пользу определенные действия по восстановлению права либо устранению допущенных нарушений. Иск о признании тесно связан с иском о присуждении. Как правило, решение по иску о признании имеет для истца юридическую значимость лишь в той мере, в какой оно может обеспечить предъявление иска о присуждении. При этом решение по первому иску имеет преюдициальное значение для дела по второму иску. Объем обоих процессуальных притязаний различен. В иске о присуждении он шире, чем в иске о признании, так как первый содержит абстрактное требование восстановить нарушенное право, а предметом второго выступает конкретное материально-правовое требование истца к ответчику.
Рассмотрим сложившуюся ситуацию на конкретном примере.
Т.В. Фрянцевой было принято решение о создании ООО "Кадровое агентство "Статус" и в МИФНС N 15 по Санкт-Петербургу для государственной регистрации юридического лица были представлены соответствующие документы. Однако Инспекцией было принято решение об отказе в регистрации вновь создаваемого юридического лица со ссылкой на то, что среди представленных для государственной регистрации документов отсутствует заявление по форме, содержащее достоверные сведения об адресе местонахождения юридического лица. За защитой своего права Т.В. Фрянцева обратилась в суд с жалобой, в которой просила признать незаконным решение МИФНС N 15 по Санкт-Петербургу об отказе в государственной регистрации юридического лица и возложить на Инспекцию обязанность по государственной регистрации ООО "Кадровое агентство "Статус".
Т.В. Фрянцева посчитала решение незаконным по следующим основаниям. Согласно ФЗ от 08.08.2001 N 129-ФЗ (в ред. от 02.07.2005) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" перечень документов, представляемых при государственной регистрации создаваемого юридического лица, является исчерпывающим и включает подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации.
В силу ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" заявитель удостоверяет своей подписью заявление, представляемое в регистрирующий орган, и указывает свои паспортные данные, при этом подпись заявителя нотариально удостоверяется. О получении документов регистрирующим органом заявителю выдается расписка с указанием перечня документов. Такая расписка была выдана Т.В. Фрянцевой.
Помимо этого в заявлении о государственной регистрации, представленном Т.В. Фрянцевой, в разделе 2.3 указан адрес ООО "Кадровое агентство "Статус". Согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью", место нахождения общества определяется местом его государственной регистрации. При этом в силу пп. "в" п. 1 ст. 5 и п. 2 ст. 8 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" государственная регистрация осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего органа, в случае отсутствия такого - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности, по которому осуществляется связь с юридическим лицом.
Заслушав заявителя, представителя Инспекции, суд нашел требования Т.В. Фрянцевой подлежащими удовлетворению.
В приведенном примере заявитель заинтересован не только в подтверждении за ним определенного права; речь идет о вполне конкретных действиях Инспекции, об осуществлении государственной регистрации юридического лица. Поэтому его притязание не может быть сведено к иску о признании; эта процессуальная конструкция здесь недостаточна. Можно ли использовать в нашем примере иск о присуждении? Предмет такого иска сводится к передаче истцу денежных сумм или спорного имущества, т.е. имеет материальное содержание, которого дела, возникающие из административно-правовых отношений, обычно лишены. Т.В. Фрянцева не выдвигает к Инспекции никаких материальных требований. Ее интерес находится в неимущественной области, в сфере отношений, складывающихся между публичной властью и гражданином.
Учитывая вышеизложенные основания, возникает закономерный вопрос: можно ли говорить о том, что в рамках дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений, суд рассматривает преобразовательные иски? При решении данного вопроса необходимо обратиться к опыту зарубежных стран.
Так, в законодательстве Германии для защиты публичных прав и интересов предусмотрен конститутивный иск (§ 42 Положения об административном производстве). Этот вид иска существует как в гражданском судопроизводстве (§ 256 ГПК Германии), в финансовом производстве (§ 40 Закона о судопроизводстве по финансовым делам), так и в производстве по социальным делам (§ 53 Закона о судоустройстве по социальным делам).
Конститутивный иск направлен на установление, изменение или отмену правоотношения. В качестве конститутивного иска, например, в финансовом процессе ФРГ выделяют иск об оспаривании, который, в свою очередь, подразделяется на иски, содержащие требование отмены административного акта либо его изменения. В статье "Система исков в финансовом процессе ФРГ" А.Г. Румянцев делает однозначный вывод: иск об оспаривании является аналогом преобразовательного иска в гражданском процессе, так как при его удовлетворении происходит прекращение или изменение правоотношения между истцом и финансовым органом.
Главный довод А.Г. Румянцева: "При удовлетворении иска об оспаривании финансовые органы не предпринимают никаких действий, направленных на прекращение, изменение правоотношений (как это имеет, к примеру, место в случае с иском о принуждении). Только суд как орган правосудия, наделенный соответствующими полномочиями оказывать влияние на действия государственных органов, может своим приговором изменить характер правоотношений между сторонами или прекратить их вовсе. В германской правовой науке подобное явление получило название "управление путем вмешательства" <13>.
--------------------------------
<13> Румянцев А.Г. Система исков в финансовом процессе ФРГ // Финансовые и бухгалтерские консультации. 1995. N 2. С. 18.
