«Права и обязанности приемных родителей»

Метаморфозы законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации (1995 - 2008 гг.)

Мисроков Т.З.
Электронный ресурс, 2010.
В статье обосновываются закономерности становления современного отечественного законодательства об организации и деятельности местного самоуправления, определяются профилирующие черты и как позитивные, так и негативные тенденции его развития, обусловленные особенностями местного самоуправления как динамично меняющегося, эволюционирующего правового явления в 1995 - 2008 гг.
Ключевые слова: метаморфозы законодательства, исторические судьбы ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, неустойчивость текста ФЗ N 131-ФЗ, этнические сообщества, территориальная самоорганизация населения, унифицированная система, осмотрительность, эволюционное реформирование, ясные и императивные нормы, нестабильность и слабость.
The article substantiates the regularities of formation of contemporary Russian legislation on organization and activity of local self-government; determines the main features, both positive and negative tendencies of development thereof as a dynamically changing, developing legal phenomenon of 1995 - 2008.
Key words: metamorphoses of legislation, historical fates of Federal law of October 6, 2003 N 131-FZ, ethnic formations, territorial self-organization of population, unified system, prudence, evolutionary reforming, clear and imperative norms, instability and weakness.
В современной истории отечественного нормотворчества найдется немного случаев столь долгого дискуссионного и противоречивого рассмотрения многочисленных законопроектов, как в сфере реформирования местного самоуправления.
Местное самоуправление в Новейшей истории Российской Федерации дважды претерпевало фундаментальные изменения. На проект Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ 2003 г.) поступило свыше 5 тысяч поправок и изменений <1>.
--------------------------------
<1> Всероссийская научно-практическая конференция "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики". 26 - 27 июня 2007 г. М., 2008. С. 112.
Судьбы ФЗ 2003 г., которые с полным основанием уже сегодня можно назвать историческими, включают в себя и стадии совершенствования базового Закона, когда в него в рассматриваемый период внесены изменения 25 федеральными законами. В частности, с 28 по 30 декабря 2004 г. принято 5 федеральных законов, изменяющих указанный Закон, с 27 по 31 декабря 2005 г. принято 3 таких федеральных закона; с 16 по 27 июля 2006 г. - 4 федеральных закона <2>.
--------------------------------
<2> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., 2007. С. 362 - 363.
Работа по совершенствованию этого законодательства продолжалась и в 2007 - 2008 гг., когда был принят весомый пакет федеральных законов о претворении в жизнь государственной политики по обеспечению реформы местного самоуправления. В рамках совершенствования законодательных основ местного самоуправления в 2007 г. принято 6 федеральных законов, которыми внесены изменения непосредственно в Федеральный закон 2003 г. Они касаются различных аспектов деятельности муниципальных образований и направлены в основном на устранение недостатков, выявившихся в процессе реформирования местного самоуправления, а также на устранение противоречий с нормами других федеральных законов.
Таким образом, решались задачи формирования законодательства о местном самоуправлении (с той или иной степенью полноты и детализации) в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти. Как будто бы правовая основа для создания эффективной системы местного самоуправления в стране еще формировалась на федеральном уровне. Тем не менее 20 февраля 2008 г. на 217-м пленарном заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ был представлен доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", в котором отмечено, что в 68 субъектах Российской Федерации, в которых проживает более 100 млн. человек, положения ФЗ 2003 г. реализуются в полном объеме. В остальных субъектах Российской Федерации предстояло завершить переход к новой системе местного самоуправления сначала до 1 января 2009 г. <3>, а позднее переходный период был продлен до 1 января 2012 г.
--------------------------------
<3> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., 2008. С. 67.
Нет необходимости лишний раз доказывать, что проводимая в стране муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем населения. Однако векторы, определяющие его развитие, неоднозначны, в отношении населения к чиновничеству, органам власти все еще наблюдается феномен социального отчуждения <4>.
--------------------------------
<4> Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Всероссийская научно-практическая конференция. М., 2008. С. 39.
