«Индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного пенсионного страхования»

С принятием в 1993 году Конституции РФ, в правовой системе Российской Федерации начался интенсивный процесс формирования обширного массива правовых норм, регламентирующих систему общественных отношений на региональном уровне. Бум правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации имеет устойчивую тенденцию к нарастанию и, по оценке специалистов в области регионального законодательства, насчитывает уже более 300 тыс. правовых актов. Новое правовое образование объединило в себе целый блок правовых норм, рассредоточенных по различным нормативно-правовым актам. Условно данные акты можно классифицировать по трем уровням правового регулирования:

а) федеральный правовой уровень;

б) федерально-региональный правовой уровень (договоры и соглашения);

в) региональный правовой уровень (законодательство субъектов РФ).

В свою очередь каждый из перечисленных правовых уровней содержит значительное количество нормативных документов, закрепляющих различные регионально-правовые отношения. Совокупность правовых норм, объединяющих указанные выше уровни правового регулирования, в юридической литературе предлагается оформить в качестве самостоятельной отрасли в правовой системе России и одновременно в качестве учебной дисциплины – региональное право Российской Федерации.[1] Полагаем, что данная позиция ученых-юристов представляется достаточно убедительной и вполне логичной. Выделение в правовой системе Российской Федерации самостоятельного правового подразделения, ориентированного на нормативное регулирование широкого спектра региональных общественных отношений, весьма позитивно скажется на всей федеративной правовой системе, а также в полной мере будет отвечать современной идеологии развития российского права в целом. Кроме того, в условиях федеративного устройства нашей государственности появляется новый феномен в структуризации правовой системы России не только по предметному признаку (сферам общественной жизни), но и по уровням государственного устройства. В этой связи возникает настоятельная потребность и необходимость в исследовании вопроса о становлении и развитии региональной правовой системы в современных условиях.

Динамизм современной общественной и социально-экономической жизни обусловливает две основные нарастающие тенденции в области формирования и развития региональных правовых систем. С одной стороны, – достаточно бурные темпы и интенсивное накопление массы региональных законов и нормативно-правовых актов. С другой – возрастание роли и значения механизма правотворчества, повышения требований к региональным правовым "технологиям" с точки зрения их качественных характеристик. В этой связи, считаем целесообразным выделение ряда актуальных проблем, позволяющих понять суть и содержание нового феномена в системе правовых координат современной России.

Прежде всего, для сущностной характеристики регионального правового комплекса необходимо определиться с понятийным содержанием ряда ключевых терминов. В частности, необходимо определиться с понятием "регион" и его соотношением с понятием "субъект Российской Федерации", а также со сравнительно новым государствоведческим термином "федеральный округ". Следует заметить, что первый имеет, скорее, экономико-географическое содержание и происхождение. Хотя в последние годы этот термин активно заимствован экономико-правовой литературой, а также воспринят действующим конституционным и текущим законодательством.[2] В частности, в Конституции РФ упоминается о федеральных фондах регионального развития (ст. 71), а Бюджетный и Налоговый кодексы РФ определяют понятие регионального бюджета, региональных налогов и сборов и т.д.

Доктринальное толкование этого термина дается в нескольких научных источниках. В частности, регион (от лат. regio/regionis – граница, предел, рубеж; англ. region) – по российскому законодательству часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.[3] Несколько иной подход в определении региона депрессивного как субъекта Российской Федерации или локального территориального образования, отличительной характеристикой которого является сильное и устойчивое отставание от других регионов по главным социально-экономическим показателям.[4]

Кроме того, в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года, регион также определяется как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

В государственно-правовой теории, а также в государственноведческой литературе и отечественном законодательстве сравнительно недавно появилось собирательное понятие "субъект Российской Федерации". Действующая Конституция РФ и текущее законодательство применяет его в отношении всего субъектного состава современной российской государственности – республик, краев, областей, автономных образований и городов федерального значения.

