«Структура ООН»

Проблемы правового регулирования продовольственной безопасности в РФ и современные методы ее обеспечения

Федосеева Н.Н., Агапова Д.В.
Электронный ресурс, 2010.
Продовольственная безопасность - сравнительно новый термин, заимствованный из обихода ООН. Ранее в России продовольственная проблема рассматривалась в системе терминов, связанных в основном с военно-стратегическими аспектами продовольственной проблематики. Часть аспектов продовольственной проблемы, касающихся валового производства продовольственного сырья и экономической доступности продовольствия для всех категорий населения, наличия государственного продовольственного и материального резерва и кризисного обеспечения населения жизненно важными продуктами, была решена в достаточной мере. В целом заимствование Россией терминологии ООН связано с переходом к рыночной экономике.
Основным документом, регулирующим вопросы продовольственной безопасности в современной России, является Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, которая определяет основные понятия в данной области.
Продовольственная безопасность Российской Федерации согласно этому документу - это состояние экономики РФ, при котором обеспечивается продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность для населения страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям технических регламентов, в объемах не ниже рациональных норм потребления, необходимых для активного, здорового образа жизни <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Обеспечение продовольственной безопасности России сопряжено с рисками, которые могут существенно ее ослабить. Согласно Доктрине продовольственной безопасности к ним относятся: макроэкономические риски, вызванные ухудшением конъюнктуры мировых цен на отдельные товары российского экспорта и повышением цен на импортное продовольствие; природные и техногенные риски; технологические риски; агроэкологические риски; социальные риски, обусловленные разрывом между уровнем жизни на селе и в городе; торгово-экономические риски; политические риски <2>.
--------------------------------
<2> См.: Там же.
Обеспечение национальной продовольственной безопасности связано с преодолением влияния негативных факторов, которые формируют угрозы продовольственной безопасности, ведущие к уменьшению количества, отсутствию или ухудшению пищевой и энергетической ценности основных видов пищевых продуктов. К ним относятся <3>: значительное превышение пороговой величины насыщения внутреннего рынка импортной продукцией; низкий уровень платежеспособного спроса населения на пищевые продукты; ценовые диспропорции на рынке сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия; нарушение стабильности финансово-кредитной системы; недостаточный уровень развития инфраструктуры внутреннего рынка; моральное и физическое старение материально-технической базы агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов; отставание в инновационной сфере; сокращение национальных генетических ресурсов; возможное расширение производства биотоплива из сельскохозяйственной продукции и сырья; дефицит квалифицированных кадров.
--------------------------------
<3> См.: Там же.
Необходимо отметить два основных проблемных направления развития продовольственной безопасности как для России, так и в целом для всего мира - это распространение генно-модифицированных организмов (ГМО) и курительных смесей.
Следует остановиться на данных вопросах подробнее.
Генетически модифицированные организмы - это живой организм, генотип которого был искусственно изменен при помощи методов генной инженерии <4>. Такие изменения, как правило, производятся в научных или хозяйственных целях. С помощью генной инженерии ученые выделяют ген какого-нибудь организма и "встраивают" его в ДНК других растений или животных с целью изменения свойств или параметров последних. Они становятся устойчивыми к пестицидам, заморозкам, засухе, радиации и т.д. <5>. Способы внедрения генов пока еще очень несовершенны. Ученые во всем мире неоднократно заявляли, что получаемые с помощью этих методов генной инженерии растения можно применять только в экспериментах, а не внедрять для массового использования.
--------------------------------
<4> См.: Глик Б., Пастернак Дж. Молекулярная биотехнология. М.: Мир, 2002. С. 517.
<5> См.: Кузнецов В.В., Куликов А.М. Генетически модифицированные риски и полученные из них продукты: реальные и потенциальные риски // Российский химический журнал. 2005. N 69(4). С. 71.
Генетически модифицированные организмы применяются и в медицине, и в сельском хозяйстве, а также во многих других областях отечественной продукции.
Масштабное распространение в России генетически модифицированных организмов, опасность которых доказана учеными разных стран, ведет к возникновению бесплодия, всплеску онкологических заболеваний, генетических уродств и аллергических реакций, к увеличению уровня смертности людей и животных, резкому сокращению биологического разнообразия и ухудшению состояния окружающей среды <6>.
--------------------------------
<6> См.: Копейкина В., Саксина Т. ГМО: контроль над обществом или общественный контроль? М.: ЭК "Эремурус", 2005. С. 45.
Нормативно-правовая база, регулирующая данную область в России и на международном уровне, не обширна, но все же существует.
