«Правовое регулирование личных неимущественных и имущественных отношений родителей и детей и других членов семьи при наличии иностранного элемента»

Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики

Пешин Н.Л.
Электронный ресурс, 2010.
Статья посвящена исследованию теоретических и практических проблем правового регулирования местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, подходам к выявлению соотношения пределов федерального и регионального регулирования отношений в названной сфере, сопоставлению фактически сложившейся модели регулирования с конституционной моделью местного самоуправления, выявлению пробелов и противоречий в действующем законодательстве, регулирующем местное самоуправление.
Ключевые слова: местное самоуправление, правовое регулирование, теория и практика, реформа.
The article covers the exploration of theoretical and practical problems of legal regulation of local government both at federal level and at level of subdivisions of the Russian Federation, approaches to the exposure of correlation of limits federal and regional regulation of relations in called sphere, comparison of actually established model of regulation with constitutional model of local government, exposure of deficiencies and conflicts in active legislation that regulate a local government.
Key words: local government, legal regulation, theory and practice, reform.
Современное состояние правового регулирования местного самоуправления требует осмысления и даже в какой-то степени подведения промежуточных итогов развития муниципального законодательства в Российской Федерации. К настоящему моменту накоплен весьма обширный эмпирический материал, возник, без преувеличения, огромный массив новейших нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и функционирования местного самоуправления. Следует отметить и тот факт, что уже более года назад вступил в полном объеме в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), что в каком-то смысле подвело черту под очередным (хотя, конечно, и не последним) этапом реформы местного самоуправления.
Совокупность правовых норм, регулирующих местное самоуправление в Российской Федерации, как известно, формирует комплексную отрасль муниципального права Российской Федерации. Однако целый ряд исследователей считают, что на данном этапе преждевременно говорить о наличии муниципального права как самостоятельной отрасли российского права. Более того, сама идея комплексной отрасли права (напомним, согласно распространенной точке зрения муниципальное право может существовать исключительно как комплексная отрасль права, поскольку предмет ее регулирования пересекается с предметами регулирования других отраслей права) не вполне состоятельна. С этой точки зрения муниципальное право следует рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно муниципальную власть. В связи с этим предлагается отказаться от концепции, согласно которой, к примеру, нормы, регулирующие местный бюджетный процесс, или правила застройки муниципального образования, или институт муниципальной собственности, - это нормы муниципального права. Нет, это нормы соответственно финансового, административного или гражданского права. В противовес этому комплексу норм, регулирующих местное самоуправление, предлагается понятие муниципального права "в собственном содержании", которое складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа. В таком виде муниципальное право, конечно, пока еще не сформировалось, но в будущем это должно произойти.
В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. По нашему мнению, наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала современная теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.
Как представляется, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются исключительно либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время местное самоуправление признано уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Согласно новому российскому законодательству оно очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов Российской Федерации. По сути, оно уже является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия.
И этот представитель, хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы, что придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными.
Население - главный субъект местного самоуправления (факт, многократно отмечаемый на самых разных уровнях, в том числе в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, который связывал это с тем, что Конституция Российской Федерации (ст. 12, 130, 131, 132 и 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии местного самоуправления, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления <1>) - вытесняется другим субъектом, а именно органами местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон N 131-ФЗ определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:
1) установление общих принципов организации местного самоуправления;
2) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;
3) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
4) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.
Исследуя новейшие нормативные акты в сфере муниципального развития, следует уделить внимание особенностям законодательного регулирования местного самоуправления в условиях Федерации: представляется очевидным выход федерального законодателя в регулировании местного самоуправления за пределы рамок, очерченных федеральной Конституцией. И вряд ли в этом можно упрекнуть только Федеральный закон N 131-ФЗ. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и нормы специальных законов о местном самоуправлении - о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и других. Более того, нельзя не отметить, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, представляется целесообразным, чтобы на федеральном уровне действовал только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления был сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.
Однако Федеральный закон N 131-ФЗ не основывается на данной концепции: он допускает регулирование местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации лишь в рамках тех вопросов, которые прямо указаны в самом федеральном законе; следовательно, глубина правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления, прежде всего организационных, существенно уменьшилась.
