«Содержание и особенности моральной регуляции»

Длящиеся административные правонарушения

Жаров А.
Законность, 2010.
Практика надзора за законностью судебных актов вынуждает согласиться с не единожды высказанным в юридической литературе мнением о слабой проработке в законодательстве и неоднозначном толковании правоприменителями правовой категории "длящееся административное правонарушение".
Впрочем, та же правоприменительная практика, как это и должно быть, иногда наводит на соображения, которые если и не проясняют вопрос полностью, то хотя бы дают некие отправные точки для продвижения к истине либо, напротив, заставляют усомниться в существующих постулатах.
Принято считать, что понятие длящегося правонарушения, в этом случае - преступления (не имеющее применительно к нашей теме принципиального отличия от длящегося административного правонарушения) в классическом виде сформулировано в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям". Длящееся преступление определяется как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования.
Фактически повторив эту формулировку для определения длящегося административного правонарушения, Пленум Верховного Суда РФ в п. 14 Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" сначала разъяснил, что невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением, а впоследствии (в редакции Постановления от 11 ноября 2008 г.) дополнил, что это разъяснение относится и к случаям невыполнения обязанности, предусмотренной правовым актом ненормативного характера (представлением прокурора, предписанием органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), и др.). Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Но так ли уж бесспорно это разъяснение Пленума? Усомниться в нем заставило дело об административном правонарушении, рассмотренное в Республике Татарстан.
Постановлением от 2 марта 2010 г. прокурор Муслюмовского района возбудил дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.27 КоАП в отношении предпринимателя Б., который с августа 2009 г., т.е. длительное время, не оформлял трудовой договор с работником Л. Государственный инспектор труда Госинспекции труда в РТ постановлением от 23 марта 2010 г. производство по делу прекратил в связи с истечением двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности. Решением судьи районного суда от 7 апреля 2010 г., оставленным без изменения Определением судьи Верховного суда РТ от 20 мая 2010 г., протест прокурора района на постановление госинспектора труда отклонен.
Госинспектор труда и судьи руководствовались приведенным разъяснением Постановления Пленума от 24 марта 2005 г. о том, что невыполнение предусмотренной правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. Согласно ст. 67 ТК РФ трудовой договор должен быть заключен не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. Л. был допущен к работе в августе 2009 г. Таким образом, двухмесячный срок давности привлечения работодателя к административной ответственности истек еще в октябре 2009 г., что свидетельствует о правомерности прекращения производства по делу.
Между тем в разъяснении Пленума говорится об исполнении обязанности к установленному сроку. По общему правилу, под сроком понимается указанная в акте конкретная дата (например, в силу ст. 289 НК РФ налогоплательщик обязан представить налоговую декларацию по налогу на прибыль к 28 марта года, следующего за истекшим периодом, или лицо должно исполнить предписание надзорного органа к указанной в документе дате). Поэтому не правильнее ли будет считать, что в ст. 67 ТК установлен не срок, а период исполнения обязанности по оформлению трудового договора, поскольку понятия "срок" и "период" не совсем идентичны (хотя филологи могут меня поправить)?
В таком случае разъяснение Пленума к допущенному Б. административному правонарушению неприменимо, при разрешении дела допущена ошибка.
Объективная сторона административного правонарушения отвечает всем критериям длящегося правонарушения, определенным в Постановлении Пленума ВС СССР от 4 марта 1929 г.: оно начинается актом незаконного бездействия (неоформлением трудового договора до конца третьего рабочего дня Л.), может быть окончено действиями самого работодателя, направленными на прекращение правонарушения (заключением трудового соглашения), либо наступлением событий, препятствующих совершению правонарушения (прекращением трудовых отношений, вмешательством органов власти).
Независимо от истечения трехдневного периода, предусмотренного ст. 67 ТК, работодатель не освобождается от обязанности по оформлению трудового соглашения. Невыполнение этой обязанности вплоть до прокурорской проверки свидетельствует о совершении Б. длящегося административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП, срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться с момента его выявления - со 2 марта 2010 г.
Вот тут и возникает "крамольная" мысль относительно разъяснения в Постановлении Пленума от 24 марта 2005 г., поскольку не усматривается принципиального отличия правонарушения, выраженного в виде невыполнения обязанности по заключению трудового соглашения, от, допустим, непредставления налогоплательщиком налоговой декларации в налоговый орган либо от невыполнения предписания надзорного органа к установленному в нем сроку. Как и в деле Б., истечение срока не освобождает налогоплательщика от обязанности представить налоговую декларацию, а нарушителя - исполнить предписание, при условии, что первый не перестал быть субъектом налоговых правоотношений, а второй не прекратил деятельность в качестве юридического лица, которому выдано предписание. Поскольку противоправное бездействие продолжается, следовательно, продолжается и административное правонарушение.
Позиция, выраженная в Постановлении Пленума, как правило, увязывается с тем обстоятельством, что по истечении срока исполнения обязанности административное правонарушение считается оконченным (см., например, Письмо Роспотребнадзора от 11 апреля 2008 г. N 01/3543-8-32). Между тем вывод о правонарушении как об оконченном говорит лишь о полной реализации состава административного правонарушения и не определяет его как недлящееся. Оконченным может быть и длящееся, и недлящееся административное правонарушение. Только в первом случае оно продолжается в любой из моментов его выявления, с которого и должен исчисляться срок давности, а во втором - состояния противоправного поведения (действия или бездействия) в момент проверки уже нет.
Возможно, что при даче разъяснения высший судебный орган преследовал вполне конкретную и понятную цель - понудить органы административной юрисдикции оперативно решать вопросы возбуждения дел об административных правонарушениях, чтобы исчисление срока давности, как выразился Конституционный Суд РФ в Постановлении от 13 июля 2010 г. N 15-П, не ставилось в зависимость от усмотрения и правоприменительных действий этих органов.
Однако следует признать, что это не тот мотив, которым должен руководствоваться судебный орган при даче руководящих разъяснений. В любом случае, представляется, вопросы отнесения тех или иных составов административных правонарушений к категории длящихся либо недлящихся, раз уж закон связывает с ними возможность привлечения виновных лиц к административной ответственности либо безусловного освобождения от нее, должны решаться в той или иной форме на законодательном уровне. Отсутствие правового регулирования в этой области, по выражению Конституционного Суда РФ в том же Постановлении, касающемся сроков давности привлечения к административной ответственности (хотя и в иной связи), противоречит принципам правовой определенности, справедливости, равенства и соразмерности ограничений в сфере административной ответственности.
Возвращаясь к делу Б., применительно к доводам об усмотрении органов административной юрисдикции в исчислении срока давности, необходимо указать на одну его особенность. В отличие от налоговой инспекции либо органа, выдавшего предписание, заведомо осведомленных о сроках представления налоговой декларации либо информации об устранении нарушения, прокурор либо другой надзорный орган не имеют возможности оперативно выявить нарушения требований ст. 67 ТК, поскольку не способны каждые два месяца проводить проверки соблюдения трудового законодательства всеми работодателями. Это обстоятельство также свидетельствует, пусть и косвенным образом, в пользу отнесения административного правонарушения к категории длящихся.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_10033.html