Необходимо отметить, что в рамках двустороннего Соглашения между Россией и США о вступлении России в ВТО <7> было подписано обменное письмо по вопросам регулирования современных сельскохозяйственных биотехнологий. В письме говорится о необходимости зарегистрировать все линии ГМО-культур. Ежегодно Россия в соответствии с этим письмом проводит консультации с американской стороной по вопросам продления срока регистрации трансгенных продуктов. Также стороны обязались создать консультационный механизм для обсуждения вопросов развития системы регулирования сельскохозяйственной биотехнологии.
--------------------------------
<7> См.: двустороннее Соглашение между Россией и США о вступлении России в ВТО от 19 ноября 2006 г., Ханой // URL: www.law.edu.ru.
В целом, подписав данное Соглашение, российская сторона фактически приняла механизм прямого лоббирования интересов США в области регулирования ГМО. Практически все пункты подписанного обменного письма предоставляют американской стороне широкие возможности влиять на существующую систему регулирования ГМО в России <8>.
--------------------------------
<8> См.: Иванченко С.А. Загадка ГМО // Экологическая безопасность: природа и общество. М.: Проспект, 2009. С. 56 - 58.
Среди международных актов, регулирующих область ГМО, особо следует отметить Всемирную хартию природы <9> и Конвенцию о биологическом разнообразии <10>.
--------------------------------
<9> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 37/7 от 29 октября 1982 г. "Всемирная хартия природы".
<10> См.: Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // СПС "КонсультантПлюс".
Что касается обзора российского законодательства в данной области, то с учетом положений Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" изготовитель (продавец) обязан своевременно предоставить потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах, обеспечивающую возможность их правильного выбора <11>.
--------------------------------
<11> См.: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СПС "КонсультантПлюс".
Перечень обязательной информации о товарах определен в п. 2 ст. 10 Закона "О защите прав потребителей" <12>, а применительно к продовольственным товарам также ГОСТ Р 51074-2003 "Пищевые продукты. Информация для потребителя. Общие требования" <13>.
--------------------------------
<12> См.: Там же. П. 2 ст. 10.
<13> См.: ГОСТ Р 51074-2003 "Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования". Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии / Национальный стандарт Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".
В соответствии с п. 2 ст. 10 Закона "О защите прав потребителей" в отношении продуктов питания к числу обязательных сведений о составе относится "информация о наличии в продуктах питания компонентов, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СПС "КонсультантПлюс".
Аналогичные требования содержатся в п. 3.5.5 ГОСТ Р 51074-2003, согласно которому в отношении состава продукта "обязательна информация о генетически модифицированных пищевых продуктах, пищевых продуктах, полученных из генетически модифицированных источников, или пищевых продуктах, содержащих компоненты из генетически и модифицированных источников" <15>.
--------------------------------
<15> ГОСТ Р 51074-2003 "Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования", п. 3.5.5. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии / Национальный стандарт Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".
При этом "для пищевых продуктов, содержащих компоненты из генетически модифицированных источников, информацию указывают в тех случаях, когда содержание в их составе указанных компонентов превышает норму, установленную нормативно-правовым актом (техническим регламентом)".
В настоящее время в соответствии с Санитарно-эпидемиологическими правилами СанПиН 2.3.2.2227-07 "Дополнения и изменения N 5 к СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 июня 2007 г. N 42 "Об утверждении СанПиН 2.3.2.2227-07", "для пищевых продуктов, полученных с применением ГМО, в том числе не содержащих дезоксирибонуклеиновую кислоту (ДНК) и белок, обязательна информация: "генетически модифицированная продукция", или "продукция, полученная из генно-инженерно-модифицированных организмов", или "продукция содержит компоненты генно-инженерно-модифицированных организмов" (содержание в пищевых продуктах 0,9% и менее компонентов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов, является случайной или технически неустранимой примесью, и пищевые продукты, содержащие указанное количество компонентов ГМО, не относятся к категории пищевых продуктов, содержащих компоненты, полученные с применением ГМО)" <16>.
--------------------------------
<16> СанПиН 2.3.2.2227-07. Дополнения и изменения N 5 к СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов" от 25 июня 2007 г. N 42 // СПС "КонсультантПлюс".
В том случае, если для получения пищевых продуктов не использовались ГМО, дополнительной информации "не содержит ГМО" и проведения исследований, подтверждающих отсутствие ГМО, не требуется <17>.
--------------------------------
<17> См.: Там же.
Необходимо сказать, что многие ученые видят в генной инженерии средство решения глобальной продовольственной проблемы, особенно в развивающихся странах. С помощью новых биотехнологий можно получать дешевые лекарства. С возрастанием генетического разнообразия, возможно, увеличится и устойчивость новых видов к различным вредителям, болезням, к изменениям среды обитания, климата. Во многих странах создают специальные так называемые банки растений, где пытаются сохранить каждую травинку, семечко; не исключено, что генетический фонд сыграет в будущем еще большую роль в решении продовольственной проблемы <18>.
