«Основания и порядок производства осмотра»

Национальные интересы и законодательные приоритеты России

Хабриева Т.Я.
Журнал российского права, 2005.
Проблема интересов как осознаваемой целеустремленной ориентации человека, различных сообществ, организаций с разных сторон обсуждалась в философии, социологии, политологии, других науках <*>.
--------------------------------
<*> Существуют и другие трактовки понятия "интересы" (направленность, устремления, вектор или стимул деятельности и т.п.).
В юридической науке изучались публичные и частные интересы, в том числе с позиций их отражения в законодательстве, механизмы правовой защиты законных интересов <*>. Понятие национальных интересов для российской науки относительно ново, в отличие от зарубежных стран, где оно давно рассматривается в числе базовых научных понятий. В России это словосочетание использовалось и используется преимущественно в публицистической литературе и лишь в последнее время становится предметом теоретического осмысления. Причем национальные интересы российского государства традиционно исследовались юристами-международниками <**>. Лишь в последнее десятилетие особое внимание им начали уделять и юристы, занимающиеся внутригосударственными проблемами, вместе с тем прежде всего ими рассматриваются политические и отчасти экономические аспекты национальных интересов. Но и по этим вопросам комплексных исследований российского законодательства не существует. Другие стороны национальных интересов, их выражение в законодательстве, приоритеты законодательства в обеспечении национальных интересов до сих пор остаются в тени.
--------------------------------
<*> См., например: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54 - 55; Михайлов С.В. Интерес как общенаучная категория и ее отражение в науке гражданского права // Государство и право. 1999. N 7; Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 92; Российское государство и право на рубеже тысячелетий // Государство и право. 2000. N 7. С. 9; Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 5; Он же. Интерес в публичном и частном праве // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 139 - 145.
<**> См., например: Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000.
Российское законодательство развивается небывалыми темпами. При этом, с одной стороны, законодатель не всегда успевает за требованиями жизни, с другой - при регулировании некоторых отношений возникает определенная хаотичность законодательства, вновь принятые законы едва ли не сразу "обрастают" большим количеством различных поправок, что затрудняет их единообразное применение.
В условиях возрастания законодательных потребностей и ограниченных возможностей (когда нельзя сделать все сразу и на должном качественном уровне) особенно острой становится необходимость на каждом данном этапе развития страны определять законодательные приоритеты.
Для России, вступившей в XXI в., который все чаще называют эпохой глобализации, в условиях международных и внутренних вызовов и даже угроз такими законодательными приоритетами становятся национальные интересы, понимаемые как жизненные интересы народа России, отражающие стремление граждан к обеспечению стабильного и устойчивого развития общества и минимизации (ликвидации) этих угроз.
Исследователи и политические деятели говорят о таких главных угрозах, как распад страны или отторжение от нее территорий; депопуляция, иначе, вымирание населения; потеря полноценной международной и внутренней суверенности; "моральный кризис" (под которым понимают бюрократизацию, неэффективность управления, коррумпированность) <*>. Их нейтрализации должны служить правильно определенные приоритеты законодательства. Однако анализ показывает, что пока законодательный инструментарий в этом направлении используется слабо, нередко национальные интересы остаются в стороне, в потоке узких проектов и поправок.
--------------------------------
<*> См., например: Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. N 6. С. 3 - 17; Шуберт Т.Э. Конституционная безопасность: понятие и угрозы // Право. 1997. N 4; Степашин С.В. Безопасность человека и общества (политико-правовые аспекты). СПб., 1994.
Так, за период с 1 января по 30 сентября 2005 г. принято и подписано 115 федеральных законов. Из них только семь - это законы, имеющие предмет регулирования (не считая законов о ратификации, мелких законов о переименовании городов, создании и упразднении судов, исполнении бюджетов), - то есть около 6%, и 85 законов (74%) - о внесении изменений в законы и о признании их утратившими силу. Причем в два из указанных семи законов (30%) были внесены изменения уже в этом же году. Картина по предыдущему году аналогичная: подписано - 226 законов, 20 - "новых" (8%), 160 (71%) - о внесении изменений, приостановлении и об отмене действия законов, восемь законов из 20 (40%) были изменены в течение года. При этом уже несколько лет идет лишь обсуждение необходимых стране законов: о саморегулируемых организациях, об автономных некоммерческих учреждениях, об обращениях граждан и др.
