«Соблюдение прав человека в России. Опыт правозащитных организаций»

Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть

Гриб В.В.
, 2010.
Правовой институт обращений граждан в органы государственной власти представляет собой актуальный предмет научного исследования. В статье отмечается, что в России данный правовой институт получил нормативно-правовое закрепление как на федеральном, так и на региональном уровне. Выводы автора могут быть использованы в научной деятельности.
Ключевые слова: органы государственной власти, публичная власть, обращения граждан, субъекты Российской Федерации.
Legal institute of recourses of citizens to the agencies of state power is a topical subject of scientific research. The article notes that this legal institute was consolidated in the form of legal norms both at federal and regional levels in Russia. The author's conclusions may be used in scientific activity.
Key words: agencies of state power, public power, recourses of citizens, subjects of the Russian Federation.
В настоящее время институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти. Так, именно посредством коллективного обращения граждан и их организаций в Правительство РФ с требованиями об отзыве из Государственной Думы проекта нового Лесного кодекса РФ, внесенного Правительством РФ, отдельная часть их была учтена Правительством РФ при доработке законопроекта Лесного кодекса <1>. Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, как-то: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества.
--------------------------------
<1> Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. N 14. С. 2 - 4.
В научной литературе учеными-конституционалистами предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти - это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советского народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином <2>. По мнению А.А. Дворака и А.П. Любимова, "право на обращения - это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов" <3>. Большой интерес вызывает определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы <4>.
--------------------------------
<2> Карасева М.В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 10.
<3> Любимов А.П. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998. С. 4; Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юр. наук. М., 2004. С. 54.
<4> Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8.
Более комплексным представляется определение института обращений граждан в органы государственной и местной власти, предложенное В.Г. Румянцевой. Так, по ее мнению, под институтом обращений граждан в органы государственной и местной власти следует понимать самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства <5>.
--------------------------------
<5> Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. N 14. С. 2 - 4.
Современные исследователи отмечают, что "политические сигналы, поступающие от индивидов, не могут быть сведены к электоральным действиям. По сути дела, любая акция, адресованная гражданином политическим институтам (будь то письменное послание, отказ платить налоги, девиантное поведение), является политическим действием" <6>.
--------------------------------
<6> Галкин А.А. Индивид, общество и структуры власти // Размышления о политике и политической науке. М.: ИСП РАН, 2004.
Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы <7>. Б.Н. Чичерин писал: "Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков" <8>.
--------------------------------
<7> Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. N 14. С. 2 - 4.
<8> Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 54.
Большой интерес вызывает анализ функций института обращений граждан, предложенный К.В. Подъячевым <9>. Институт обращений граждан в органы власти выполняет три функции.
--------------------------------
<9> Подъячев К.В. Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления как форма гражданского участия: Автореф. дис. на соиск. степени канд. полит. наук. М.: ВШЭ, 2007.
Правозащитная функция, сущность которой заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено, устранить его последствия и восстановить нарушенное право.
Информационная функция, которая состоит в том, что обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для государственного аппарата о проблемах граждан.
Коммуникационная (партиципаторная) функция, которая заключается в том, что обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане смогут, так или иначе, воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия.
На сегодняшний день информационная функция развита лучше всего (однако получаемая из обращений информация, как правило, не публикуется, распространяется только в рамках ведомств и остается недоступной для самих граждан). Правозащитная функция развита значительно хуже, так как из-за волокиты и несогласованности в работе различных ведомств большая часть (как правило, свыше 70%) обращений рассматриваются с вопиющими нарушениями сроков или не рассматриваются вовсе. Что касается коммуникационной функции, то она даже не имеет под собой серьезной нормативной базы. Она основывается пока только на благих пожеланиях. Между тем именно ее широкое внедрение может наилучшим способом содействовать демократизации и модернизации системы государственного управления в России <10>.
--------------------------------
<10> Там же.
Анализ различных подходов к правовому регулированию работы с обращениями в современных органах власти и реальной организации такой работы показывает, во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф "ДСП") и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.
И в-третьих, эмпирические данные позволяют сделать вывод о том, что практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности Федерального закона и устарелости правил делопроизводства <11>.
--------------------------------
<11> Подъячев К.В. Указ. соч.
В Российской Федерации институт обращений граждан в органы государственной и местной власти нашел свое закрепление в ст. 33 Конституции РФ и в Федеральном законе "О порядке обращений граждан в Российской Федерации" <12>, провозгласивших, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". В настоящее время процедуру направления жалоб и заявлений в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, руководителям предприятий, учреждений, организаций регламентирует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". При этом ни Конституция, ни указанный Федеральный закон не содержат в себе определения права на обращение, тем более института обращений.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке обращений граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
На региональном уровне порядок организации работы с обращениями граждан получил нормативное закрепление во многих субъектах Российской Федерации (Московская область <13>, Кабардино-Балкарская Республика <14>, Республика Башкортостан <15>). Необходимо отметить, что данный институт активно развивается в законодательстве субъектов Российской Федерации. С конца 2008 г. в ряде субъектов получили нормативное закрепление гарантии реализации права граждан на обращение (Брянская область <16>; Тверская область <17>; Костромская область <18>).
--------------------------------
<13> Закон Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-ОЗ (в ред. от 30.05.2008) "О рассмотрении обращений граждан" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. N 189. 11 октября.
