«Правовое регулирование личных неимущественных и имущественных отношений супругов при наличии иностранного элемента»

Государственная власть и местное самоуправление в Российской империи и Российской Федерации

Полещенко Д.А.
Журнал российского права, 2010.
Автор анализирует соотношение государственной власти и местного самоуправления (земств) на различных исторических этапах: от времен царской России до сегодняшних дней.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственная власть, публичная власть.
The author analyses correlation between state authority and local government at different stages of historical development: from times of Russian empire to the present time.
Key words: local government, state authority, public authority.
Изучение истории земского самоуправления в России в ходе реформ конца XIX - начала XX в. свидетельствует о том, что вопросы, которые требовали теоретического осмысления при организации местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сейчас. Бесспорно, земское самоуправление было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Согласимся с В.И. Васильевым в том, что с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX в. его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нынешней практики российского местного самоуправления) <1>. В частности, опыт формирования местного самоуправления в Российской империи является необходимой исторической базой для развития современного местного самоуправления, его взаимодействия с государственной властью. Земский опыт представляет интерес не только для возрождения традиций местного самоуправления, но и для определения наиболее эффективных методов развития демократии <2>. Эффективные методы управления следует анализировать не только в целом, но и применительно к российским реалиям. При этом необходимо помнить, что жизнеспособность земств обеспечивалась прежде всего их самоуправленческим началом, реализуемым и во взаимодействии с государственной властью.
--------------------------------
<1> См.: Муниципальная реформа в Российской Федерации (Экономико-правовое исследование). М., 2010. С. 37.
<2> См.: Еременко П.П. Соотношение государственной и земской власти: юридические концепции и правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 98.
В фундаментальном труде ИЗиСП "Муниципальная реформа в Российской Федерации (Экономико-правовое исследование)" отмечается, что цель современной муниципальной реформы - повышение эффективности управления государственными и общественными делами путем демократизации и широкой самостоятельности местной власти, создания местного самоуправления, соответствующего современным задачам государственных преобразований, способного решать актуальные социально-экономические проблемы и выступающего гарантом социального благополучия граждан. Реформа имеет целью осуществление наиболее глубоких (после Земской реформы 1864 г.) преобразований в сфере местного самоуправления за всю историю России <3>. Глубина преобразований середины XIX в. и современных реформ позволяет вести сравнительно-правовые исследования данных периодов реформ местного самоуправления.
--------------------------------
<3> См.: Муниципальная реформа в Российской Федерации (Экономико-правовое исследование). С. 5.
Соотношение и взаимодействие государственной власти с российскими земствами и современным местным самоуправлением имеет сходство в части опоры на либеральную концепцию прав человека и местных сообществ, а также использования зарубежного, прежде всего европейского, опыта соответствующей эпохи. Разумеется, концепции прав человека, местного самоуправления, региональной и местной демократии, как и сам опыт их реализации, менялись. Кроме того, ключевое различие состоит в имперском и федеративном характере российской государственности, а также укорененности концепции публичной власти в современной науке и отчасти практике. Тем не менее как Земская реформа разрабатывалась на основе либеральных подходов и европейского опыта XIX в., так и реформа 90-х гг. XX в. задумывалась как внедрение либеральных ценностей, положений Европейской хартии местного самоуправления и опыта западных государств в России.
Общим для реализации идей самоуправления в ходе Земской реформы и реформ 90-х гг. XX в. является то обстоятельство, что учреждение и развитие местного самоуправления шло "сверху" путем государственных реформ по инициативе немногочисленной социально активной части общества, располагающей собственностью и приближенной к правящим группам, в отсутствии сформированной обществом организационной и институциональной основы.
В середине XIX в., как и в начале 90-х гг. XX в., в России был взят курс на полномасштабную реализацию общественной составляющей местного самоуправления, построение модели местного самоуправления, имеющей определенное сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделью. Данный выбор отвечал взглядам либерально настроенной части общества, широко представленной в органах государственной власти периодов Земской реформы Российской империи и конституционной реформы Российской Федерации, что не вполне сочеталось с традициями Российского государства предшествующего периода.