Национальные интересы России выступают вовне прежде всего как интересы российского федеративного государства. Современное российское государство должно представлять интересы всего общества, всего многонационального российского народа. Вместе с тем национальные интересы, как наиболее общие интересы, складываются не только на базе сотрудничества по вопросам развития общества и государства, но и на основе конфликтной составляющей, связанной с существованием частных интересов различных групп, организаций людей <*>. Среди частных интересов могут возникать не только обоснованные, законные, легитимные интересы, но также интересы корыстные и даже незаконные с точки зрения права. Приоритетная направленность законодательства - это обеспечение общих интересов при максимальном учете законных частных интересов, решительное противодействие своекорыстным интересам, подавление интересов незаконных, противоречащих праву. Свое наиболее общее выражение она находит в утверждении принципа демократической суверенности российского федеративного государства внутри страны, на международной арене и принципа социальной справедливости в российском обществе.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2001.
Первое означает, что в условиях развивающейся глобализации и интеграции России в мировое хозяйство она сохраняет право на выбор собственного пути демократического развития в соответствии с общечеловеческими ценностями и теми традициями, которые утвердились на протяжении веков развития российской государственности, вобравшей в себя опыт цивилизации многих народов, живущих на ее территории. Механическое копирование чужих законодательных моделей без учета условий страны подавляет ее государственные интересы и не приносит успеха. Поэтому упреки в адрес российских законодательных реформ в недостатке демократичности (иногда справедливые, а иногда неосновательные) не учитывают того обстоятельства, что в России могут быть применены и используются свои методы реализации демократической суверенности федеративного государства.
Второй общеприоритетный элемент - воплощение в законодательстве принципа социальной справедливости - обеспечивает необходимое единство общества. На этой основе складывается не только легализация, но и легитимация государственной власти, то есть осознание ее различными социальными и иными группами населения, всеми народами страны как справедливой, соответствующей их надеждам.
Названные общеприоритетные принципы получают разное содержательное и правовое выражение в законодательстве, регулирующем политические, экономические, социальные отношения, духовную жизнь общества и международные отношения. В каждой из этих сфер свои особенности законодательного закрепления национальных интересов <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации / Под ред. В.Г. Вишнякова. М., 2005.
Национальные интересы России в сфере внутриполитических отношений многообразны. К числу приоритетных могут быть отнесены: обеспечение суверенитета народа, территориальной целостности, развития демократии, политической стабильности, совершенствования национальных и федеративных отношений, решительная борьба с бюрократизмом и коррупцией и др. За истекшие годы эти приоритетные направления в основном обеспечены необходимым законодательным регулированием. Однако некоторые вопросы встают по-новому, соответственно, возникает потребность совершенствования имеющегося законодательства.
Для обеспечения суверенитета народа на разных уровнях общества (в масштабах страны, субъектов Федерации, муниципальных образований) необходимы, на наш взгляд, в качестве наиболее общего подхода к проблеме разработка концепции социально единой публичной власти как власти народа на различных уровнях ее осуществления и соответствующее выражение этого в нормах законодательства.
Длительное время считалось, что публичная власть народа - это только государственная власть. Теперь признается, что публичная власть действует на разных уровнях, в том числе на уровне субъекта Федерации, муниципального образования. Публичная власть - это реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов <*>.
--------------------------------
<*> См. подробно: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 290 - 292.
На каждом уровне такая власть имеет свои полномочия. Идея публичной власти, ее общих принципов еще не вошла в конституционное законодательство, а это, в свою очередь, порождает споры о природе власти и о суверенитете федеративного государства и связано с известной проблемой разграничения полномочий.
Приоритетная задача - обеспечение территориальной целостности и территориального единства государства <*> - решается не только на международном уровне, но и актами внутреннего законодательства. Действуют законы о Государственной границе, акты, регулирующие различные стороны российского федерализма, законы о пресечении терроризма и политического экстремизма и др. Однако в конституционном праве некоторые вопросы единого экономического и правового пространства еще нуждаются в дополнительном осмыслении и законодательном урегулировании, например о принципах экономического сотрудничества регионов, об административных границах между субъектами Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 3 - 34.
