«Содержание обвинительного заключения»

Проблемы периодизации истории органов принудительного исполнения в России
Воронов Е.Н.
Электронный ресурс, 2009.

В статье автор прослеживает развитие российских органов принудительного исполнения и выделяет пять этапов с XI в. до современности.

Сегодня одной из основных проблем правоприменения в Российской Федерации становится реальное выполнение актов юрисдикционных органов. По статистическим данным, на 2008 г. фактическим исполнением были окончены всего 55% исполнительных производств, находящихся на исполнении в Федеральной службе судебных приставов РФ (далее - ФССП) <1>. То есть интересы значительного числа российских граждан и организаций так и остались незащищенными. Это является прямым нарушением предписаний ст. ст. 2, 45, 46 Конституции РФ и ведет к еще большему недоверию россиян к органам государственной власти. Проблемы исполнительного производства имеют социально-экономический, правовой и даже культурный характер, однако немаловажную роль в их усугублении играет сложившаяся в России модель организации принудительного исполнения. ФССП, являясь единственным органом принудительного исполнения, явно не справляется с таким объемом исполнительных производств (в 2008 г. средняя нагрузка на судебного пристава-исполнителя составила 1452 исполнительных производства) <2>.

--------------------------------

<1> Основные показатели деятельности судебных приставов-исполнителей территориальных органов ФССП России за 12 месяцев 2008 г. // URL: http://www.fssprus.ru/default.asp?RID=38.

<2> Там же.

Институт принудительного исполнения в нашей стране имеет многовековую историю. Меняясь с течением времени, он тем не менее до настоящего времени сохранил в себе ряд черт, заложенных в процедуру принудительного исполнения решений суда еще в древнейшие времена. Поэтому обращение к российскому историческому опыту развития органов принудительного исполнения могло бы помочь в решении современных задач исполнительного производства. Работу исследователей в данном направлении в значительной степени поможет облегчить решение проблемы периодизации истории органов принудительного исполнения. Данный вопрос не раз рассматривался в трудах исследователей истории Российского государства и права, гражданского процессуального и административного права. Однако единой позиции по этой проблеме так и не выработано. Отсутствуют четкие хронологические рамки возникновения данного института. Нет единых критериев, на основании которых выделяются те или иные этапы в развитии органов принудительного исполнения. Так, Т.А. Зезюлина дает периодизацию развития органов принудительного исполнения до реформ середины XIX в., исходя из особенностей законодательного регулирования и организации исполнительного производства <3>. Автором выделяются три этапа: XV - первая половина XVI в.; середина XVI - середина XVII в.; XVII - первая половина XIX в., что, исходя из представленных критериев, является совершенно необоснованным. Одним из первых нормативных актов, содержащим нормы об исполнительном производстве, была Русская Правда X в., где впервые упоминаются и должностные лица, осуществляющие принудительное исполнение: "вирник", "мечник", "ябедник", "детский", которые собирали виры, взыскивали судебные пошлины и т.п. <4>. Общей же чертой законодательства об исполнительном производстве указанного периода была его крайняя неупорядоченность и размытость, ведь соответствующие нормы содержались в целом ряде нормативных документов и даже в межгосударственных договорах <5>. Такой критерий необходим при выделении более поздних этапов развития органов принудительного исполнения, начиная с 1864 г., когда появляются Учреждение судебных установлений (далее - УСУ) и Устав гражданского судопроизводства (далее - УГС), содержащие отдельные положения об организации и осуществлении принудительного исполнения <6>.

--------------------------------

<3> Зезюлина Т.А. Организационно-правовые основы становления и функционирования института судебных приставов в России (1864 - 1917 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 9.

<4> Российское законодательство X - XX веков. Т. 1. М., 1984. С. 64.

<5> См.: Договорная грамота Новгорода с Любеком и Готским берегом о торговле и суде // Грамоты Великого Новгорода и Пскова. М.-Л., 1949. С. 60.

<6> СЗРИ. Т. XVI. Ч. 1. СПб., 1912.