Соображения, высказанные в правовой науке о неустойчивости текста Федерального закона 2003 г. и многих его положений, поиски решений таких важнейших проблем, как разграничение полномочий между уровнями публичной власти методом, по сути, проб и дорогостоящих ошибок, вне исторических традиций и национальных особенностей регионов полностью подтвердились в современной жизни. Сейчас возникает потребность осмыслить тенденции и закономерности претворения указанного Федерального закона в жизнь, реального воплощения содержания юридических норм Закона в реформирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Особенно важным представляется исследовать использование, соблюдение и исполнение права на самоуправление местного населения, а по сути, этнических сообществ в многонациональных республиках, которые живут в совершенно новой ситуации, созданной реформационной стратегией в отношении местного самоуправления. Но эти изменения дают также и обильный материал для размышлений, даже совершенно новую точку зрения, из перспектив которой можно смотреть на весь процесс становления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Прежде всего, по нашему мнению, местное самоуправление как институт организации публичной власти и территориальной самоорганизации населения, составляющее одну из основ конституционного строя, следует рассматривать не как уже окончательно сложившуюся и сформировавшуюся в своих базовых характеристиках систему, а как динамично меняющееся, эволюционирующее в соответствии с изменениями в общественных отношениях правовое явление, трансформирующееся адекватно задачам государственного строительства в Российской Федерации и ее субъектах. Такой вывод напрашивается из самой логики и закономерностей развития отечественного законодательства вообще и нормотворческого процесса в сфере организации местного самоуправления в такой многонациональной, с живучестью традиций стране, как Россия.
Соотношение местного самоуправления, права и государства является сегодня одной из наиболее актуальных и вместе с тем сложных юридических проблем <5>.
--------------------------------
<5> Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. М., 2000. С. 12.
При этом местное самоуправление понимается как важный и сложный элемент конституционного строя государства. Оно представляет собой институциональную структуру, которая не входит в систему государственной власти, но вместе с тем активно участвует в реализации функций государства, направленных на обеспечение интересов населения.
Процесс зарождения гражданского общества в России был осложнен рядом серьезных социально-политических и экономических проблем. Поэтому налаживание современного отечественного законодательного регулирования в сфере местного самоуправления оказалось одной из наиболее сложных задач становления новой государственности России. Теоретическое осмысление ситуации становления принципиально нового муниципального законодательства необходимо, как справедливо полагают В.В. Таболин и А.В. Корнев, для формирования нового направления в теории самоуправления, учитывающей особенности национального и мирового опыта организации местного самоуправления <6>.
--------------------------------
<6> Таболин В.В., Корнев А.В. Указ. соч. С. 13 - 14.
Очевидно, что процесс реформирования местного самоуправления, создания и упрочения его правовых основ в Российской Федерации, которые соответствовали бы историческим и культурным традициям многонационального народа России, на что в западных демократиях ушли столетия, не мог изначально быть бесконфликтным.
Верховный Совет СССР принял в 1990 г. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, по сути, впервые ввел в законодательную практику термин "местное самоуправление" в его юридическом понимании. Основная проблема заключалась в практическом разделении полномочий единой государственной власти по вертикали на государственную и местную власть, выделении системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам управления некоторых полномочий. Являясь прогрессивным достижением, Закон вместе с тем носил рамочный характер и, по сути, не разграничивал в республиках, краях, областях полномочия между советами народных депутатов и исполнительными комитетами, вызывая тем самым коллизии.
Преобразования с целью установления рационального баланса предметов ведения в системе взаимодействия представительных и исполнительных органов власти, распределения административно-правовых полномочий и ответственности начались только с принятием в 1991 г. Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Нацеливаясь на постепенное реформирование, а не создание заново структур местной власти, Закон закреплял унифицированную систему территориальной организации местной власти в соответствии с административно-территориальным делением, предусматривал многоуровневость местного самоуправления и разграничение полномочий Советов и исполнительных органов местного самоуправления.