Единство государства во многом связано с правильным пониманием концепции единства и разделения ветвей власти. В данном случае некоторые законодательные формулировки и федерального законодательства, и законодательства субъектов Федерации порождали и до сих пор порождают неясности. Длительное время в научной литературе и законодательстве акцент ставился на разделении властей, и в меньшей степени внимание уделялось единству государственной власти. Такие акценты, отчасти обусловленные формулировкой ст. 10 Конституции РФ, и сейчас встречаются в законах. И хотя в законодательстве наметились тенденции, основанные на признании единства власти, чему во многом способствовали известные решения Конституционного Суда РФ, эти вопросы требуют большей законодательной четкости <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан // СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117; Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
К числу внутриполитических вопросов, регулируемых законодательством и имеющих приоритетное значение для национальных интересов, относится развитие демократии. В течение последних лет приняты законы о партиях, общественных объединениях, законы, регулирующие порядок выборов и референдумов, и др. При этом с момента принятия еще в 1987 г. Закона СССР "О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни" утрачена практика их проведения. Правда, созданная Общественная палата - важный шаг в развитии демократических институтов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
Возмещают отсутствие всенародных обсуждений прямые телевизионные контакты Президента РФ с населением. Однако общегосударственные обсуждения способны представить наиболее широкий спектр мнений различных групп общества. Поэтому, поскольку прежний нормативный акт уже не действует, вероятно, нужен новый.
Задачи развития демократии связаны с конкретной и изменяющейся обстановкой. Поэтому следует и дальше совершенствовать избирательное законодательство, которое перегружено излишними деталями, в частности расширить возможности проведения референдумов (излишние ограничения вызывают недовольство некоторых партий и слоев населения), более точно указать условия, когда референдум невозможен. Современные нормативные акты допускают самые разные толкования, которые могут закрыть дорогу любой инициативе референдума. Не существует и федерального закона о народной законодательной инициативе, которая в некоторых странах успешно применяется (Италия, Швейцария и др.). В то же время и на местном, и на региональном уровне этот институт вполне себя оправдывает.
Проблемы, поставленные в Послании Президента РФ 2005 г. парламенту, свидетельствуют, что в государстве не решены проблемы бюрократии. Давно замечено, что государственный аппарат склонен выдавать свои ведомственные интересы за общественные. Вот почему в законодательстве необходимо использовать адекватные правовые средства, не позволяющие чиновникам реализовывать, под видом публичных, свои собственные интересы. Этому служат цели проводимой в стране административной реформы, которая должна получить необходимое законодательное наполнение.
Предметом нового законодательства должны стать развитие демократических институтов, усиление роли общественного мнения, преодоление закрытости власти. В этой сфере уже есть определенные сдвиги. Так, в 2003 г. Правительством РФ принято Постановление "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти", которое обеспечило размещение соответствующих информационных ресурсов в сети Интернет. После долгих обсуждений Правительством РФ готовится к внесению в Государственную Думу проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", основной целью которого является объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности органов публичной власти.
В то же время, несмотря на многочисленные проекты Закона "Об обращениях граждан", еще до сих пор действует Указ Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Предлагаемый ранее к разработке и принятию Закон "О петициях" не сможет охватить все вопросы, связанные с рассмотрением обращений граждан.
Утверждение и сохранение политической стабильности в обществе - важнейшая составляющая национальных интересов в области политики. Стабильность тесно связана с совершенствованием федеративных и национальных отношений, с осуществлением в обществе экономических сторон принципа социальной справедливости. В области совершенствования федеративных отношений в последнее десятилетие принято обширное законодательство. Оно верно определяет контуры развития федерализма с учетом этнических и территориальных образований. Дальнейшее развитие положительных сторон такого законодательства связано с необходимостью продолжения разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти, субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления в целях нахождения его оптимальной модели в рамках действующей Конституции.