Происходящие в современных условиях серьезные преобразования в сфере государственного, федеративного устройства и управления РФ, реализованные в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", инициировали появление нового термина "федеральный округ". В этой связи актуализируется вопрос, связанный с соотношением данного понятия с исследуемыми нами феноменами "регион" и "субъект Российской Федерации".

Полагаем, что базовым понятием в указанной "триаде" является "регион", логический объем которого включает в себя достаточно широкий круг количественных и качественных характеристик. Понятие "субъект Российской Федерации" в соотношении с термином "регион" либо отождествляется и носит, с содержательной точки зрения, синонимичный характер, либо трактовка понятия "регион" применяется как совокупность территорий нескольких субъектов Федерации. Несколько иная ситуация в системе координат "регион" – "федеральный округ". Думается, что данные понятия носят еще более отождествленный характер и еще в большей степени совпадают по своим территориальным и содержательным признакам.

В этой связи, учитывая различные толкования указанных выше структур, считаем необходимым на правовом уровне закрепить их понятия, проведя соответствующую правовую грань между этими обозначениями. Заслуживает внимания предложение о принятии федерального закона "Об основах государственного регулирования регионального развития в РФ", где возможно правовое определение данных понятий.[5]

Важным, на наш взгляд, моментом организации и функционирования региональной правовой системы является ее соотношение с федеративной правовой системой. Актуальность данной проблематики тесно взаимосвязана с вопросом о системе общественных отношений, регулируемых на уровне региона. Именно характер региональных общественных отношений определяет своеобразие и специфику региональной правовой системы в целом и регионально-правовых норм в частности. Региональные общественные отношения, как производные из системы общественных отношений, складывающихся по поводу реализации участниками правоотношений своих прав и юридических обязанностей, имеют ряд характерных особенностей. Именно своеобразие этой системы общественных отношений позволяет отграничить нормы правовой системы регионального уровня от иных нормативно-правовых уровней и, прежде всего, федерального. К числу таких особенностей следует отнести территориально-пространственный характер их функционирования, наличие особого субъектного состава, многоаспектность и комплексный характер, специфичность объектов и предметов правового регулирования, а также наличие особых правовых инструментов защиты данного правообразования. Такой подход позволяет говорить о региональном правовом образовании как составной и неотъемлемой части единой российской правовой системы.

Ее базовым уровнем выступает совокупность юридических норм, регулирующих различные группы региональных общественных отношений – государственное устройство и местное самоуправление, социально-культурное строительство, экономические процессы, финансы и кредиты, природная и экологическая сфера, общественно-политические институты на региональном уровне. В последние годы региональная правовая система характеризуется наличием стройной и достаточно целостной совокупности нормативно-правовых актов, именуемых "региональным законодательством". Специфика регионального законодательства состоит в том, что оно объединяет в качестве правовых источников федеральные акты, федерально-региональные правовые документы и законодательные акты собственно субъектов Российской Федерации. Сегодня в определенной степени можно констатировать тот факт, что регионально-правовые нормы, рассредоточенные по различным правовым уровням и образованиям, можно систематизировать в стройную иерархическую систему. Она включает в себя нормы Конституции РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, договоры и соглашения органов государственной власти субъектов РФ и федеральной власти, республиканские конституции и уставы краев и областей, законы и подзаконные акты регионального уровня. Совершенствование регионального законодательства с точки зрения его качественных характеристик и надлежащего уровня правоприменения – это задача достаточно многотрудная и растянутая во времени.

Особое место в определении уровня и динамики развития региональной правовой системы занимает проблема соответствия региональных правовых норм федеральному законодательству. Проблема синхронизации федерального и регионального правового регулирования является сегодня системой рисков в федеративном устройстве российской государственности. Диспропорции этих уровней правового регулирования, сложившиеся в последние годы, создают реальную угрозу территориальной целостности государства, единому правовому пространству, охране прав и свобод личности. Противоречивость этих правовых образований порождает хаос и беспорядок в правоприменительной деятельности юрисдикционных органов, создает благоприятные условия для сепаратизма и местничества.