Федеральный закон N 131-ФЗ серьезно сужает существовавшее до недавнего времени многообразие форм местного самоуправления. Территориальные пределы муниципального образования до сих пор определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особые территориальные единицы) не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений. С принятием Федерального закона N 131-ФЗ такая ситуация изменилась. Для каждого типа муниципального образования введены специальные требования. В соответствии с ними можно выделить своего рода муниципалитеты первого и второго уровней. Так, муниципальное образование первого типа - это городское поселение, которым согласно нормам Федерального закона N 131-ФЗ является поселение, в составе территории которого имеются один город или поселок городского типа с прилегающей территорией. При этом в составе территории городского поселения также может находиться один или несколько сельских населенных пунктов, не являющихся самостоятельными поселениями и не имеющими статуса самостоятельных муниципальных образований.
Муниципальное образование - сельское поселение - это также поселение первого уровня, в составе его территории имеется один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов.
Муниципальным образованием второго уровня следует считать муниципальный район. Он включает в себя несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как видно из приведенного определения, каждое "вторичное" муниципальное образование включает в себя два или несколько "первичных".
Помимо названных типов муниципальных образований, Федеральный закон N 131-ФЗ выделяет и особые типы муниципалитетов. К этим особым типам относятся городской округ и внутригородская территория города федерального значения.
Определенные соображения представляется важным высказать в связи с этим относительно статуса городских округов. Особенности городских округов должны заключаться не в объединении района и поселения и не в механическом сложении городских (поселенческих) и районных полномочий, а в разделении собственно города на территориальные единицы, по отношению к которым город мог бы выполнять функции района. Совершенно нереально представить себе в качестве поселений со статусом муниципального образования такие города-миллионники, как, например, Новосибирск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону или Нижний Новгород. Население каждого из этих поселений сопоставимо с численностью небольших европейских государств. Какие могут быть объединяющие 1 млн. человек вопросы местного значения? Как справедливо и неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местное самоуправление только тогда эффективно, когда оно максимально приближено к населению, т.е. когда как можно большее число жителей могут реально и непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.
Обратимся к зарубежному опыту. Большой Лондон состоит из 32 районов и Лондонского Сити. Районные советы образуют основной элемент городского самоуправления. Город как поселение представляет собой, в сущности, совокупность самостоятельных районов. И такая организация возникла в ходе естественного исторического процесса: для создания и содержания инженерной инфраструктуры жители города в начале XVIII в. образовывали местные органы власти, собиравшие налоги, заключавшие подряды на строительство, ремонт и расширение инженерных сетей. Так, постепенно, естественным путем возникло районное самоуправление в городских районах Лондона. Впоследствии районы заключили договор об объединении в границах Большого Лондона и сформировали Совет Большого Лондона, основной задачей которого стали координация и согласование деятельности районных советов. В ходе реформы 1984 - 1985 гг. Совет Большого Лондона был распущен, а его полномочия были распределены между районными советами.
Другой пример. Париж в ходе реформы 1982 г. был разделен на районы. В районах образуются районные советы, в которые избираются от 10 до 40 депутатов. В состав районного совета входят как муниципальные (т.е. депутаты городского Совета Парижа), так и районные советники (число последних должно превышать число муниципальных советников в два раза). Председательствует в совете мэр района, который должен одновременно быть членом Совета Парижа (т.е. муниципальным советником). Париж как город наделен двойным статусом - он представляет собой территориальный коллектив с особым статусом, обладающий компетенцией коммунальной и департаментской природы.
Эти примеры, как представляется, убедительно свидетельствуют о том, что крупные города не могут управляться как поселения - муниципальные образования, их органы местного самоуправления должны быть в большей степени приближены к населению, и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления, становится демографический критерий. И наша собственная российская практика подтверждает данный вывод: города с населением свыше 100 тыс. человек практически всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические принципы и принципы организации эффективного управления. Следует сделать вывод, что в данном случае этот принцип существенным образом влияет и на принципы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что городской округ обязательно должен включать в свой состав поселение, численность населения которого достигла как минимум 100 тыс. человек. Это поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне округа, который должен выступать в качестве административно-территориальной единицы, т.е. субъекта государственного управления.