Любому перераспределению полномочий должна предшествовать серьезная аналитическая работа по выявлению эффективности их осуществления на том или ином уровне, в целях недопущения произвольного "перемещения" властных полномочий. Не должна складываться ситуация, когда субъекты Федерации в результате ряда законодательных изменений лишились конкретных полномочий, позволяющих им решать социально-экономические проблемы региона (например, в силу известного 122-го Закона о "монетизации" льгот, принятого в августе 2004 г.) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Собянин С.С. Правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 7.
Требуют научного осмысления формы передачи полномочий субъектам Российской Федерации. В настоящее время наметилась тенденция расширения перечня "собственных" полномочий субъектов Российской Федерации путем внесения изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и соответствующие отраслевые законы. Инициаторами такого перераспределения полномочий, как правило, выступают сильные в социально-экономическом плане регионы, но не все субъекты Российской Федерации готовы к их осуществлению. Так, по итогам работы Государственного совета РФ Правительством РФ внесен в Государственную Думу проект федерального закона, которым предлагается передать субъектам Российской Федерации более 100 полномочий.
Представляется, что этот процесс мог бы быть постепенным, поскольку обратная передача полномочий потребует больше законодательных усилий. В этой части не следует игнорировать другие способы перераспределения полномочий, например заключение соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, помня и о том, что последние предполагают более гибкую форму передачи полномочий как с уровня Федерации, так и с уровня субъектов Российской Федерации. Однако эта форма не получила своего должного распространения на практике. Пока есть примеры МЧС России (со всеми субъектами Российской Федерации), Росстроя, Росавтодора, Росспорта (с Чеченской Республикой) <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Постановление Правительства РФ от 11 января 2005 г. N 15 "Об утверждении Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Москвы о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий" // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 205; Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2004 г. N 759 "Об утверждении соглашения между Федеральным агентством по физической культуре, спорту и туризму и Правительством Чеченской Республики о передаче Правительству Чеченской Республики осуществления части полномочий Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму по выполнению функций государственного заказчика федеральной целевой программы "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)" // СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5476.
Как было сказано, национальные интересы России неразрывно связаны с утверждением социальной справедливости, а это, в свою очередь, на данном этапе обусловлено развитием экономики России. Известно, что в настоящее время благосостояние нашего государства в значительной мере обеспечивается экспортом водородного топлива. Передовые наукоемкие технологии получают недостаточное развитие. Существуют и другие слабые стороны в российской экономике.
Одной из важнейших является недостаточная капитализация существующих экономических объектов. В стране нет исчерпывающего описания объектов собственности и их точной оценки. Подсчитано, что, если их вывести из тени, то через десять лет капитализация в стране может достичь 5 трлн. долл. США (в США в настоящее время - 14 трлн.) <*>. Тогда Россия по-настоящему станет членом "восьмерки", оказывающей решающее влияние на мировую экономику. Правильно проведенная капитализация существенно повысит доходы государства, а это позволит полнее осуществлять задачи, определенные ст. 7 Конституции РФ, поскольку, как отмечается в предисловии к Декларации Международной организации труда об основополагающих принципах и правах в сфере труда, экономический рост должен быть предпосылкой социального прогресса.
--------------------------------
<*> См.: РГ. 2005. 24 июня.
Проблемы осуществления подлинной капитализации ставят новые масштабные задачи перед разработчиками соответствующего законодательства. Так, нужно уйти от внешней и корпоративной зависимости, законодательно закрепить методики оценок различных объектов, юридически обосновать критерии и т.д. Такие задачи наша юридическая наука и практика еще не решили, требуется провести соответствующие исследования, изучить опыт капитализации в других странах.
Следует также продолжить поиск таких правовых рычагов, которые стимулировали бы развитие высоких технологий. Они также должны полнее раскрывать принципы и механизмы частно-государственного партнерства - совместного участия государства и бизнеса в таких проектах, которые не могут быть реализованы государством без участия бизнеса или при реализации которых бизнес нуждается в поддержке государства. Речь идет, прежде всего, о проектах в сфере транспорта, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства, информатизации и связи, новых технологий.