<14> Указ Президента Кабардино-Балкарской Республики от 31 марта 2006 г. N 39-УП (в ред. от 21.02.2007) "Об утверждении порядка организации работы с обращениями граждан" // Кабардино-Балкарская правда. 2006. N 72. 7 апреля.
<15> Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. N 391-3 "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан" // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан". 2007. N 3(249). Ст. 82.
<16> Закон Брянской области от 11 ноября 2008 г. N 90-З "О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Брянской области".
<17> Постановление Администрации Тверской области от 21 октября 2008 г. N 385-па "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти Тверской области" (вместе с Положением о порядке рассмотрения обращений граждан, поступивших по "телефону доверия" губернатора Тверской области).
<18> Распоряжение Администрации Костромской области от 8 августа 2008 г. N 469-ра "О порядке рассмотрения обращений граждан в Администрации Костромской области".
Особую группу обращений граждан составляют наказы избирателей. Особенности наказов состоят в том, что они, во-первых, представляют собой поручение избирателей; во-вторых, адресуются конкретному кандидату в депутаты, зарегистрированному окружной избирательной комиссией; в-третьих, имеют общественное значение; в-четвертых, являются обоснованными, реальными; в-пятых, принимаются большинством голосов присутствующих на предвыборном собрании; в-шестых, оформляются протоколом предвыборного собрания <19>.
--------------------------------
<19> См.: Зульфикаров А.С. Наказы избирателей в системе советской демократии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 8.
На федеральном уровне данный институт не получил нормативного закрепления. Между тем Закон "О статусе народного депутата СССР" предусматривал подобную норму: избиратели дают наказы своим депутатам. Совет рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации <20>. Наказы представляли собой нечто подобное сегодняшним предложениям. Однако не любое предложение являлось наказом, а только то, которое имело важное общественное значение и было принято на собрании избирателей. Именно через наказы осуществлялась постоянная организационная связь между депутатами и населением. Мы полагаем, что этот опыт заслуживает применения в настоящее время.
--------------------------------
<20> Пылин В. Наказ - не для проформы // Известия. 1989. 12 августа.
Однако в одной трети субъектов Российской Федерации (Республика Бурятия <21>, Республика Мордовия <22>, Республика Саха (Якутия) <23>, Краснодарский край <24>, Архангельская область <25>, Астраханская область <26>, Белгородская область <27>) существуют законы об исполнении наказов избирателей, суть которых заключается в том, чтобы депутаты обладали реальной возможностью настаивать на определенных строках в бюджете в рамках одинаковой для всех депутатов суммы (например, в сумме одного, двух, пяти, десяти миллионов рублей на каждого депутата). Еще в нескольких субъектах РФ (Республика Алтай <28>, Удмуртская Республика <29>, Московская область <30>) аналогичный институт наказов избирателей установлен иными, помимо законов, нормативными актами, например положениями о наказах избирателей, либо наблюдается отход от термина "наказ" с сохранением той же сути данного института.
--------------------------------
<21> Закон Республики Бурятия от 8 июля 2008 г. N 386-IV "О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия" (принят Народным Хуралом РБ 26.06.2008) // Бурятия. 2008. N 125. 12 июля. Официальный вестник. N 70.
<22> Закон Республики Мордовия от 1 декабря 2004 г. N 86-3 (в ред. от 20.05.2008) "О порядке учета и реализации наказов избирателей" (принят ГС РМ 25.11.2004) // Известия Мордовии. 2004. N 185-19. 7 декабря.
<23> Закон Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 г. N 681-III "О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)" (принят Постановлением ГС (Ил Тумэн) РС (Я) от 25.04.2006 N 682-III) // Ил Тумэн. 2006. N 41. 20 октября.
<24> Закон Краснодарского края от 14 мая 2002 г. N 483-КЗ "О наказах избирателей" (принят ЗС КК 24.04.2002) // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2002. N 20.
<25> Закон Архангельской области от 28 февраля 2006 г. N 147-9-ОЗ "О наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов" (принят Архангельским областным Собранием депутатов 28.02.2006) // Волна. 2006. N 10. 21 марта.
<26> Закон Астраханской области от 11 декабря 2002 г. N 57/2002-ОЗ (в ред. от 05.02.2007) "О наказах избирателей депутатам Государственной Думы Астраханской области" (принят Государственной Думой Астраханской области 26.11.2002) // Астраханские известия. 2002. N 52. 26 декабря.
<27> Закон Белгородской области от 14 февраля 2001 г. N 131 "О наказах избирателей" (принят областной Думой 25.01.2001) // Белгородские известия. 2001. N 26. 20 февраля.
<28> Закон Республики Алтай от 1 февраля 1995 г. N 7-3 (в ред. от 10.11.2008) "О статусе депутата Республики Алтай" // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1995. N 7. С. 5.
<29> Постановление Государственного Совета УР от 9 июля 1996 г. N 248-I "О Положении о наказах избирателей депутатам Государственного Совета Удмуртской Республики" // Известия Удмуртской Республики. 1996. N 120. 6 августа.
<30> Решение Мособлдумы от 19 мая 1999 г. N 8/56 (в ред. от 27.12.2000) "О Положении о формировании и реализации предложений (наказов) избирателей депутатам Московской областной Думы" // Вестник Московской областной Думы. 1999. N 8.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6771.html