Изложенное приводит к выводу о том, что городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.
В связи с проблемами осуществления правового регулирования местного самоуправления, безусловно, важное значение имеет вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне муниципальных образований. Общая позиция исследователей состоит в том, что на местном уровне этот принцип не применяется, хотя функции между органами местного самоуправления разных типов (реализующих программные и проектные функции) должны быть разделены. Действительно, Конституция Российской Федерации закрепила в качестве обязательного принцип разделения властей лишь применительно к органам государственной власти. В ее статье 10 говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравнивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другую. Данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе <2>. На наш взгляд, осуществление эффективного публичного управления, безусловно, требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами, его осуществляющими.
--------------------------------
<2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
Особенностью местного самоуправления, как известно, является совпадение в одном лице объекта и субъекта управления, но в полной мере данный принцип реализуется лишь в небольших поселениях. Из этого следует, что для них (для этих маленьких поселений) не является необходимым ни создание специальных органов муниципального управления, ни разграничение функций между ними. В такого рода муниципальных образованиях местное самоуправление может и должно осуществлять непосредственно население. А вот применительно к крупным поселениям и муниципальным образованиям территориального типа - муниципальным районам - такое разграничение представляется не только возможным, но и обязательным, поскольку функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов во многом совпадают с функциями и задачами органов государственной власти и эффективной публичная власть может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. И, как представляется, именно из этого вытекает необходимость разграничения полномочий, ответственности и контрольных функций между представительным и исполнительным органами на уровне местного самоуправления. Вопрос же об ограничении сосредоточения власти в одних руках и применении с этой целью механизмов сдержек и противовесов на местном уровне носит второстепенный, несущественный характер.
Серьезного уточнения в нормативных актах требует статус ряда органов, формируемых на уровне муниципальных образований, и наиболее ярким примером в данном случае является статус избирательной комиссии муниципального образования. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом местного самоуправления, финансируемый в том числе из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ и ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называют его не органом местного самоуправления, а муниципальным органом. Что именно означает данный термин и чем муниципальный орган отличается от органа местного самоуправления, ни один нормативный акт не объясняет. Более того, оба названных законодательных акта закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Следует уточнить, таким образом, и понятие муниципального органа, и статус избирательной комиссии муниципального образования, и ее место в системе публичной власти.
Вообще, в последнее время муниципальное право Российской Федерации - новая отрасль отечественного права, находящаяся в процессе становления, отрасль, не всеми специалистами однозначно признаваемая, находится в процессе перманентного пересмотра всех своих основных положений. Связано это с коренным обновлением федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не могло не привести к смене соответственно законодательства субъектов Российской Федерации и системы муниципальных правовых актов.
Происходящая на наших глазах реформа местного самоуправления, как представляется, ведет к существенному повышению степени встроенности местного самоуправления в систему государственной власти. Это видно и на примере уже реализованных инициатив, таких, как установление более высокой степени ответственности местного самоуправления перед государством, повышение контроля за местным самоуправлением, особенно в сфере делегированных полномочий, временное осуществление отдельных полномочий местного самоуправления органами государственной власти (такими, как, скажем, временная финансовая администрация). Это заметно и на примере активно обсуждаемых до последнего времени проектов, например по отмене выборности глав муниципальных образований крупных городских поселений и т.п.