Существует много других сторон национальных интересов России в сфере экономики. Так, национальные интересы России требуют совершенствования законодательства об инвестициях <*>, создания конкурентной среды для инвесторов на российском рынке. Создание условий конкуренции позволяет не только иностранному, но и отечественному бизнесу использовать свои конкурентные преимущества в рамках национального режима.
--------------------------------
<*> См. подробно: Доронина Н.Г. Концепция регулирования иностранных инвестиций // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 289 - 290.
В этой связи необходима существенная коррекция российского законодательства. Вызывает сомнения необходимость принятия для иностранных инвесторов и инвестиционной деятельности отечественных предпринимателей различных законов. На самом деле для создания конкурентной среды в инвестиционном бизнесе не требуются особые условия привлечения иностранных инвестиций, а следовательно, и принятие специального закона об иностранных инвестициях. Достаточной гарантией является международно-правовая защита их имущественных прав, предоставляемая на условиях взаимности в двусторонних международных соглашениях о поощрении и взаимной защите инвестиций.
Национальные интересы России в сфере политики и экономики тесно взаимосвязаны с интересами в социальной области. В конечном счете многие законодательные акты политического и экономического характера имеют своей целью решение социальных вопросов. В нашей стране, как и во многих других государствах, действует обширное социальное законодательство. Однако по вопросам этого законодательства постоянно высказываются критические замечания, оно вызывает недовольство различных слоев населения.
Между тем формула национального согласия в обществе может быть основана только на взаимных интересах государства, бизнеса и остальных граждан. Для граждан государства - это обеспечение его суверенитета и контроль за стратегически важными ресурсами страны; для бизнеса - законодательно установленная стратегия экономического развития, конкурентоспособная экономика; для широких слоев населения - это прежде всего достойная жизнь, доступность здравоохранения, образования и других сфер, законодательно установленные, понятные народу механизмы для достижения этих целей. Лишь на таких основах может утвердиться социальная солидарность в обществе, чему призвано служить социальное законодательство. Вместе с тем опросы общественного мнения свидетельствуют, что в этом отношении наше законодательство несовершенно и требует развития в плане обеспечения социальной солидарности и справедливости.
Так, несмотря на принятие Налогового кодекса, в налоговом законодательстве нет стабильности, принцип единой 13-процентной шкалы подоходного налога вызывает сомнение у некоторых категорий населения. Видимо, стоит еще раз изучить практику применения налогового законодательства в России, а также опыт других стран.
Нужны также государственные программы, которые комплексно решали бы задачи борьбы с бедностью и занятости населения <*>. Проблема бедности - это, прежде всего, проблема заработной платы. Две главные проблемы, которые предстоит решить для того, чтобы преодолеть бедность работающего населения страны, - установление минимальной заработной платы на уровне не ниже прожиточного минимума и устранение необоснованных диспропорций в оплате труда.
--------------------------------
<*> В опубликованном в марте 2004 г. докладе Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) под названием "Россия накануне президентских выборов" особо подчеркнуто, что граждане ставят задачей номер один для будущего Президента России решение вопроса бедности. По данным Федеральной службы государственной статистики за 2004 г., пятая часть населения нашей страны находится сейчас в зоне бедности (см.: http://www.gks.ru). География распространения бедности имеет свои особенности. Наибольший удар она нанесла по регионам с неконкурентоспособным производством (текстильная, пищевая промышленность, машиностроение). Если сначала бедность коснулась пенсионеров, инвалидов и многодетных семей, то в настоящее время она переместилась на группу трудоспособного населения - частично занятых, занятых в бюджетной сфере, мигрантов, безработных.
Решения о размерах и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы находятся в компетенции не только федеральных органов государственной власти, но и органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако установленные на федеральном уровне минимальные гарантии по оплате труда могут быть реализованы не всеми субъектами Российской Федерации, а это предполагает решение вопроса о мерах по обеспечению сбалансированности бюджетов.
Эти проблемы в своей основе носят социально-экономический характер, поэтому их решение зависит в большей степени от развития экономики, эффективного функционирования рыночного механизма. Вместе с тем без проявления определенной политической воли, а также адекватного правового сопровождения преодоление бедности трудящегося населения невозможно. В частности, необходимы единые стандарты в оплате труда специалистов, действенные способы регулирования тарифных ставок.