Разумеется, в Российской империи до учреждения земств самоуправление имело место. В течение всей истории России самоуправление в той или иной степени было связано с земской идеей - идеей власти, исходящей от земли, народной власти. Понятия "земство", "земский" широко использовались в правовом регулировании ряда реформ. Так, Петр I учредил выборную должность земского комиссара, "земские избы" в городах. Однако вскоре они утратили свою независимость от государственной власти, последние были преобразованы по западноевропейскому образцу в "магистраты", хотя земская идея оставалась жизнеспособной даже в периоды усиления государственных начал и насаждения иностранного опыта.
В период реформ Екатерины II появились "земские суды", "земская полиция", "приказы общественного призрения", "земские повинности", самоуправление получают дворянство, купечество и города. В период правления Александра I в Предварительном положении о земских повинностях понятие "земство" было впервые определено законодательно. При этом законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в том, что они отбывались на местах. Таким образом, в Российской империи понятие "земский" все более связывалось не столько с народовластием, сколько с местным, локальным характером явления.
Опыт местного самоуправления до 1864 г. едва ли может быть продуктивно использован, поскольку самоуправление носило сословный характер. Кроме того, большинство населения (крестьяне), будучи крепостными, долгое время не могли осуществлять самоуправление, утратили институциональную основу и сам навык общинного самоуправления. С отменой крепостного права в 1861 г. широкое понимание земской идеи вновь возвращалось. Но организация крестьянского самоуправления долгое время оставалась сословной и зависимой от государственной власти, поскольку Земская реформа, охватив губернский и уездный уровни, не затронула уровень волостей и сельских поселений.
Как и в XIX в., так и сегодня реформирование местного самоуправления связано с рядом государственных реформ. Речь идет о комплексном изменении законодательного регулирования основ местного самоуправления в Российской империи в ходе земской, городской, крестьянской, судебной и иных реформ. Сегодняшняя муниципальная реформа также нуждается в согласовании правовых основ и направлений с реформированием различных сторон жизни общества и государства. Эффективность местного самоуправления зависит от успеха не только муниципальной, но и федеративной, административной, судебной и иных реформ.
Важно отметить, что, как и развитие местного самоуправления в 90-е гг. XX в., Земская реформа получила одобрение в правовой научной литературе 1860-х гг. Все правоведы, большинство государственных деятелей признавали земства учреждениями народного представительства, имеющими властную природу и вместе с тем значительную общественную составляющую. Декларировалась их самостоятельность от государства и всесословный характер. При этом не отрицалась, а в ряде случаев подчеркивалась связь земств с деятельностью государства.
Земства, по мнению многих общественных деятелей тех лет, должны были интегрировать общество, все его сословия на почве совместной "земской" деятельности. Размышляя о том, как именно организовать интеграцию, российские правоведы предлагали широкий диапазон мероприятий - от сохранения в земстве сословных различий до полной их бессословности (А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков). Большинство исследователей были едины в том, что дворянское сословие должно рано или поздно превратиться в класс землевладельцев, однако в оценке исторической роли дворянства и его перспектив в земском управлении наблюдались расхождения. Одни отводили дворянству ведущую роль в осуществлении самоуправления (Б.Н. Чичерин, К.Д. Кавелин, В.П. Безобразов), другие придерживались противоположной точки зрения (А.В. Лохвицкий, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков).
Таким образом, в XIX в., как и сегодня, реформа лишь начала процесс преобразования управления на местах. Пути реализации реформ зависели как от законодательных установлений, так и от правоприменительной практики.
Несмотря на целенаправленные усилия Российского государства по формированию системы местного самоуправления, как в ходе подготовки Земской реформы, так и конституционной реформы 90-х гг. XX в., законодатель не имел четкой концепции развития местного самоуправления, его соотношения с государственной властью, что вело к противоречиям и непоследовательности реформ местного самоуправления.
