«Роль международных документов в борьбе за права человека. Конвенции. Декларации. Пакты»

К вопросу о совершенствовании административного законодательства

Агеев А.А.
Электронный ресурс, 2011.
Статья посвящена вопросу места законодательства об административных правонарушениях в российской правовой системе.
Ключевые слова: административное право, административное законодательство.
The article is devoted to the place of the legislation on administrative violations in the Russian legal system.
В настоящее время в доктрине административного права происходит преодоление сложившихся в прежние годы традиций, теорий, точек зрения ученых, представляющих эту науку. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, во все времена, в современном административном правоведении разрабатывались новые концепции развития и совершенствования административного права. Он же верно уточнил, что новые теоретические положения, принципиальные направления совершенствования административно-правового регулирования, планы и масштабы реформирования административного права должны находить свою основу в ранее сформировавшихся концепциях известных научных школ. Новейшие теоретические разработки и доктрины не могут не учитывать весьма плодотворные идеи и конструкции, имеющиеся в российском административном праве. Указанный автор пришел к обоснованному, на наш взгляд, выводу о том, что современное административное право требует разумно организованной "перестройки" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. N 4.
В качестве примера одной из таких традиций и доктрин, приобретших характер азбучного положения теории административного права <2>, выступает правовая аксиома, согласно которой законодательство, регламентирующее основания и порядок привлечения к ответственности за административные правонарушения, безоговорочно признается исключительно составной частью предмета административного права. В частности, А.П. Шергин, весьма тщательно и плодотворно исследовав проблемы административно-деликтного права, пришел к выводу о том, что административную ответственность уместно определить как составную часть административного принуждения, которая характеризуется прежде всего запретом, императивным определением законодателем нежелательных для общества деяний, угрозой применения административного взыскания в случае их совершения <3>.
--------------------------------
<2> См.: Россинский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. 2001. N 7.
<3> См.: Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 53, 56.
В свою очередь, тезисно авторская позиция по данной проблематике сводится к следующему. Автор настоящей статьи солидарен с теми исследователями, которые полагают, что административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти <4>. При этом следует в целом согласиться с позицией С.Н. Братуся, который утверждал, что "было бы правильно нормы, определяющие признаки для всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов проступков, отделить от норм административного права", опосредствующих правоотношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства <5>. С.Н. Братусь не без оснований подчеркивал аналогичность норм, устанавливающих уголовную и административную ответственность, акцентируя внимание на универсальности последних, чья охранительная функция не сводится к защите от нарушений общественных отношений, регулируемых только нормами административного права <6>. П.П. Серков указывает, что по КоАП РФ процедура привлечения к административной ответственности в своей основе во многом схожа с процедурой привлечения к уголовной ответственности (имеющиеся отличия для обсуждаемой проблемы являются непринципиальными), производство и по уголовным делам, и по делам об административных правонарушениях строится на одинаковых принципах, а сами административные правонарушения по своей правовой природе очень близки к уголовным преступлениям <7>. Европейский суд по правам человека в своих решениях неоднократно отмечал, что "отрасль, определенная в российской и других подобных правовых системах как "административная", охватывает ряд правонарушений, которые имеют уголовно-правовой подтекст, но являются слишком мелкими для регулирования уголовным законом и процедурой" (см. Постановления от 1 февраля 2005 г. по делу "Ziliberberg v. Moldova" (жалоба N 61821/00, §§ 32 - 35), от 9 марта 2006 г. по делу "Менешева против Российской Федерации", (жалоба N 59261/00, § 96) <8> и от 15 ноября 2007 г. по делу "Galstyan v. Armenia" (жалоба N 26986/03, § 57) <9>.
--------------------------------
<4> См., например: Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. С. 5 - 13.
<5> См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юридическая литература, 1976. С. 136.
<6> Там же.
<7> См.: Серков П.П. Теоретические и практические проблемы привлечения к ответственности за административные правонарушения // Российская юстиция. 2006. N 8.
<8> Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 11.
<9> Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2008. N 5.
В этой связи не случайно в законодательстве ряда иностранных государств отсутствует такой правовой институт, как административное правонарушение. В частности, законодательство Японии не знает разграничения между уголовно наказуемыми деяниями и административными правонарушениями.
Опираясь на изложенные выше правовые воззрения и анализ зарубежного опыта, автор настоящей статьи также позволил себе выдвинуть гипотезу об отсутствии правовой необходимости выделения в правовой системе России института административного правонарушения и наличия законодательства об административных правонарушениях.
Попытаемся обосновать данную гипотезу.
Итак, предписания ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ) <10>, выступая в своей совокупности, утверждают, что указанное законодательство, будучи представленным на федеральном уровне названным Кодексом, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации.
--------------------------------
<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ст. 1.