Однако стоит учитывать, что в российском процессе иск об оспаривании нормативного или ненормативного правового акта соответствующего органа содержит, прежде всего, требование о признании недействительным вышеупомянутого акта, т.е. не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту. А в качестве восстановительной меры суд обязывает в решении по делу соответствующий орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов истца, и это в том числе может быть отмена органом изданного им акта.
Таким образом, процессуальные притязания заявителя в делах, возникающих из административно-правовых или иных публичных правоотношений, не могут быть сведены только к иску о признании, равным образом они не полностью вписываются в правовые характеристики иска о присуждении или преобразовательного иска. Следовательно, административный иск является самостоятельным процессуальным средством инициирования судебного производства, не вписывающимся в процессуально-правовую классификацию исков.
В истории права особый интерес в плане классификации административных исков представляет Положение от 30 мая 1917 г. о судах по административным делам, исходя из ст. 11 которого можно выделить четыре вида обращений в административный суд в связи с: 1) нарушением закона; 2) злоупотреблением властью; 3) бездействием администрации; 4) медленным решением административных дел <14>. Таким образом, была предпринята первая попытка классификации административных исков в отечественном праве. К сожалению, законодателем была совершена распространенная ошибка: нарушение логической основы построения классификации, т.е. правил деления. В указанном случае нет единого основания выделения административных исков.
--------------------------------
<14> Вестник Временного правительства. 1917. N 75(121).
В современной отечественной доктрине высказываются различные предложения о формировании системы исков в административном судопроизводстве. Так, предлагается предусмотреть иски: 1) об установлении, изменении или прекращении административного правоотношения; 2) о необходимости исполнения обязательства; 3) об обязывании административного органа издать определенный административный акт; 4) о признании за лицом принадлежащих ему прав и свобод <15>. Данный подход испытывает на себе влияние немецкой системы административной юстиции и не учитывает в полной мере уже имеющую в российской праве дифференциацию обращений в судебные органы по административным делам.
--------------------------------
<15> Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 19.
Следует отметить, что в процессуальном праве необходимо говорить о так называемой искусственной классификации административных исков. Если в качестве основания берутся существенные признаки, из которых вытекает максимум производных, то классификация может служить источником знания о классифицируемых объектах, поэтому такая классификация называется естественной. Если же в классификации используются несущественные признаки, то она считается искусственной <16>. Несущественные (т.е. случайные) признаки - это признаки, которые могут принадлежать, но могут и не принадлежать квалифицируемому объекту, а поэтому они не выражают его сущности <17>. Действительно, при выделении той или иной системы административных исков исследователи, как правило, акцентируют внимание на их наличии в действующем законодательстве.
--------------------------------
<16> Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. М., 1975. С. 172.
<17> Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика. М., 1982. С. 23.
Несомненный интерес представляет классификация административных исков А.Б. Зеленцова, который выделяет пять групп исков: 1) иски о признании недействительными административных актов (решений и действий) органов публичной власти; 2) иски о восстановлении права или о полном судебном разбирательстве, выставляемые непосредственно в защиту субъективных публичных прав и законных интересов граждан и иных субъектов публичного права; 3) административно-деликтные иски, которые подразделяются на иски о привлечении к административной ответственности; о пересмотре наказательных постановлений административных органов; 4) иски в связи со спорами о компетенции; 5) иски по спорам, вытекающим из административных договоров <18>.
--------------------------------
<18> Зеленцов А.Б. Теоретические проблемы административного иска // Правоведение. 2005. N 6. С. 39.
При построении данной системы административных исков автор, во-первых, учитывал, что в зависимости от сущности конкретного административного спора требование заинтересованного лица к суду может выражаться в двух формах: а) в форме полного оспаривания, т.е. предполагать процедуру полного судебного разбирательства спора по существу относительно вопросов факта и права; б) в форме обращения о проверке законности административного акта, такое требование может касаться как нормативного, так и индивидуального акта.
Во-вторых, в классификации, предложенной А.Б. Зеленцовым, закрепляются административные иски в связи с привлечением к административной ответственности за административные правонарушения по схеме, выработанной в АПК РФ (ст. 202).
По сути, А.Б. Зеленцов развивает классификацию административных исков, разработанную на рубеже XIX - XX вв. В.А. Рязановским. Так, в зависимости от степени юрисдикции В.А. Рязановский подразделял иски на простые (нормальные) и чрезвычайные (экстраординарные). Первому виду исков соответствует полная юрисдикция, и по содержанию, и по процедуре он сходен с гражданским иском, при его рассмотрении устанавливаются вопросы факта и права. К области полной юрисдикции исследователь относил споры, вытекающие из денежных обязательств государства, налоговых правоотношений, воинской повинности, выборов на общественные должности.
Экстраординарным административным иском или "недоразвившимся иском об охране субъективного публичного права" он считал жалобы на превышение власти должностным лицом, извращение им своих полномочий <19>. Этому виду исков соответствуют ограничения юрисдикции, поскольку разрешаются только вопросы права.
--------------------------------
<19> Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 20 - 23.
Полагаем, что при решении вопроса о законодательном закреплении системы видов административных исков необходимо учесть как специфику российского административного судопроизводства, так и опыт зарубежной административной юстиции, в частности Франции и Германии.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_6614.html