В 1993 г. Конституцией РФ было провозглашено местное самоуправление, которое не входило в систему органов государственной власти, что близко к англосаксонской модели местного самоуправления. В то же время Конституцией РФ были установлены лишь основы такой модели, которые реализовывались в законодательстве о местном самоуправлении (федерального и регионального уровня). В законодательстве субъектов РФ нередко закреплялись нормы, устанавливающие смешанную модель местного самоуправления, иногда - с преобладанием черт континентальной модели. В ряде аспектов к смешанной модели тяготеет и содержание Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отсюда во многом проистекают проблемы местного самоуправления и противоречивость его концепции.
Провозглашение и фактическое начало Земской реформы также не сопровождалось выработкой четкой концепции реформирования системы осуществления власти. Большинство правоведов в начале проведения Земской реформы не сомневались в эффективности взаимодействия земств с органами государственной власти. Но место земств в управлении обществом различным исследователям виделось неодинаково. Так, по мнению Б.Н. Чичерина, земство становилось подспорьем, вспомогательным орудием государства при признании пользы и необходимости самоуправления <4>.
--------------------------------
<4> См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 10.
В свою очередь, А.И. Васильчиков видел в земстве принципиально новую и ценную парадигму осуществления власти: "Мы с смелостью беспримерной в летописях мира выступили на новое поприще общественной жизни... ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому..." <5>.
--------------------------------
<5> Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872. С. 36.
Более сбалансированную позицию занимал К.Д. Кавелин. Он безусловно поддерживал Земскую реформу, считая "Положение 1 января одним из самых обдуманных, выношенных, зрелых и сознательных плодов того направления, в котором теперь двигается наша жизнь и наше законодательство. Оно... стоит на рубеже двух периодов русской истории - уходящего в прошедшее и зарождающегося под очень счастливыми предзнаменованиями". В то же время ученый, предвидя трудности реализации законодательных положений о земствах, ставил вопрос о том, "окажется ли на высоте положения само общество, призванное законодателем к заведованию местными делами". И все же его прогноз был оптимистическим: "Местное самоуправление... у нас непременно разовьется, рано или поздно, в той или другой форме". При этом главным объектом критики пореформенного местного управления являлось то, что "местные земские учреждения были до сих пор пропитаны чиновническим бюрократическим элементом; они только по имени, по названию были земские" <6>.
--------------------------------
<6> Кавелин К.Д. Собр. соч. Т. II. СПб., 1898. С. 765 - 767.
Таким образом, реализуя конкретные мероприятия Земской реформы, саму земскую идею, Российское государство XIX в. не имело четкой концепции проведения реформы, институциональной основы и общественной практики самоуправления. При этом законодатель предварительно не выработал четкого плана реализации мероприятий Земской реформы.
На недостаточную концептуальную определенность соотношения земств и государственных органов, как и на нечеткость правового регулирования деятельности тех и других, обратил внимание А.А. Головачев. Он указывал на отсутствие общего плана Земской реформы, вследствие чего получился "целый калейдоскоп законоположений, исходящих из совершенно противоположных начал". Уездные и губернские учреждения создавались не по общему, единому плану реформ, а лишь для решения конкретных проблем управления в данное время. Без отмены тех принципов, на которых было основано прежнее законодательство, нельзя в полной мере заменить прежние, устаревшие институты власти. Несмотря на появление в губернии новых учреждений, не подчиненных губернатору, последний оставался по закону "хозяином губернии" и его "усмотрение сохраняет свое значение в силу необходимости, так как пределы власти губернатора не определены с точностью" <7>.
--------------------------------
<7> Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861 - 1871. СПб., 1872. С. 166, 169 - 170, 174 - 175.
Общество также было не вполне готово к самостоятельному решению вопросов местного значения. Наиболее активная часть дворян, отчасти разночинной интеллигенции многого ждала от реформы, что не соответствовало степени практической, в том числе профессиональной, подготовленности даже данной части общества. Требовалась постоянная "рутинная" работа, которая сопровождалась трудностями и противодействием.
В условиях не вполне взвешенного отношения к земствам со стороны земских деятелей и противодействия бюрократии критика Земской реформы была неизбежной. А.А. Головачев сформулировал основные критические позиции: карательные меры, принятые против ряда земств (в частности, петербургского) при первом проявлении самостоятельности; ограничение права самообложения, выразившееся в Законе 21 ноября 1866 г.; ограничение гласности земских собраний по Закону 1867 г. Это не только разочаровывало общественность в значении Земской реформы, но и отталкивало от участия в земской деятельности многих преданных делу людей <8>.