Между тем из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в п. 3 Определения от 1 октября 1998 г. N 145-О, следует, что п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации , относящая административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, взятая в единстве с ее ч. 2 ст. 76, предполагает множественность федеральных законов в области административных правонарушений <11>.
--------------------------------
<11> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 4.
Общепризнанных принципов и норм международного права, а равно и международных договоров, которые бы вменяли в обязанность Российской Федерации принятие законодательства об административных правонарушениях, автору настоящей статьи не известно.
Попытаемся разобраться, какое же множество федеральных законов имел в виду Конституционный Суд Российской Федерации в п. 3 Определения от 1 октября 1998 г. N 145-О.
Представляется, что в данном случае речь должна идти исключительно об уголовном и гражданском законодательстве. В обоснование данного утверждения приведем хотя бы мнение Европейского суда по правам человека, выраженное им в Постановлении от 8 января 2009 г. по делу "Абдулкадырова и другие против Российской Федерации" (жалоба N 27180/03), в котором отмечено: "что российская правовая система в принципе предусматривает для жертв незаконных и преступных действий... два пути получения возмещения, а именно гражданско-правовые и уголовно-правовые средства правовой защиты" (§ 101) <12>.
--------------------------------
<12> Текст Постановления опубликован в приложении к Бюллетеню Европейского суда по правам человека // Специальный выпуск. 2009. N 4.
Как известно, на основании части первой ст. 1 Уголовного кодекса Российской Федерации <13> уголовное законодательство Российской Федерации исчерпывается исключительно данным Кодексом.
--------------------------------
<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
В свою очередь, в силу абзаца первого п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации <14> гражданское законодательство состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2.
--------------------------------
<14> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
Продолжая правовую аргументацию выдвинутой выше гипотезы, сошлемся и на отмечаемый многими правоведами юридический феномен, заключающийся в том, что имеет место "дублирование карательных мер и процедур, причем сами эти меры и процедуры, по существу, иногда имеют сходство до степени совпадения (например, административный штраф и штраф в качестве наказания по уголовному делу)" <15>. Положение еще более усугубляется в тех случаях, когда размеры санкции за совершение административного правонарушения равнозначны либо даже превышают размер наказания за преступление.
--------------------------------
<15> Бубон К.В. О российской системе и практике применения наказаний в качестве мер юридической ответственности // Адвокат. 2009. N 4.
Правоведы обоснованно указывают и на "неимоверное усложнение процедур производства по делам об административных правонарушениях" <16>, отмечая при этом, что имеются объективные предпосылки для дальнейшего усложнения юрисдикционных процедур <17>. Добавим к сказанному, что указанные процедуры приобретают все большее сходство с уголовным, гражданским и арбитражным процессом. Данное утверждение подтверждается и в правоприменительной практике. Так, например, в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2008 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2009 г., в ответе на вопрос 16 об исчислении процессуального срока, опосредствующего момент вступления в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, когда окончание срока, установленного ч. 1 ст. 31.1 КоАП РФ, приходится на нерабочий день, непосредственно рекомендовано руководствоваться процессуальными нормами, содержащимися в уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве <18>.
--------------------------------
<16> Дмитриев С.Н. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения - миф или реальность? // Законодательство и экономика. 2002. N 10.
<17> Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2004.
<18> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 5.
Выходом из описанной выше правовой ситуации видится рассредоточение составов административных правонарушений между уголовным и гражданским законодательством.
Представляется, что данное решение является выигрышным по многим направлениям.
Во-первых, сводится к минимуму вероятность возникновения правовой ситуации, описанной в Постановлении Европейского суда по правам человека от 10 февраля 2009 г. по делу "Сергей Золотухин против России" (жалоба N 14939/03), где Европейский суд констатировал, что заявителя судили дважды за одно и то же правонарушение <19>.
--------------------------------
<19> Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2010. N 1.
Во-вторых, правонарушителям будет весьма затруднительно, используя процессуальные предлоги и различные применительно к разным отраслям законодательства давностные сроки (как материально-правовые, так и процессуальные) привлечения к юридической ответственности избегать этой ответственности либо фактически "выбирать" наиболее легкий ее вид. Тем самым будут фактически реализованы общеправовые принципы персональной виновной ответственности и неотвратимости наказания.
В этой связи представляется, что все предусмотренные ныне федеральным законодательством административные правонарушения, субъектами которых являются физические лица, должны быть отнесены к предмету ведения уголовного закона.
В свою очередь, противоправные деяния, совершенные юридическими лицами, должны подпасть под действие гражданского законодательства. Последнее позволит положить конец и дискуссиям в правовой доктрине о необходимости признания юридических лиц субъектами уголовной ответственности <20>.
--------------------------------
<20> См.: Малешина А.В. Уголовная ответственность юридических лиц и перспективы ее регламентации в уголовном законодательстве России // Законодательство. 2009. N 8.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_7002.html