Что происходит в ходе современной муниципальной реформы? Во-первых, мы видим превращение отношений из локальных во всеобщие, универсальные, их выход за рамки территории, ограниченной уровнем местного самоуправления. Например, если нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяли каждому муниципальному образованию самостоятельно определить свою систему местного самоуправления, то теперь все основные ее элементы закреплены в Федеральном законе N 131-ФЗ. Или возьмем местные налоги: все элементы земельного налога определены в Налоговом кодексе Российской Федерации (далее - НК), за исключением налоговых ставок (и то их пределы установлены НК), порядка и сроков его уплаты. Да и в области любых других важнейших для местного самоуправления вопросов: инвентаризации имущества, разграничения собственности на землю, массовой оценки объектов недвижимости, кадастровой оценки земельных участков, жилищно-коммунального хозяйства и т.д., мы видим абсолютно сходную ситуацию: правоотношения порождают (изменяют, прекращают) решения федеральных органов государственной власти, далеко уже выходящие за рамки установления только лишь общих принципов организации местного самоуправления. Вполне вероятны и ситуации, когда решения по вопросам местного значения принимаются непосредственно органами государственной власти, и тогда они вообще не приближаются к местному уровню (в качестве примера можно привести предусмотренную возможность ФЗ N 131-ФЗ принятия местного бюджета законодательным органом субъекта Российской Федерации).
Комплексность отношений - она, конечно, остается, но комплексность - это искусственный признак, изначально привнесенный в специфику муниципально-правовых отношений. Собственно, поскольку предмет муниципального права не укладывается в классические каноны - отношения, им регулируемые, не отличались никогда однородностью, была предложена концепция комплексности. Но и эта комплексность теперь находится в прямой зависимости исключительно от федерального регулирования. Ведь в настоящее время только Федерация определяет, какие отраслевые отношения вправе регулировать субъекты Российской Федерации в ситуации, когда речь идет об отношениях с местным самоуправлением. Так, перечень вопросов местного значения субъекты Федерации менять не могут, он жестко закреплен в Федеральном законе N 131-ФЗ. Перечень полномочий органов или должностных лиц местного самоуправления субъекты Федерации также не могут регулировать - он определяется или федеральными законами, или уставами муниципальных образований. Даже делегируемые полномочия могут передаваться субъектами Федерации на местный уровень только в том случае, если они входят в перечень, установленный Федеральным законом, а именно ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Наконец, особый субъект - население - перестает быть таковым. Федеральный закон N 131-ФЗ декларирует, что оно остается в качестве главного субъекта местного самоуправления, но реально в построенном на новых принципах самоуправлении на первый план выступают органы и должностные лица местного самоуправления. Значение населения в реализации публичной власти преимущественно сводится к формированию представительного органа местного самоуправления и участию в ряде консультативных процедур, таких, как публичные слушания, собрания и т.п. Напрямую влиять на решение вопросов местного значения население может теперь только в небольших сельских поселениях - там, где численность избирателей не превышает 100 человек: в таких муниципальных образованиях не создаются представительные органы местного самоуправления, а вопросы, относящиеся к компетенции последних, решаются на сходах жителей.
Реформа местного самоуправления, хотя этот тезис, возможно, и выглядит парадоксально, воздействует и на природу местного самоуправления: мы имеем дело с особым случаем, поскольку наблюдаем на местном уровне не "прорастание" местного самоуправления "снизу" со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые искусственно формируют сущность местного самоуправления. Если по Конституции 1993 г. природа местного самоуправления отличается явными особенностями (именно общественными чертами, такими, как самоорганизация, саморегулирование, самообеспечение и самоконтроль), то теперь эти черты в природе местного самоуправления неразличимы. Если в 90-е годы XX в. можно было говорить о местном самоуправлении как о таком виде социального управления, при котором (пусть даже и только в идеальных случаях) совпадают объект и субъект регулирования, то теперь мы это можем увидеть только в уже упомянутых небольших сельских поселениях. На всех других уровнях местное самоуправление ничем принципиально не отличается от государственного управления. В результате существенной проблемой отрасли становится вопрос о критериях отделения местного самоуправления от других правовых феноменов - государственной власти, например. Распространяющаяся в последнее время точка зрения, исходящая из признания государственной природы местного самоуправления, как представляется, еще более усложняет эту ситуацию, поскольку мы тем самым признаем, что муниципальная власть сливается с властью государственной.