В этой связи весьма своевременны и актуальны последние правовые решения федерального центра, направленные на создание надлежащего правового механизма устранения несоответствий и противоречий между федеральным и региональным законодательствами. В этот механизм включены все имеющиеся организационно-правовые институты в центре и на местах, согласительные органы и процедуры, а также специально созданные институты представителей Президента РФ в федеральных округах. Полагаем, что активно начатый в последнее время процесс формирования единого правового массива – важный шаг в укреплении подлинного федерализма.

Как свидетельствует практика и отмечают многие ученые-юристы, весьма тесно с проблемой синхронизации правовых актов различного уровня связан еще один существенный недостаток современной региональной правовой системы – отсутствие должной координации в правотворческой деятельности Федерации и ее субъектов и, как следствие, отсутствие унифицированного законодательства на региональном уровне. Причины такого положения носит как объективный, так и субъективный характер. К их числу следует отнести неоправданную "конвейерную гонку" в подготовке и принятии региональных законов, поверхностность и отсутствие надлежащей глубокой проработки нормативных решений, отсутствие научных знаний и профессиональных навыков в правотворческой деятельности, и, наконец, нехватка специалистов по тем или иным отраслям права. Все это стало неоправданно разрывать единое правовое пространство, рассогласовывать внутреннее содержание региональной правовой системы, порождать противоречия между отдельными нормативными актами субъектов Федерации. В этой связи актуализируется проблема унификации региональных правовых образований. Как показывает практический опыт в России и за рубежом, подобное достижение согласованного и слаженного механизма функционирования регионального и федерального права происходит благодаря использованию модельных нормативных актов, обмену опытом правотворческой работы, созданию различного рода координационных и консультативных органов, использованию различных методических рекомендаций о порядке подготовки и принятия региональных правовых документов, а также сравнительному анализу уже принятых актов. Важное место в этом процессе принадлежит опыту правотворческой деятельности региональных институтов законодательства, от результативной и качественной работы которых зависит уровень регионального права в целом.

Вместе с тем, придавая важное значение проблеме унификации и стремлению федерального центра к однородности (гомогенности) регионального права и регионального законодательства, необходимо учитывать пределы такой однородности. Полагаем, что унифицированность должна носить пресекательный характер в силу объективных и формально-юридических причин и условий функционирования правовых систем различных субъектов РФ. В этой связи актуализируется проблема правового установления пределов унифицированности регионального законодательства.

Актуальной проблемой современного развития региональных правовых систем по-прежнему остается проблема мелкотемья и неоправданная зауженность правового регулирования. Как показывает практика, региональное законодательство склонно к нормативному регулированию таких проблем, которые "засоряют" региональное правовое пространство, ведут к неоправданной правовой заорганизованности и опеке. Так, например, в Иркутской области принят ряд региональных законов, содержание которых вписывается в 3-5 статей. В этой связи считаем целесообразным подготовку и принятие правовых актов, регулирующих широкий диапазон общественных отношений и представляющий обширный блок правовых норм.

В механизме регионального правотворчества важное место отводится финансовому и материальному обеспечению действия региональных законов. Указанное сопровождение тем более важно, что данный механизм региональных правовых норм всегда затратен. В этой связи уровень наполняемости бюджетной составляющей в региональной правовой системе всегда будет либо благотворно влиять на процессы правотворчества в регионе, либо приведет, в случае отсутствия надлежащего финансирования, к созданию недееспособного, "мертворожденного" правового образования.

В заключение следует отметить, что обозначенная в настоящей статье научная проблематика носит достаточно обширный характер и, в силу своей малоизученности, нуждается в серьезной теоретической и практической апробации в обозримом будущем. Региональная правовая проблематика носит комплексный характер и ее осмысление – это задача специалистов различных отраслей знаний.

[1] Топорнин Б.Н. Высшее юридическое образование в России: проблемы развития. М., 1996. С.13; Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития// Государство и право. 1998. №11. С.8-14.

[2] Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития// Государство и право. 1998 г. №11. С.8-14.

[3] Юридическая энциклопедия. М., 1999. С.384.

[4] Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. С.197.

[5] Субъектов Федерации станет меньше// Известия. 2001. 11 апреля.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1116844