--------------------------------
<8> Цит. по: Леонтович В.И. История либерализма в России. 1762 - 1914. М., 1995. С. 308 - 309.
Важно отметить, что реализация норм Положения 1864 г. способствовала развитию теоретической мысли о местном самоуправлении. Так, М.А. Корф, принимавший непосредственное участие в создании Положения 1864 г., впоследствии пришел к выводу, что земским учреждениям необходимо предоставить право издавать обязательные для местных жителей постановления, изъять при этом слово "хозяйственные" при определении дел, подведомственных местному самоуправлению, предоставить земскому самоуправлению самостоятельную исполнительную власть <9>.
--------------------------------
<9> См.: Корф М.А. Из записок барона М.А. Корфа // Русская старина. 1899. Т. 98 (май - июнь). Т. 99 (июль - сентябрь). С. 29.
А.И. Васильчиков, высказав свое восторженное мнение об учреждении земств, в предисловии к своему труду оговаривается, что самоуправление у нас "основано, но это не значит, что оно устроено". Круг его ведомства гораздо шире, чем во многих странах Европы, и нуждается оно не в расширении, а в большей независимости <10>.
--------------------------------
<10> См.: Васильчиков А.И. Указ. соч. С. 7, 47.
Несмотря на острую критику, ученые были единодушны в том, что земства чрезвычайно важны, а их деятельность можно признать плодотворной уже с первых шагов. Тем не менее неуклонно происходило "охлаждение" к земскому самоуправлению, помимо прочего, вызванное и неадекватностью гипертрофированного восприятия самостоятельности земств. Как представляется, Александр II и его Правительство не рассматривали введение земств в качестве политического противовеса государственной бюрократии и тем более в качестве начального этапа формирования системы народного представительства. В свою очередь, в дворянских кругах было широко распространено мнение о включенности создававшегося самоуправленческого института в систему государственного управления (так называемая доктрина либерального абсолютизма). Поэтому точнее всех предназначение земств - как помощь на местах в решении хозяйственно-экономических проблем, подспорье для государства, определил Б.Н. Чичерин <11>. Отсюда последовавшая "контрреформа" 1890 г., реализуемая в русле курса "консервативного обновления" Александра III. Данный правительственный курс представляется оправданным по замыслу, но неудачным по исполнению. Тем не менее и сегодня России нужен путь "консервативного обновления", направленный на совершенствование работы и взаимодействия всех органов власти. Перманентно длящиеся непоследовательные реформы не решали проблемы территориального управления в Российской империи, не решают они данных проблем и в Российской Федерации.
--------------------------------
<11> См.: Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 10.
В ходе практической деятельности земства вынуждены были более тесно взаимодействовать с органами государственной власти, сама концепция местного самоуправления трансформировалась в пользу сближения земств с государственной властью. Основная причина усиления государственного начала в концепциях самоуправления в последней четверти XIX в. видится не в "поражении" общественной теории самоуправления и господстве государственной теории, а в реализации насущных задач самой земской деятельности, не разрешимых ввиду "инородного" характера земских учреждений в государственном организме. Так, Н.М. Коркунов полагал, что органичного единства администрации и общественности не создано ни в 1864, ни в 1890 гг. <12>. В этом он был объективно прав, так как проекты реформ П.А. Столыпина в начале XX в. были направлены в первую очередь на преодоление этой "неорганичности".
--------------------------------
<12> См.: Коркунов И.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1893. С. 260.
Современное местное самоуправление в России также испытывает проблему "неорганичности" в системе осуществления власти, его место в системе публичной власти остается неоднозначным и спорным. В научной литературе оно оценивается как противоречивое и концептуально негосударственное с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями <13>. Практика муниципального строительства 90-х гг. XX в., как и в середине XIX в., сопровождалась преувеличением самостоятельности местного самоуправления, попытками воздвигнуть искусственные барьеры между муниципальной и государственной властью. Это едва ли продуктивно, поскольку правовые, организационные, институциональные и социальные основы государственной власти и местного самоуправления должны служить обеспечению прав и свобод человека и гражданина, широкому привлечению населения к управлению публичными делами, в том числе к решению вопросов местного значения, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека.