Безусловно, крайне важная методологическая проблема - система категорий муниципального права. Во многом, наверное, она связана с новизной отрасли, т.е. это проблема любой отрасли, находящейся в процессе становления. Одним из самых ярких примеров, иллюстрирующих проблему, является вопрос, касающийся статуса упоминавшейся избирательной комиссии муниципального образования. Если обратиться к нормам Федерального закона N 131-ФЗ, то в нем основы статуса избирательной комиссии определяются в главе 6 - об органах и должностных лицах местного самоуправления. То есть как будто избирательная комиссия муниципального образования - орган местного самоуправления. Но если посмотреть на ст. 39, которая непосредственно этой самой избирательной комиссии посвящена, то увидим, что избирательная комиссия - это муниципальный орган, который не входит в систему органов местного самоуправления. В итоге возникает терминологическая проблема: что такое муниципальный орган и чем он отличается от органа местного самоуправления, особенно если учесть, что термины "местный" и "муниципальный" повсеместно признаются в качестве синонимов.
И эти терминологические (т.е., формально рассуждая, теоретические, не связанные с реальной жизнью) вопросы приводят к весьма существенным осложнениям на уровне практики: муниципальные избирательные комиссии не финансируются, так как Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях...") предусматривает альтернативные источники финансирования: и из местного бюджета, и из бюджета субъекта Российской Федерации, в результате чего, естественно, деньги не предусматриваются ни в местных, ни в региональных бюджетах. Как следствие, комиссии перестают существовать, а муниципальные выборы проводят территориальные избирательные комиссии - Федеральный закон "Об основных гарантиях..." это допускает, - которые, как следует из норм Федерального закона "Об основных гарантиях...", являются государственными органами. То есть возникает новая проблема: государственной орган занимается решением важнейших вопросов местного значения - организацией, проведением муниципальных выборов, определением их результатов.
Вообще, как представляется, проблема категорий - это фундаментальная проблема муниципального права. И начинается она с базового для этой отрасли права законодательного акта - Федерального закона N 131-ФЗ. С точки зрения теории права и государства Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - акт с порочным объектом регулирования. Потому что общие принципы - это первичные наиболее важные, базовые устои любого рассматриваемого предмета или явления, и федеральный закон не может регулировать общие принципы, он всегда содержит конкретные предписания, общеобязательные правила, адресованные субъектам права.
И именно это (т.е. конкретные предписания) мы видим и в Федеральном законе N 131-ФЗ практически в любой сфере регулирования. Разве установленные территориальные основы местного самоуправления - это общие принципы? Нет, это совершенно конкретные предписания: и по поводу уровней, и по требованиям к границам и составу территории, и по вопросам преобразования муниципальных образований и т.д.
Другой пример: категория экономической основы местного самоуправления. Начнем с того, что до сих пор нет ясности в вопросе ее наименования: экономическая это или финансово-экономическая основа местного самоуправления? Или более корректно: экономическая и финансовая основа? Или отдельно финансовая и отдельно - экономическая? Или: могут ли муниципальные образования создавать внебюджетные фонды? Если мы в поисках решения этого вопроса обратимся к Бюджетному кодексу Российской Федерации, то увидим, что он не содержит какого-либо регулирования, равно как и Федеральный закон N 131-ФЗ. Высказался по данному поводу Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия". По мнению Конституционного Суда, принципами бюджетного устройства и нормами действующего законодательства Российской Федерации предопределен публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому их деятельность как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 66 (части 1 и 2), 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.
Следовательно, поскольку бюджетное право - это сфера права публичного, в ней разрешено только то, что прямо предписывается законом. То есть если Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон N 131-ФЗ не содержат прямых предписаний, значит, правовых оснований создавать внебюджетные фонды у органов местного самоуправления нет: Бюджетный кодекс Российской Федерации и ФЗ N 131-ФЗ исчерпывающим образом расписывают публичные источники формирования ресурсной базы местного самоуправления - формировать внебюджетные фонды не из чего, никаких публичных поступлений в них быть не может.
В контексте экономической основы местного самоуправления невозможно абстрагироваться и от проблемы, касающейся категории местных налогов и сборов: исследователями многократно отмечалось, что конституционное право местного самоуправления на установление местных налогов и сборов сведено почти исключительно к возможности выбора ставки, что перечень местных налогов определен исчерпывающе и состоит всего из 2 позиций - земельного налога и налога на имущество; каких-либо местных сборов не существует (хотя и есть соответствующая норма Конституции, их закрепляющая). Но даже из двух обозначенных в НК позиций по местным налогам урегулирована только одна - земельный налог. И то на практике взимать его не всегда удается - не проведено разграничение государственной и муниципальной собственности на землю и зачастую отсутствует кадастровая оценка земель.