Известная осмотрительность и предпочтение эволюционному реформированию местной власти весьма предсказуемо завершились в силу ряда объективных и субъективных причин осенью 1993 г. Указами первого Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" <7>, от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" <8> были резко изменены правовые основы решения проблем местного самоуправления в стране, вызванные не в последнюю очередь политическими причинами. В юридической литературе высказывается мнение, что этим, по существу, было ликвидировано местное самоуправление <9>.
--------------------------------
<7> Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1993. N 41. Ст. 3924.
<8> Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1993. N 44. Ст. 2265.
<9> Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990 - 2006 годы). М., 2006. С. 29.
Казалось бы, Указы Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", от 29 октября 1993 г. N 1797 "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления", от 21 марта 1994 г. N 557 "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" провозглашали общепризнанные права местного самоуправления. Однако в этот период в республиках, краях, областях так и не было достигнуто реального разделения полномочий публичной власти по вертикали между субъектами РФ и местным самоуправлением <10>.
--------------------------------
<10> Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990 - 2006 годы). М., 2006. С. 30.
Для дальнейшей демократизации общественной жизни и упрочения правовой основы государства было необходимо устранить деформацию конституционных принципов местного самоуправления. Новый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ 1995 г.) был призван установить ясные и императивные нормы, конкретизирующие данные принципы. Действительно, Федеральный закон 1995 г. предусматривал приоритет представительных органов местного самоуправления, муниципальное образование рассматривалось как субъект публичного права, наделенный правами юридического лица, была установлена компетенция местного самоуправления и введены нормы о процедурах поэтапного реформирования местного самоуправления. В переходных положениях Закона предусматривался переход от назначения глав местных администраций к системе выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Следует отметить, что в Федеральном законе 1995 г. в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положение ФЗ 1995 г. было согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, где закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно ФЗ 1995 г. все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями.
Вместе с тем многие положения ФЗ 1995 г., как стало отчетливо ясно впоследствии, носили скорее декларативный характер и не были обеспечены соответствующим набором материальных, процессуальных и иных императивных гарантий их реализации. Это, конечно, вопросы разграничения полномочий между двумя уровнями местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществления форм непосредственной демократии. Поэтому надо, очевидно, согласиться с высказанной в литературе оценкой Федерального закона 1995 г. как результата "политического компромисса", осложненного процессом реформирования отношений собственности, в котором местная власть играла не последнюю роль <11>. Таким образом, к 2000 г. сложилась ситуация, когда и федеральное, и региональное законодательство не содержали четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. 20 февраля 2001 г. на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации Президентом РФ была заявлена необходимость реформирования местного самоуправления, обоснованная Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий, созданной в 2001 г.
--------------------------------
<11> Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990 - 2006 годы). М., 2006. С. 29, 32.
По сути, такие обстоятельства привели к решению отказаться от обновления ФЗ 1995 г. и выводу в необходимости принятия принципиально новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К этому подталкивало и реформирование распределения полномочий между уровнями публичной власти в отношении местного самоуправления в соответствии с поставленными целями приближения органов местного самоуправления к населению.
Проект этого Закона был подготовлен на основе Концепции Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, образованной на основании Указа Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741.
Федеральным законом был установлен срок вступления в силу его основных положений о компетенции и полномочиях двух типов муниципальных образований - 1 января 2006 г. Однако в конце 2005 г. срок действия переходных положений ФЗ N 131-ФЗ был продлен до 2009 г., а затем и вовсе до 2012 г.
Кроме этого, обращает на себя внимание то обстоятельство, что были существенно изменены некоторые нормы переходных положений Закона, предусматривающие возможность передачи решения вопросов местного значения городских и сельских поселений на уровень муниципального района на основе закона субъекта Российской Федерации.
Анализ опыта реализации этапов реформы местного самоуправления выявил как позитивные, так и негативные тенденции, которые демонстрируют существенное отклонение от целей ее проведения. Усиливающийся разрыв между конституционными принципами местного самоуправления, законодательством и практикой их проведения в жизнь в субъектах Федерации порождает нестабильность и слабость местного самоуправления, что, в свою очередь, может привести к очередной его модернизации.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9841.html