--------------------------------
<13> См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 380 - 381.
Концепция негосударственного характера местного самоуправления базируется на устаревших западных конструкциях. В 90-е гг. XX в. стремление внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления фактически вело к освобождению государства от выполнения многих социальных функций, перекладывая решение проблем на граждан или неработающее, дезорганизованное и финансово необеспеченное местное самоуправление. Между тем социальные функции являются общими для государственной власти и местного самоуправления; местное самоуправление помогает государству учесть местную специфику, дойти до нужд каждого человека, поскольку эта власть наиболее приближена к человеку. В науке отмечается, что процесс отделения местного самоуправления от государства приобрел гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования <14>.
--------------------------------
<14> См.: Новиков А.В. Предложенный вариант реформы местного самоуправления - свидетельство высокого политического риска в Российской Федерации: Комментарии к проекту Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // URL: http://www.ea-ratings.ru.
Как справедливо отмечает В.И. Васильев, "хотя в современном позитивном муниципальном праве - как российском, так и зарубежном - все отчетливее отражается близость местного самоуправления и государства, в доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлении как о структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления и т.д." <15>. Следовательно, с научной и практической точек зрения важны и властная природа местного самоуправления, и саморегулирующее его начало, которое не меняет властной природы. Другое дело, что тенденция отчуждения гражданина от власти, сужение самоуправленческого начала сегодня характерны как для государственной власти, так и для местного самоуправления России. Не учитывая данных тенденций, "правовая теория рискует превратиться в схоластику" <16>.
--------------------------------
<15> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. М., 2004. С. 7.
<16> Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 139.
Адекватной современной позицией, преобладающей во многих государствах мира, видится взаимосвязь местного самоуправления с государством, сотрудничество с ним в решении общенациональных задач в рамках единой публичной власти. Дуалистический подход к правовой природе местного самоуправления на рубеже XX - XXI вв. объективно способствует его практическому становлению и развитию, препятствует полному огосударствлению, позволяя взаимодействовать с государственной властью в рамках единого правового пространства. России нужна такая модель местного самоуправления, которая позволяла бы обеспечивать необходимое единство публичной власти и самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Система местного самоуправления должна обеспечивать баланс общегосударственных и местных интересов, общественной и государственной составляющих местного самоуправления.
В Российской Федерации, как и в Российской империи, становление местного самоуправления сопровождалось гипертрофированным восприятием его самостоятельности. Но в ходе практической деятельности органы местного самоуправления все более тесно взаимодействовали с органами государственной власти. Сама концепция местного самоуправления трансформировалась в пользу интеграции его в единую систему осуществления власти при сохранении организационной и компетенционной обособленности местного самоуправления.
Как отмечается в юридической литературе, в системе разделения властей, помимо горизонтального разделения (законодательная, исполнительная и судебная), выделяют и вертикальное, что особенно актуально в федеративных государствах. Недопустимо, с одной стороны, выдвижение концепции особой государственной власти субъектов Федерации, с другой стороны, умаление значимости действий и решений государственной власти субъектов. При этом власть федеративного государства, как и любого другого, едина. Можно говорить лишь об уровнях осуществления единой государственной власти <17>.
--------------------------------
<17> См.: Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи. М., 2004. Т. 1. С. 249 - 256.
Таким образом, речь идет о двух уровнях осуществления государственной власти в Федерации: федеральном и субъектов Федерации. В то же время местное самоуправление также является необходимой составляющей подлинного разделения публичной власти по вертикали. Такой подход свидетельствует как о самостоятельности местного самоуправления в качестве особого уровня осуществления публичной власти, так и о взаимосвязи его с иными уровнями осуществления власти по всей вертикали.
Более того, на смену принципу разделения властей приходит принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти <18>, а также уровней ее осуществления <19>. В свою очередь, продолжая логику рассмотрения единства государственной власти при разделении властных полномочий и субсидиарной ответственности за их осуществление, очевидна необходимость установления в государстве принципа единства публичной власти, осуществляемой на разных уровнях и подразделяемой на два вида: государственную власть и местное самоуправление. Применительно к обоим видам публичной власти речь идет о властеотношениях, осуществляемых непосредственно населением или через органы публичной власти в соответствии с правовыми установлениями государства.
