«Ш. Монтескье о законе как определяющей основе понимания политических отношений, процессов»

К вопросу о содержании категории

Крылов О.М.
Административное право, 2010
В статье рассматриваются вопросы содержания категории "эмиссионная деятельность государства". Анализ проводится на основе понятия "эмиссия", используемого во внутреннем законодательстве РФ и международных соглашениях, ратифицированных РФ. Делается вывод о том, что эмиссионная деятельность государства с такими объектами эмиссии, как ценные бумаги и деньги, представляет собой разновидность финансовой деятельности государства. Определяется уровень правового регулирования эмиссионной деятельности государства и круг субъектов этой деятельности.
Ключевые слова: юриспруденция, эмиссия, государство, объект, субъект, содержание, функция, деньги, процедура, деятельность.
On the question of essence of a term "emission government actions"
O.M. Krylov
The article considers the definition of the term "emission government actions". The author makes an analysis of this term based on the analysis of the term "emission" as it is used regarding domestic legislation of the RF and international conventions ratifed by the RS. It is concluded that emission government actions along with such objects of emission as assets and money, is a type of financial activity of a government. The author also defined the level of legal regulation of emission government action and the circle of subjects of such activity.
Key words: legal sciences, emission, state, object, subject, essence, function, money, procedure, actions.
В качестве одной из современных тенденций развития российской правовой системы ряд ученых-правоведов выделяет формирование эмиссионного права в качестве самостоятельного элемента системы права (института, подотрасли) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Запольский С.В. О модернизации доктрины российского финансового права // Финансовое право. 2008. N 4; Чибинев В.М. Проблемы определения места налогового права в системе российского права // Налоги. 2006. N 2; Товмасян Р.Э. К вопросу о праве денежного обращения как подотрасли финансового права // Финансовое право. 2009. N 2; Гусева Т.А., Афонина Н.Г. Экономический кризис и финансовое право // Финансовое право. 2009. N 8.
В российской финансово-правовой науке предпринималась попытка определения правового поля эмиссионного права. В частности, К.С. Бельский под таким полем понимает сферу эмиссионной деятельности государства, как особого вида финансовой деятельности государства <2>. В связи с этим актуально определить содержание категории "эмиссионная деятельность государства".
--------------------------------
<2> См.: Бельский К.С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. N 5.
Основой названия этой научной категории, которая в настоящий момент не имеет нормативного правового закрепления, является слово "эмиссия". Оно происходит от латинского слова "emissio", что означает выпуск. Под эмиссией в современном его значении понимается выпуск ценных бумаг, банковских билетов и бумажных денежных знаков <3>.
--------------------------------
<3> См.: Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М.: Альта-Принт, 2005. VIII. С. 1224.
Категория "эмиссия ценных бумаг" является нормативной правовой категорией. Под эмиссией ценных бумаг понимается установленная Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг" последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг (ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг").
Законодатель использует понятие "эмиссия" и в других нормативных правовых актах без раскрытия его содержания. Показательным примером может служить ст. 75 Конституции РФ, закрепляющая, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ.
Известен случай раскрытия содержания понятия "эмиссия" на уровне подзаконного нормативного правового акта. Например, под эмиссией банковских карт понимается порядок выдачи кредитными организациями банковских карт на территории РФ (Преамбула Положения об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платежных карт (утв. Центральным банком РФ 24 декабря 2004 г. N 266-П)).
Как видно из приведенных примеров, в зависимости от объекта под эмиссией понимается как простое действие одного субъекта (банковские карты), так и целая последовательность действий различных субъектов (ценные бумаги) (которая именуется процедурой).
Что же может быть объектом эмиссии? Например, является ли объектом эмиссии продукция организации? Ведь она тоже "выпускается". Однако ни в одном нормативном правовом акте не используется категория "эмиссия продукции".
К примеру, орган по сертификации и должностное лицо органа по сертификации, нарушившие правила выполнения работ по сертификации, если такое нарушение повлекло за собой выпуск в обращение продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ и договором о проведении работ по сертификации (ст. 41 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании"). Однако в этом же Законе указывается, что его действие не распространяется на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда, федеральные государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг (ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании").
Одновременно в международных соглашениях РФ термин "эмиссия" употребляется с иными объектами. Например, эмиссия вредных веществ (Решение Экономического совета СНГ "О докладе "Основные направления развития гражданской авиации и меры по повышению безопасности полетов в государствах-участниках СНГ" (Принято в Москве 14 сентября 2009 г.).