Целый ряд ученых справедливо отмечает тесную связь организации исполнительного производства с возникновением и развитием судебной системы <7>. Однако такая связь не всегда была организационной. В отдельные периоды, например с начала XVIII в. до 1864 г., она носила лишь функциональный характер, ведь органы принудительного исполнения в то время были отделены от суда, и эта компетенция сосредоточивалась в руках полиции <8>. Судебные же реформы, проводившиеся в той или иной мере при каждом новом монархе, практически никак не отражались на организации исполнительного производства. В рамках исполнительной власти принудительное исполнение организовано и в современной России <9>. Поэтому вряд ли будет правомерным полностью привязывать периодизацию истории органов принудительного исполнения к развитию отечественной судебной системы. В.М. Голубев, исходя из особенностей развития всей судебной системы, существовавшей правовой базы и государственных институтов, выделяет шесть периодов в истории судебных приставов: X - XV вв.; конец XV - конец XVII в.; XVIII в. - 1864 г.; 1864 - 1917 гг.; 1917 - 1991 гг.; с 1991 г. по н.в. Несколько необоснованными являются представленные В.М. Голубевым хронологические рамки истории приставов (X в. - современность). Доказано, что первое документальное упоминание об этих должностных лицах датируется XIII или XIV в. <10>. В.М. Голубев указывает, что период с XVIII в. до 1864 г. был "бесприставным", хотя таким же можно назвать и советский период развития органов принудительного исполнения. По нашему мнению, в решении проблемы периодизации истории органов принудительного исполнения может помочь обращение к современной теории моделей исполнительного производства, которые исторически складываются в различных странах мира и в России, представленной в работах В.В. Яркова, М.А. Клепиковой и др. <11>. В.В. Ярков предлагает две классификации мировых систем принудительного исполнения. Первая - по способу организации профессии судебного исполнителя (судебный пристав-исполнитель, байлиф, шериф, маршал и др.), возможности и пределам участия негосударственных организаций в исполнительном производстве, в связи с чем выделяет публично-правовую, небюджетную и смешанную модели организации исполнительного производства <12>. Данные критерии вряд ли могут стать основой для периодизации истории российских органов принудительного исполнения, так как традиционно исполнительное производство в нашей стране было публичной функцией государства. Вызывает сомнения позиция В.В. Яркова, утверждающего, что в Российской Федерации установилась смешанная модель организации исполнительного производства, в которой присутствуют и государственный, и частный элементы. В основу второй классификации моделей исполнительного производства В.В. Ярков ставит место органов и должностных лиц в механизме государства. Автор отмечает, что "они чаще всего работают либо в рамках органов судебной власти, являясь должностными лицами судебной системы, либо исполнительной власти, как правило, при органах юстиции" <13>. Эта классификация требует, по нашему мнению, некоторого усовершенствования. В Англии, к примеру, исторически сложилась модель, при которой принудительным исполнением занимаются административные служащие - шерифы и должностные лица судов графств - байлифы <14>. Такая же система организации исполнительного производства сформировалась и после судебной реформы 1864 г. в России. УСУ (ст. 310) наделяло функцией по принудительному исполнению не только состоящих при судах судебных приставов, но и полицию <15>. Поэтому, помимо судебной и административной, существует смешанная модель организации деятельности по принудительному исполнению, при которой соответствующие органы действуют как в рамках исполнительной, так и в рамках судебной ветвей государственной власти.

--------------------------------

<7> См.: Голубев В.М. Очерки по истории судебных приставов России. М., 2007. С. 8; Захаров В.В. Будет исполнено! Организационно-правовые основы становления и функционирования института судебных приставов в дореволюционной России (1864 - 1917 гг.). Курск, 2007. С. 17; Сатарова З.З. Участие суда в исполнительном производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

<8> История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы / Под ред. В.М. Курицына. М., 1998. С. 9.

<9> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590.

<10> Захаров В.В. Указ. соч. С. 40 - 41.

<11> См.: Ярков В.В. Небюджетная организация исполнительного производства: за и против // Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып. 1 / Отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М., 2006. С. 332 - 350; Клепикова М.А. Проблемы правового положения органов принудительного исполнения в исполнительном производстве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 34 - 41.

<12> Ярков В.В. Указ. соч. С. 334.

<13> Там же. С. 338.

<14> Гладышев С.И. Исполнительное производство Англии. М., 2002. С. 161 - 162.

<15> Свод законов Российской империи. Т. XVI. СПб., 1912. С. 51.

Таким образом, основным критерием периодизации истории органов принудительного исполнения в России может стать их место в механизме государства. Следует также отметить, что изменения в системе принудительного исполнения во многом зависели от конкретных исторических, социально-экономических и политических факторов, требовавших смены либо модернизации той или иной модели органов принудительного исполнения.

Первое упоминание об органах принудительного исполнения, как уже отмечалось, содержится в Русской Правде, датирующейся примерно X в. Это и станет отправной точкой периодизации истории данных органов. В XIII в. круг таких органов расширяется, появляется институт приставов. По Новгородской и Псковской судным грамотам, пристав являлся должностным лицом, выполнявшим различные поручения суда и оказывавшим помощь истцу в исполнении судебного решения, если последний сам был не в состоянии его выполнить <16>. Более поздние памятники права - Судебники XV - XVI вв. и Соборное уложение 1649 г. упоминали также "недельщиков", "ездоков", "подвойских" <17>, которые также занимались выполнением судебных решений. Характерной чертой организации принудительного исполнения в рассматриваемый период было то, что все указанные органы действовали в рамках судебной администрации, то есть изначально в России складывается судебная модель организации принудительного исполнения.

--------------------------------

<16> Российское законодательство X - XX вв. С. 331 - 342.

<17> Там же. С. 344 - 380.