В законах об отношениях работников и работодателей недостаточно реализуются принципы социального партнерства. Наконец, с позиций обеспечения благоприятных условий для экономического развития также необходимо поддержать сохранение государственной системы социальной защиты человека труда.
В современных условиях наблюдается не только развитие конкуренции на свободном рынке, но и тенденции к справедливой конкуренции. А справедливая конкуренция во всем мире связывается, в том числе, и с унификацией издержек на рабочую силу, предоставлением работникам стандартных трудовых гарантий. Надо учитывать и такую особенность экономического развития, как существование определенной корреляции между производством товаров и услуг и платежеспособным спросом населения. Платежеспособный спрос является одним из основных двигателей экономики, и поддержание его на оптимальном уровне важно для любой экономической системы. В свою очередь, поддержание платежеспособного спроса - это другая сторона социальной защиты в сфере труда, то есть обеспечение достойных условий воспроизводства рабочей силы. Между тем и сами возможности рыночной экономики могут быть использованы для процветания не только избранных, но и всего общества <*>, вот почему минимизация социальных гарантий в сфере труда недопустима.
--------------------------------
<*> Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц отмечает, что российские реформаторы не ставили задачу перейти к социально ориентированному рынку. Их взгляды на рыночную экономику подчиняются жестким идеологическим установкам и характеризуются определенной высокопарностью (см.: Stiglitz Jozeph. The Ruin of Russia // The Guardian. April 9, 2003).
Сейчас ожидания общества во многом связываются с провозглашенными Президентом и проводимыми Правительством национальными проектами в области сельского хозяйства, здравоохранения, образования, жилья. Эти сферы во многом определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. В этой связи весьма прогнозируем возврат государства в области, от вмешательства в которые в свое время пришлось отказаться. Это весьма заметно на примере жилищной политики. Так, только для реализации Жилищного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, необходимо принятие в 2005 г. более 40 постановлений Правительства РФ <*>. Безусловно, обозначенный курс внутренней политики государства - "инвестиции в человека" - не может обойтись без нормотворчества. Но реформа не может быть успешной без адекватной правоприменительной практики. Если человек как смысл всех реформ будет рассматриваться лишь в документах, а в действительности месяцами ждать решения своего вопроса, цели указанных проектов не будут достигнуты.
--------------------------------
<*> См.: распоряжения Правительства РФ от 6 июня 2005 г. N 722-р // СЗ РФ. 2005. N 24. Ст. 2395; от 23 июня 2005 г. N 859-р // СЗ РФ. 2005. N 26. Ст. 2696.
Таким образом, внимание ученых-юристов и практиков должно быть в ближайшие годы сфокусировано на социальной сфере как новом предмете комплексного правового регулирования <*>.
--------------------------------
<*> Первый опыт такого рода работы представлен подготовленным коллективом ИЗиСП научно-практическим пособием "Социальное законодательство" (М., 2005).
Огромная социально-экономическая проблема - депопуляция, иначе говоря, исчезновение населения России. Цифровые данные потрясают: ежегодно население уменьшается почти на 1 млн. человек. Законодательство в этом отношении несовершенно.
С одной стороны, действуют довольно жесткие миграционные законы, что в известной мере оправданно. Промышленно развитые страны также принимают меры по ограничению притока дешевой неквалифицированной рабочей силы, наплыв которой не стимулирует работодателя к технической модернизации. При этом законодательство еще не стало эффективной основой борьбы с незаконной миграцией и не создает условий огромному резерву для пополнения страны за счет русскоязычного населения соседних стран. Предпринятые меры, в частности введение в действие Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в определенной степени позволяют соблюсти экономические интересы государства, снизить приток нелегальных трудящихся-мигрантов. Но нормы Закона не решают в полном объеме всего комплекса проблем, связанных с пребыванием иностранных граждан. Необходимо создание эффективной системы контроля и противодействия незаконной миграции. Кроме того, это законодательство не создает условий для пополнения страны за счет русскоязычного населения соседних стран. В такой ситуации следует продолжить дискуссию о возможности создания миграционного кодекса, о других формах систематизации законодательства с учетом многоаспектного характера регулируемых отношений.