Или в качестве задачи по преодолению изменения климата установлено: занятие продуктивной позиции защиты международного соглашения о более жестком снижении выбросов на второй стадии выполнения обязательств по Киотскому протоколу. Это соглашение должно нацеливать на значительное уменьшение эмиссии, уделяя полное внимание, inter alia, выводам 3-го оценочного доклада IPCC и учитывая необходимость продвижения в направлении глобального справедливого распределения выбросов парниковых газов (п. 1 решения N 1600/2002/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза "О Шестой программе действий Сообщества в области окружающей среды").
Или до образования Межгосударственного банка Туркменистан признает право Центрального банка РФ осуществлять эмиссию наличных денег и регулировать кредитную эмиссию, объемы которых определяются с участием Государственного (Центрального) банка Туркменистана. Стороны будут оказывать своим центральным банкам всемерное содействие в осуществлении согласованной денежно-кредитной политики (ст. 5 "Соглашения между Правительством РФ и Правительством Туркменистана о единой денежной системе и согласованной денежно-кредитной и валютной политике" (Заключено в Москве 11 ноября 2002 г.).
Таким образом, внутреннее законодательство РФ выделяет три объекта эмиссии: ценные бумаги, деньги и банковские карты, тогда как в международных нормативных правовых актах с участием Российской Федерации устанавливается значительно больше возможных объектов эмиссии.
Поскольку под эмиссией принято считать выпуск чего-либо, то ее содержанием является процедура - определенная совокупность установленных Российской Федерацией действий субъектов. Например, процедура эмиссии эмиссионных ценных бумаг включает следующие этапы:
- принятие решения о размещении эмиссионных ценных бумаг;
- утверждение решения о выпуске (дополнительном выпуске) эмиссионных ценных бумаг;
- государственную регистрацию выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг;
- размещение эмиссионных ценных бумаг;
- государственную регистрацию отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг или представление в регистрирующий орган уведомления об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг (ст. 19 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг").
На указанном примере видно, что эмиссия начинается с момента принятия решения субъектом (уполномоченным на это лицом) о выпуске объекта эмиссии, а заканчивается непосредственным выпуском объекта эмиссии в обращение. В некоторых случаях окончание эмиссии может включать дополнительные уведомительные (для уполномоченных государством субъектов) или регистрационные (уполномоченными на то субъектами) действия.
Процедурой, обратной эмиссии, является изъятие объекта эмиссии из обращения. Указанная процедура состоит из отдельной совокупности действий, осуществляется по своим собственным правилам, отличным от действий и правил эмиссии. Поэтому нельзя рассматривать, например, эмиссию денег как выпуск денег в обращение, а также как изъятие денег из обращения <4>.
--------------------------------
<4> См.: Бельский К.С. К вопросу о понятии денежной системы РФ // Финансовое право. 2005. N 8.
Субъект эмиссии в рамках процедуры эмиссии осуществляет выпуск объекта эмиссии и, являясь эмитентом, тем самым совершает эмиссионную деятельность. Таким образом, эмиссионная деятельность субъекта составляет всю или часть процедуры эмиссии, в которой могут быть задействованы иные субъекты, не являющиеся эмитентами (например, регистрационные органы государства).
Что же представляет собой эмиссионная деятельность РФ?
Прежде отметим, что такая деятельность урегулирована внутренним законодательством РФ. Это обстоятельство предопределяет существование в качестве объектов эмиссионной деятельности РФ только деньги и ценные бумаги. Основными нормативными правовыми актами, закрепляющими возможность эмиссии РФ ценных бумаг и денежных средств, являются:
- Конституция РФ (ст. ст. 71, 75, 106);
- Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ;
- Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг";
- Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг";
- Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг РФ для повышения капитализации банков";
- Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" и др.
Субъектами эмиссионной деятельности государства являются его органы, у которых такого рода деятельность составляет часть их компетенции. По аналогии с органами, осуществляющими финансовую деятельность государства, следует выделить высшие органы государства, осуществляющие общее руководство эмиссионной деятельностью <5>. К ним относятся: Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ. Другую группу составляет государственный орган специальной компетенции, для которого финансовая деятельность является основной, а эмиссионная деятельность составляет часть специальной компетенции. Им является Министерство финансов РФ - непосредственный эмитент государственных ценных бумаг. Так, Министерство финансов РФ выполняет функции эмитента государственных ценных бумаг (п. 5.3.16 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329).
--------------------------------
<5> См.: Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 29.
Центральный банк РФ как субъект эмиссионной деятельности монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение (ст. ст. 4, 29 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке РФ (Банке России)".
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют эмиссионную деятельность в пределах своих территорий и только с одним объектом - ценными бумагами.
Так, эмитентом ценных бумаг субъекта РФ выступает орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством субъекта РФ. В свою очередь, эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством РФ и уставом муниципального образования (ст. 2 Федерального закона от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг").