--------------------------------
<18> См.: Чиркин В.Е. // Государство и право. 2000. N 6. С. 7.
<19> См.: Чертков А.Н. Указ. соч. С. 256.
Безусловно, обособленность земств от государственной власти играла позитивную роль. Взяв на себя соответствующий круг специфических социально-экономических функций, земства по существу восполнили пробел системы управления, решая проблемы в тех сферах общественной жизни, в которых органы государственной власти действовали недостаточно эффективно. В то же время, сохраняя существенную самостоятельность в решении вопросов местного значения, земства в определенной мере обеспечили единство осуществления власти в государстве. Единство государственной и земской властей обеспечивалось, прежде всего, правовым регулированием деятельности земств со стороны государства.
Сегодня именно законодательство Российского государства (в большей степени федеральное) определяет организацию осуществления местного самоуправления, предметы его ведения и полномочия, порядок и формы его осуществления, включая участие в нем граждан. В свою очередь, закрепление в Конституции РФ разделения органов местного самоуправления и органов государственной власти означает, что органы и должностные лица государственной власти не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления (кроме случаев нарушения ими Конституции РФ и законодательства), непосредственно осуществлять местное самоуправление (за исключением возникновения чрезвычайных обстоятельств, не позволяющих органам местного самоуправления реализовывать свои полномочия). Полагаем ошибочными опасения о невозможности сохранения единства системы власти при следовании в России конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления. Отсутствие организационного подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти не является признаком отсутствия взаимных отношений, а также обязательности решений, принятых в пределах компетенции. По нашему мнению, именно в таком смысле следует трактовать положение ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Таким образом, очевидно, что задача формирования абсолютно самостоятельного местного самоуправления утопична. Принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своей компетенции не означает отсутствия механизмов взаимодействия с государственной властью, в том числе контроля со стороны государства. Каждая территориальная единица государства управляется органами публичной власти, которые являются частью государственных институтов, даже если их часть (органы местного самоуправления) не входит в государственный аппарат.
Самостоятельность местного самоуправления представляет собой институциональную и компетенционную обособленность данного уровня осуществления публичной власти в системе публичной власти России. Речь идет прежде всего о формировании местным сообществом органов местного самоуправления, закреплении предметов ведения местного самоуправления (вопросов местного значения) и полномочий органов местного самоуправления в соответствии с законодательством.
Абсолютизация самостоятельности местного самоуправления и недооценка самостоятельности органов местного самоуправления ведет к ошибкам, недостаточной эффективности и даже перерождению местного самоуправления в самый далекий от населения уровень осуществления публичной власти. Муниципальной реформой задан правильный вектор, направленный от абсолютизации самостоятельности местного самоуправления и противопоставления различных конституционных норм к законодательному установлению гарантий эффективности осуществления публичной власти на местном уровне. Установление гарантий и границ территориальной, компетенционной и институциональной обособленности местного самоуправления должен осуществлять федеральный закон, обеспечивающий баланс интересов государства и местных властей, всего общества и местных сообществ, гарантирующий осуществление местного самоуправления, равно как и государственной власти, на началах народовластия.
Библиографический список
Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. М., 2004.
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872.
Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861 - 1871. СПб., 1872.
Еременко П.П. Соотношение государственной и земской власти: юридические концепции и правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006.
Кавелин К.Д. Собр. соч. Т. II. СПб., 1898.
Коркунов И.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1893.
Корф М.А. Из записок барона М.А. Корфа // Русская старина. 1899. Т. 98 (май - июнь). Т. 99 (июль - сентябрь).
Леонтович В.И. История либерализма в России. 1762 - 1914. М., 1995.
Муниципальная реформа в Российской Федерации (Экономико-правовое исследование). М., 2010.
Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997.
Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.
Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи. М., 2004. Т. 1.
Чиркин В.Е. // Государство и право. 2000. N 6.
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8200.html