В результате судебных реформ, проведенных в начале XVIII в. Петром I, должности приставов были упразднены. Их полномочия перераспределили между административными и судебными органами. Дальнейшее же развитие российской юстиции привело к тому, что функции по принудительному исполнению сосредоточиваются в руках полиции. Еще в 1775 г. Учреждение для управления губерний относило исполнительное производство к ведению губернских правлений, которые, в свою очередь, передавали реальное исполнение в уездные и городские полицейские управления <18>. Принудительное исполнение осуществлялось общей полицией (квартальными и становыми приставами), во главе которой стояли коллегиальные полицейские места (например, управы благочиния), городские полицейские управления. Таким образом, в России складывается административная модель принудительного исполнения, просуществовавшая вплоть до 1864 г.

--------------------------------

<18> ПСЗРИ. Собр. 2-е. Т. XII. СПб., 1838. Т. XX. N 14392.

Судебной реформой 1864 г. был возрожден институт приставов при суде. Однако они, как уже упоминалось, были не единственными субъектами, осуществлявшими принудительное исполнение. Например, взыскание по ценным бумагам в соответствии со ст. 1074 УГС осуществлял гофмаклер <19>. Исполнением по гражданским искам, удовлетворенным в рамках уголовного дела, и взиманием штрафов занималась полиция. То есть, помимо судебных органов - приставов, принудительное исполнение актов правосудия осуществляли и административные структуры. Сложившуюся в этот период модель организации исполнительного производства можно отнести к смешанной.

--------------------------------

<19> СЗРИ. Т. XVI. Ч. 1. СПб., 1912. С. 218.

В советский период за основу организации принудительного исполнения была взята модель, предложенная УСУ. При губернских, народных судах для приведения в исполнение судебных решений и определений учреждались должности судебных исполнителей <20>. Их организационно-правовой статус регламентировался в основном законодательством о судоустройстве, а также гражданско-процессуальным законодательством <21>.

--------------------------------

<20> См.: Постановление ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. "Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик". Ст. 19 // СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 203.

<21> См.: ГПК РСФСР от 10 июля 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. N 46 - 47. Ст. 478; ГПК РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407; Закон от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. N 28. Ст. 976.

Основным процессуальным изменением статуса судебного исполнителя в отличие от пристава была его полная зависимость от суда при осуществлении исполнительного производства. Например, согласно ст. 265 ГПК РСФСР 1923 г. они были не вправе отлагать или прекращать исполнение иначе как по специальному определению суда или по заявлению взыскателя. Решение о предоставлении должнику времени для добровольного исполнения также принимал суд (ст. 260 ГПК РСФСР 1923 г.). То есть в советский период отечественной истории складывается судебная модель организации исполнительного производства. Практически без изменений она была воспринята независимым Российским государством, однако не была модернизирована в новых рыночных условиях, что привело к кризису всего исполнительного производства.

В 1997 г. с принятием Законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" <22> началось активное реформирование данного вида государственной деятельности. Согласно Концепции реформы суды избавлялись от несвойственной им функции - исполнения собственных решений <23>. При Минюсте образовался Департамент судебных приставов, который в 2004 г. был преобразован в ФССП России <24>. То есть органы принудительного исполнения актов правосудия перешли под юрисдикцию исполнительной власти. В Российской Федерации, таким образом, формируется административная модель организации деятельности по принудительному исполнению.

--------------------------------

<22> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590, 3591.

<23> Пояснительная записка к проектам Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" // СПС "КонсультантПлюс".

<24> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4111.

Итак, исходя из предложенного выше критерия, историю развития российских органов принудительного исполнения можно разделить на пять этапов: XI - XVII вв. (судебная модель организации принудительного исполнения), XVIII - середина XIX в. (господствует административная модель), 1864 - 1917 гг. (смешанная - судебно-административная модель), 1917 - 1997 гг. (судебная модель), 1997 г. - современность (административная модель). При этом следует отметить, что, во-первых, принудительное исполнение в России осуществлялось только государственными органами, что ставит под сомнение необходимость введения в нашей стране института частных исполнителей. Во-вторых, на протяжении истории в России преобладала судебная модель организации исполнительного производства, которая могла сочетаться с административной моделью. Поэтому возрождение института приставов при суде, с одновременным сохранением ныне действующей ФССП и перераспределением между ними полномочий, как это предлагается, например, А.Ф. Извариной <25>, будет опираться на уже действовавшую ранее историко-правовую традицию. Смешанная (судебно-административная) организация принудительного исполнения в Российской Федерации поможет решить целый ряд вопросов. Судебные приставы при суде возьмут на себя значительное количество исполнительных производств, и тем самым снизится нагрузка на действующих судебных приставов-исполнителей. Разграничение компетенции между двумя видами приставов приведет к усилению специализации в сфере принудительного исполнения и, соответственно, к увеличению его эффективности. Возрождение института приставов при суде и их частичное самофинансирование позволят избежать бесконечного расширения штата ФССП и постоянного увеличения государственных расходов на ее содержание.

--------------------------------

<25> Изварина А. Исполнение судебного решения судом должно быть неотъемлемой частью судебной защиты // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 9. С. 39.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6578.html