В юридической литературе обсуждается вопрос и о признании кредитных организаций (хотя и без имеющихся в настоящий момент законных оснований) субъектами эмиссионной деятельности ввиду осуществления ими безналичной денежной эмиссии <6>.
--------------------------------
<6> См.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы РФ. М.: Аванта+, 2003. Глава 4. Параграф 3.
Широко распространенной точкой зрения в финансовом праве является рассмотрение в качестве функций финансовой деятельности государства образования (формирование) финансовых ресурсов и организации денежного обращения государства <7>. Государство, осуществляя эмиссионную деятельность, по сути, реализует указанные функции финансовой деятельности. Так, эмиссия ценных бумаг направлена на формирование финансовых ресурсов эмитента, в свою очередь, эмиссия денежных средств - неотъемлемый и самый важный элемент организации денежного обращения. В связи с этим представляется совершенно справедливым вывод о том, что эмиссионная деятельность государства является видом финансовой деятельности государства <8>. Однако никак нельзя согласиться с тем, что эмиссионная деятельность государства направлена только на выпуск денег и организацию денежного обращения в стране. Такой вывод неоправданно сужает содержание категории "эмиссионная деятельность государства".
--------------------------------
<7> См.: Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 26; Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2008. С. 93; Финансовое право / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М., 2005. С. 18; Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М., 2007. С. 17; Финансовое право / Отв. ред. Е.Ю. Грачева и Г.П. Толстопятенко. М., 2006. С. 7; Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004. N 3. С. 87; Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 19; Пилипенко А.А. Структурно-модификационные аспекты познания категории "финансовая деятельность государства" // Финансовое право. 2007. N 1; Финансовое право / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2007. С. 35.
<8> См.: Бельский К.С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. N 5.
Попутно отметим, что эмиссионная деятельность как особый вид финансовой деятельности государства не обязательно должна быть первичной и предшествовать всем другим видам мобилизации денежных средств в казну, распределению их по бюджетным и внебюджетным фондам, использованию в целях выполнения государством своих функций. В экономической науке нет единства взглядов на предмет необходимости вмешательства государства в процесс регулирования денежной системы. В частности, противниками такого вмешательства являются М. Ротбард и Г. Хюльсман, которые приходят к выводам о том, что деньги не содержат ничего специфического, требующего масштабного государственного регулирования <9>.
--------------------------------
<9> См.: Ротбард М. Государство и деньги: Как государство завладело денежной системой общества. Челябинск: Социум, 2003. С. 57.
Вообще деньги появились на определенном этапе исторического развития, когда в них возникла необходимость. Они происходят от некоего полезного блага, избранного рынком (а не государством) в качестве средства обмена. Лишь со временем государство монополизировало эмиссию денежных средств. Однако это не означает, что до той поры государство не осуществляло какую-либо мобилизацию денежных средств (пусть и не государственных) в казну.
Подводя итоги, акцентируем внимание на особенностях эмиссионной деятельности РФ:
1. Эмиссионная деятельность РФ с такими объектами эмиссии, как ценные бумаги и деньги, представляет собой разновидность ее финансовой деятельности, в рамках которой Российская Федерация осуществляет формирование своих финансовых ресурсов и организацию денежного обращения.
2. Правовое регулирование эмиссионной деятельности РФ осуществляется на уровне федерального законодательства в отношении эмиссии ценных бумаг РФ и денег, а на уровне законодательства РФ и законодательства субъекта РФ в отношении эмиссии ценных бумаг субъекта РФ.
3. Эмиссионная деятельность РФ осуществляется в лице уполномоченных ею субъектов (преимущественно Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ).
С учетом изложенного, эмиссионная деятельность государства представляет собой разновидность его финансовой деятельности по формированию финансовых ресурсов и организации денежного обращения в лице уполномоченных им субъектов посредством выпуска в обращение государственных ценных бумаг и денежных средств.
Библиографический список:
1. Бельский К.С. К вопросу о понятии денежной системы РФ // Финансовое право. 2005. N 8.
2. Бельский К.С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. N 5.
3. Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы РФ. М., 2003.
4. Гусева Т.А., Афонина Н.Г. Экономический кризис и финансовое право // Финансовое право. 2009. N 8.
5. Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006.
6. Запольский С.В. О модернизации доктрины российского финансового права // Финансовое право. 2008. N 4.
7. Чибинев В.М. Проблемы определения места налогового права в системе российского права // Налоги. 2006. N 2.
8. Ротбард М. Государство и деньги: Как государство завладело денежной системой общества. Челябинск, 2003.
9. Товмасян Р.Э. К вопросу о праве денежного обращения как подотрасли финансового права // Финансовое право. 2009. N 2.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_7231.html