--------------------------------
<18> См.: Копейкина В., Саксина Т. Указ. соч. С. 53 - 54.
Но в целом широкое применение генетически модифицированных продуктов опасно для здоровья человека, поскольку еще не выяснено их влияние на здоровье нынешнего и будущих поколений людей, а также и на окружающую природную среду. Появились сведения о загрязнении аборигенной кукурузы в Мексике трансгенными продуктами вследствие завоза генно-модифицированной кукурузы из США <19>. Генетически модифицированные продукты могут вызвать появление новых видов вредителей, вирусов. Интенсификация сельскохозяйственного производства за счет внедрения и расширения угодий, занятых ГМ-растениями, может привести к потере существующего естественного биоразнообразия.
--------------------------------
<19> См.: Там же. С. 54.
Другой актуальной областью продовольственной безопасности является проблема распространения курительных смесей. В связи с развитием Интернета и широким распространением интернет-торговли вопрос приобретения курительных смесей намного упростился.
Курительные смеси представляют собой бренд травяных курительных смесей, обладающих психоактивным действием, аналогичным действию марихуаны. Продажа смесей осуществлялась в странах Европы с 2006 г. под видом благовоний преимущественно через интернет-магазины, а затем распространилась по всему миру. В 2008 г. было установлено, что действующим компонентом смесей являются не вещества растительного происхождения, а синтетические аналоги тетрагидроканнабинола - основного действующего вещества марихуаны.
Анализируя международное правовое регулирование оборота курительных смесей, следует отметить, что синтетические каннабиноиды, входящие в состав курительных смесей, не входят в международные списки контролируемых веществ согласно Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. и Конвенции о психотропных веществах 1971 г. В 2009 г., после обнаружения синтетических каннабиноидов в курительных смесях, власти начали принимать меры по запрету этих соединений <20>.
--------------------------------
<20> См.: Онищенко Г. Приравнивание курительных смесей к сильнодействующим ядам. 18 октября 2010 г. // URL: www.info.com.
Что касается российского опыта в данной области, то особого внимания требует тот факт, что в последние годы ситуация в сфере оборота наркотиков под видом курительных смесей вышла из-под контроля. Массовое распространение в России получили курительные смеси, обладающие галлюциногенным и психотропным действием. Эта проблема приобрела особую актуальность в связи с регистрацией многочисленных отравлений в связи с их употреблением <21>.
--------------------------------
<21> См.: Там же.
Анализ данной сферы показывает, что до 22 января 2010 г., когда Постановлением Правительства России курительные смеси были отнесены к категории наркотиков, деятельность прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов сводилась к пресечению их распространения и административному преследованию торговцев. При этом, несмотря на потенциальную опасность курительных смесей для жизни и здоровья граждан, вопрос о привлечении распространителей к уголовной ответственности правоохранительными органами, как правило, не ставился <22>.
--------------------------------
<22> URL: www.FSKN.gov.ru.
Анализ работы правоохранительных органов по пресечению оборота запрещенных курительных смесей свидетельствует о том, что не всегда принимаются необходимые и достаточные меры по реальному привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
Также одной из серьезных проблем остается отсутствие методик проведения экспертиз курительных смесей и их компонентов. Во многих учреждениях здравоохранения не проводится специальная подготовка и переподготовка врачей по вопросу оказания медицинской помощи лицам, употреблявшим курительные смеси.
Другой важной проблемой является борьба с интернет-сайтами, распространяющими рекламу о возможности легкого приобретения данных смесей. Анализируя деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, следует сказать, что поставки курительных смесей в Россию в основном идут из Европы, Ирана, Китая и Южной Америки. Запрещенные для ввоза препараты в основном маскируются под различные ароматические препараты. Органы Госнаркоконтроля провели масштабную акцию по проверке фактов незаконного оборота в стране запрещенных курительных смесей. За период с 18 по 22 января 2010 г. было проверено 700 торговых объектов, из оборота изъято более 1 тонны аромамиксов, запрещенных к продаже <23>.
--------------------------------
<23> См.: Там же.
В целом с момента введения в силу запрета на оборот в России курительных смесей на территории страны было пресечено 100 фактов поставок в страну запрещенных препаратов, в том числе и оптовых. К использованию не было допущено 5 млн. доз курительных смесей, опасных для жизни и здоровья людей. В основном в этом бизнесе участвуют транснациональные группы, которые не намерены отказываться от своего преступного бизнеса. Сегодня курительные смеси уже составляют конкуренцию таким наркотикам, как гашиш и марихуана.