А налог на имущество физических лиц до сих пор регулируется Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. Закон устанавливает налог на таком уровне, что муниципальным образованиям все равно, взимается он или нет, потому что инвентаризационная стоимость объекта - величина абсолютно условная и весьма близкая к нулю (в сравнении с реальной стоимостью недвижимости). Но новую главу НК - о налоге на имущество физических лиц - вот уже в течение нескольких лет федеральный законодатель не принимает. По многим причинам, социальным, например. Каждый гражданин Российской Федерации - житель какого-либо муниципального образования, это с рыночной стоимости его имущества - дачи, квартиры и т.п., как это предполагает проект главы 32 НК, будет взиматься местный налог. Многие ли будут в состоянии его платить? Есть и технические проблемы: это количество недвижимости, проблемы ее оценки. Требуется методика массовой оценки, и крайне актуален вопрос, как ее сделать адекватной. То есть в данной области существует, в общем-то, еще целый пласт проблем, может быть, в большей степени практических, чем теоретических, но игнорировать их специалисты в области муниципального права не должны. Изучение практики реализации норм муниципального права - это тоже одна из задач данной отрасли науки.
Следует также учитывать, что комплексный характер отрасли муниципального права - это всегда проблемы отграничения одних отношений от других. Безусловно, было бы не вполне корректно ставить вопрос о том, где заканчивается муниципальное право и начинается, например, финансовое, экологическое или иное право (именно в силу комплексности). Вопрос лежит в несколько иной сфере: до какой степени пересекаются сферы общественных отношений? До какой степени совпадают предметы базовых отраслей и отрасли муниципального права? Что "вбирает" в себя муниципальное право? Как уже было отмечено, отношения, составляющие предмет регулирования отрасли муниципального права, носят локальный характер, т.е. муниципальное право включает все то, что связано с местным уровнем, с местным самоуправлением, - это предмет муниципального права. Но попробуем, например, определить круг отношений в бюджетной сфере, относящийся к предмету муниципального права: местные бюджеты, межбюджетные отношения с уровнем местного самоуправления, местный бюджетный процесс - исчерпываются ли этими отношениями вопросы, относящиеся к предмету муниципального права? Однозначно - нет. Если, к примеру, рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований (этим ежегодно занимаются субъекты Федерации, чтобы установить размер трансфертов муниципалитетам), то они должны руководствоваться методикой, предложенной Минфином субъектам Российской Федерации. Субъекты Федерации в принципе ее могут игнорировать, но тогда они сами не получат трансфертов из федерального бюджета. Муниципальное право тоже может ее игнорировать (раз она предназначена для субъектов Российской Федерации, то это отношения "Федерация - субъект Федерации", т.е. не муниципально-правовые отношения), но тогда невозможно объяснить, почему субъект Федерации не может включить в свою собственную методику расчета уровня бюджетной обеспеченности такой критерий, как, к примеру, инфраструктурный - степень развития территории и т.п. Почему надо брать исключительно (ну, по сути, исключительно) демографические критерии, т.е. критерии численности населения? Следует ли, таким образом, в рамках курса муниципального права изучать эти федеральные критерии? Включать ли их в предмет муниципального права - это проблема, не имеющая на данный момент решения.