Кроме того, в настоящее время миграционное законодательство Российской Федерации в большей мере регулирует вопросы иммиграции, однако не менее серьезного регулирования требуют и процессы эмиграции. Возрастают масштабы безвозвратного выезда из страны квалифицированных кадров, главным образом молодежи. Велика доля российских граждан среди лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность за рубежом. Отсутствуют в законодательстве и стимулирующие механизмы, препятствующие оттоку российских граждан.
С другой стороны, не созданы благоприятные социально-экономические условия для заселения народами России ее окраин, нет законодательных стимулов для больших семей и просто для рождения детей. Поэтому необходимо разработать единую концепцию миграционного законодательства с учетом многоаспектного характера регулируемых отношений.
По всем этим вопросам законодательная политика строго не определена; одни юристы, конечно, не в состоянии ее выработать (необходимы меры финансово-экономического и организационного характера). Но оформить такую политику посредством законодательных формулировок юристы смогут. К сожалению, сейчас у нас нет солидных юридических исследований по проблемам демографии, нет и достаточного опыта законодательного регулирования этих вопросов.
Национальные интересы России находят особое преломление в сфере духовной жизни общества. Эта деликатная сфера жизни лишь отчасти поддается законодательному регулированию, но во многих ее областях такое законодательство необходимо и оно существует. Действуют законы, касающиеся различных сторон культуры, науки, образования. В соответствии с конституционными положениями действуют запреты пропаганды фашистской идеологии, знаков, эмблем. Однако в наши дни существуют и другие деструктивные идеологии. Закон о борьбе с экстремизмом не действует по отношению к некоторым таким идеологиям. Законодательство должно создать правовые основания для борьбы с ними.
Как известно, огромную роль играют средства массовой информации. Законодательное регулирование их деятельности недостаточно. Нельзя ограничивать свободу слова, выражение мнений. Это конституционные права. Однако интересы общества, национальные интересы России требуют, чтобы средства информации, во многом определяющие общественное мнение, подчинялись правилам, выработанным с учетом общественного мнения. Для этого, видимо, целесообразно разработать закон об общественных советах, прежде всего на телевидении. Аналогичное законодательство и даже конституционные нормы по таким вопросам есть в некоторых зарубежных странах (например, в Португалии). У нас существуют общественные советы на некоторых каналах телевидения, но, не имея законодательной базы, они действуют слабо.
Особая группа национальных интересов России связана с международными проблемами <*>. Их невозможно урегулировать только путем внутреннего законодательства. Международные проблемы - сфера двусторонних и многосторонних отношений суверенных государств, каждое из которых имеет свое законодательство, а также сфера деятельности международных организаций <**>. Эти проблемы изучаются в международном праве. Тем не менее внутреннее законодательство России может иметь к ним прямое отношение.
--------------------------------
<*> См.: Глобализация и развитие законодательства. Очерки / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин. М., 2004.
<**> См.: Право и межгосударственные объединения. М., 2002; Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: Сборник статей / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.И. Лафитский. М., 2005.
Интересы сохранения единого экономического пространства и, одновременно, интеграции в мировое хозяйство требуют принятия многих законодательных мер. Это и вопросы гибкой законодательной таможенной политики, и эффективное управление государственным имуществом России за границей, и умение применять оценочные факторы при заключении международных экономических соглашений, и внешняя торговля, и многие другие стороны. Некоторые из них еще не урегулированы в достаточной мере законодательно, в результате чего административное усмотрение иногда дорого обходится государству и обществу.
В статье затронуты только некоторые вопросы национальных интересов России, рассматриваемые через призму действующего законодательства <*>. В жизни таких проблем гораздо больше, и одна из задач ученых-юристов - находить такие законодательные модели, которые содействовали бы защите национальных интересов как внутри страны, так и за ее пределами.
--------------------------------
<*> Полный вариант статьи опубликован в сборнике: Правовое обеспечение национальных интересов: Материалы международной научно-практической конференции (Москва, 25 - 26 октября 2005 г.) / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 8 - 28.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_3155.html