Для решения этой проблемы целесообразно ограничить ввоз в страну синтетических препаратов, включающих в себя наркотические психотропные компоненты. На сегодняшний день в список запрещенных к обороту и распространению препаратов включены 26 наименований, тогда как участниками преступного бизнеса уже синтезировано более тысячи компонентов <24>.
--------------------------------
<24> См.: Там же.
Легальность курительных смесей определяла их высокую цену и подогревала спрос среди молодежи. Торговля подобным товаром стала очень прибыльным делом, куда старались не пускать торговцев "криминальными" наркотическими средствами.
По поручению Роспотребнадзора Институт питания РАМН провел экспертизу курительных смесей и аналогичных им, обнаружив в их составе ядовитые и психотропные вещества <25>. На основании этого заключения 9 апреля 2009 г. Роспотребнадзор запретил оборот курительных смесей, содержащих в составе шалфей предсказателей (Salvia divinorum), гавайскую розу (Argyreia nervosa) или голубой лотос (Nymphea caerulea) <26>.
--------------------------------
<25> См.: Там же.
<26> См.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 9 апреля 2009 г. N 23 "Об усилении надзора за реализацией курительных смесей" // СПС "КонсультантПлюс".
Фактически этот нетрадиционный для российского права запрет, без включения веществ в правительственные списки наркотиков, лишь на время ограничил продажу растительных смесей в уличных табачных лавках. Обусловлено это тем, что смеси начали выпускать под новыми брендами, а санитарно-эпидемиологические заключения на них выдавались как на продукты иного, чем ранее, предназначения, например скраб для тела, тем более что вопросы интернет-торговли данными веществами урегулированы слабо.
Таким образом, законодательство ограничивает продажу курительных смесей в магазинах, но их распространение посредством интернет-торговли никак не регулируется. Для решения данной проблемы необходимы разработка проекта постановления Правительства, вводящего запрет на культивирование и оборот курительных смесей; привлечение органов внутренних дел и ФСБ России для оказания влияния на сетевых провайдеров; создание органа (возложение полномочий на ФСК), осуществляющего исключительный надзор в сфере интернет-торговли.
С проблемой обеспечения продовольственной безопасности также тесно связан вопрос об отмене в России с 15 февраля 2010 г. обязательной сертификации продуктов питания, алкогольной продукции, косметики и парфюмерии, который вызвал большой ажиотаж в средствах массовой информации, которые предупреждают, что на полках магазинов появятся некачественные и опасные для здоровья человека продукты. В отмене обязательной сертификации продуктов можно найти как плюсы, так и минусы. Положительным является то, что "молодым" предприятиям будет проще выходить на рынок с новой продукцией, возрастет конкуренция, благодаря чему производители будут повышать качество своей продукции, борясь за рынок сбыта. Также отмена сертификации позволит снизить финансовую нагрузку, поскольку получение сертификатов - дело недешевое. В качестве негативных моментов отмены обязательной сертификации специалисты отмечают отсутствие суровой ответственности за качество производимых продуктов: "Если за границей появление на прилавках некачественной продукции несет за собой закрытие предприятия или лишение лицензии на торговлю, то в России достаточно заплатить небольшой штраф" <27>.
--------------------------------
<27> Кожухов А. Плюсы и минусы отмены обязательной сертификации продукции // URL: http://www.tso.su.
Таким образом, продовольственная безопасность - это состояние экономики России, при котором обеспечивается продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность для населения страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям технических регламентов, в объемах не ниже рациональных норм потребления, необходимых для активного, здорового образа жизни. Вопрос продовольственной безопасности в РФ в целом законодательно урегулирован. Однако существует ряд проблем, которые необходимо незамедлительно решать: широкое распространение ГМО, пресечение интернет-торговли запрещенными курительными смесями, обеспечение качества и безопасности продуктов питания в целом. На взгляд автора, практика проверки качества и безопасности продукции, существовавшая в СССР, больше способствовала обеспечению продовольственной безопасности, чем в современной России.
Интернет-торговля курительными смесями, беспорядочное производство и продажа генно-модифицированных продуктов питания, отсутствие надлежащей системы проверки качества и безопасности продуктов требуют сегодня особого внимания со стороны Российского государства, учитывая рост бесплодия, импотенции, числа раковых заболеваний и т.п. В данной области необходимы усиление карательно-надзорных функций государственных органов, ужесточение и обеспечение неотвратимости ответственности производителей и распространителей, зарабатывающих на здоровье российской нации.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_10034.html