Выше уже было сказано о том, что отдельную проблему муниципального права создала установленная Федеральным законом N 131-ФЗ возможность органов государственной власти решать в ряде случае вопросы местного значения напрямую. О таком подходе федерального законодателя можно спорить: является ли он обоснованным или нет; безусловно, в ряде случаев - стихийные бедствия, какие-то другие кризисы - объективно может сложиться такая ситуация, что некому будет, кроме органов государственной власти, решать вопросы местного значения. Но этот подход порождает методологическую проблему: как должно в таких условиях определять систему местного самоуправления? Следует ли отказаться от ее классического определения как совокупности организационных форм, посредством которых решаются вопросы местного значения? Вряд ли. Более точное определение предложить, по всей вероятности, крайне сложно. Но тогда, рассматривая ситуацию с предложенными Федеральным законом N 131-ФЗ вариантами законодательного решения по участию органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления, мы должны прийти к выводу о том, что органы государственной власти и их должностные лица - это элемент системы местного самоуправления. И это очень просто доказать: например, временная финансовая администрация - это орган государственной власти, который решает вопросы местного значения (например, разрабатывает проект местного бюджета, исполняет принятый новый бюджет). Это особая форма реализации власти, особый орган, который действует (должен действовать) в интересах населения муниципального образования. Вывод: в данном частном случае временная финансовая администрация - это элемент системы местного самоуправления; а в целом органы государственной власти и их должностные лица могут являться элементами системы местного самоуправления. Абсурдный на первый взгляд вывод: с точки зрения ст. 12 Конституции Российской Федерации такое невозможно, но он лежит абсолютно в логике ФЗ N 131-ФЗ.
Наконец, в контексте соотношения нормативных актов нельзя не коснуться проблемы соотношения положений Федерального закона N 131-ФЗ и положений Конституции Российской Федерации. Возьмем, к примеру, ст. 12 Конституции - норму о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Выше уже были рассмотрены и проблемы статуса избирательной комиссии муниципального образования, и проблемы статуса временной финансовой администрации. Они (эти проблемы) напрямую касаются приведенной нормы Конституции Российской Федерации. Можно указать и на другие примеры - например, вопрос об участии представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкурсе по назначению (отбору кандидатур) глав местных администраций. Существуют проблемы, связанные со ст. 72 Конституции Российской Федерации - с пунктом "н" части 1. Он говорит, что только общие принципы организации местного самоуправления должна устанавливать Федерация. Но, как уже отмечалось, ни один федеральный закон, посвященный местному самоуправлению, не содержит исключительно общих принципов, всегда выходит за их рамки.
Статья 131 Конституции Российской Федерации гласит: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. А что говорит Федеральный закон N 131-ФЗ? Наличие представительного органа местного самоуправления обязательно, наличие местной администрации обязательно, наличие главы муниципального образования обязательно. И что остается муниципальным образованиям, какие иные органы могут включаться в структуру органов местного самоуправления? Практика показывает, что это общественные палаты, консультативные, общественные советы, наблюдательные органы. То есть, в сущности, вовсе это и не органы местного самоуправления, а консультативные структуры при органах местного самоуправления (или главах муниципальных образований). В итоге регулирование, предложенное Федеральным законом N 131-ФЗ, приводит к тому, что право на самостоятельное определение структуры реализовать местному самоуправлению невозможно. Более того, Конституция Российской Федерации говорит, что это право принадлежит населению. А на практике кто его реализует? Практически повсеместно представительные органы местного самоуправления.
И вряд ли правильно будет утверждать, что всегда и во всем виноват Федеральный закон N 131-ФЗ, его подходы. Правомерно ставить вопрос и о несовершенстве норм Конституции Российской Федерации. Хотя тут мы сталкиваемся с очередной проблемой: с методологической точки зрения - это проблема иерархии источников муниципального права, а с практической - проблема разумности исправления несовершенных формулировок Конституции Российской Федерации нормами федеральных законов. Как показывает практика, приводит это к выхолащиванию конституционных норм, к тому, что они приобретают фиктивный характер.
Таким образом, из изложенного следует общий вывод о том, что муниципальное право - новая, все еще молодая отрасль права Российской Федерации, становление комплекса норм, ее формирующих, далеко еще не завершено и вряд ли это произойдет в обозримом будущем. Перед системой новейших нормативных актов, регулирующих местное самоуправление, стоит много препятствий, но представляется, что все это проблемы переходного периода, проблемы, которые неизбежно переживает и любая отрасль права, находящаяся в процессе становления, и любая складывающаяся система норм, имеющая предметом регулирования соответствующую область общественных отношений.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9008.html