«Понятие и порядок образования приемной семьи»

Муниципальная демократия: личностный подход

Джагарян А.А.
Электронный ресурс, 2010.
Эффективное решение задач модернизации России предполагает прежде всего выработку адекватной методологии правовых исследований: постановку в центр их внимания человека как личности (в индивидуальном и коллективном проявлении) и соответственно человеческое измерение публично-правовых институтов, процессов и явлений. В статье автор обосновывает необходимость личностного подхода к муниципальной демократии и определяет личностное содержание институтов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная демократия, модернизация, муниципальные права и обязанности.
Effective solution to problems of modernization of the Russian Federation requires, foremost, development of adequate methodology of legal researches: raising in the center of their attention of man as personality (in an individual and collective display) and, accordingly, human measuring of public-legal institutes, processes and phenomena. In the article the author grounds the necessity of the personal approach to municipal democracy, and also identifies the personal content of institutes of local self-government.
Key words: local self-government, municipal democracy, modernization, municipal rights and duties.
Современная Россия - государство модернизации, провозгласившее своей целью формирование свободного, открытого, обновляющегося общества, которое с опорой на исторические традиции и уважение к памяти предков стремится силами всей системы органов публичной власти в их активном взаимодействии с населением не только улучшать, но и создавать принципиально новые правовые формы и условия для достойной и комфортной жизни каждого гражданина.
1. Отправным началом, мерой и целью как самого процесса государственно-правовой модернизации, так и той нормативной модели социального устройства, которую она призвана воплотить в жизнь, должны, очевидно, служить человек и его достоинство. Именно личность является главным получателем той системы благ, которую формирует государственно-организованное общество. И она же во всей полноте своих индивидуальных и коллективных проявлений выступает как один из ключевых факторов технико-социального и культурно-правового прогресса.
Чем менее развита личность, писал в начале прошлого века профессор М.Д. Загряцков, тем суровее и беспощаднее становится власть, тем шире возможности для злоупотреблений ею; но по мере того, как развивается личность, государственной власти приходится считаться с ее требованиями: личность не только отвоевывает себе область, в которую государство не должно вмешиваться, но и добивается права на участие в образовании власти, на ее содействие в трудную минуту жизни <1>. Следовательно, степень развитости человеческой личности, ее свободы и ответственности непосредственным образом влияет на состояние общественной свободы и нравственности, задает характер политико-правовых, социально-экономических и иных общественных отношений, определяет сам тип государственности. "Перемены к лучшему, - подчеркнул Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию 2009 г., - происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, для честного соревнования идей, определяющих методы их решения, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон. И в то же время могут брать на себя ответственность за положение дел в своем поселке или городе, понимают, что только активная позиция приводит в движение тяжелую машину государственной бюрократии" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Загряцков М.Д. Земство и демократия. Зачем земство нужно народу? М.: Начало, 1917. С. 4.
<2> Российская газета. 2009. 13 ноября.
Личностный подход, предполагающий человеческое измерение государственно-правовых целей, функций, процессов, институтов, явлений, можно, стало быть, рассматривать как характерный признак и одну из наиболее существенных методологических основ модернизации, ориентированной на широкое вовлечение граждан в управление делами государства, стимулирование их экономического самоопределения, на обеспечение правового равенства и социальной справедливости. Его последовательное применение является необходимым условием эффективности разработки и проведения государственно-правовых преобразований.
2. Особый интерес в свете сказанного представляет анализ личностных аспектов местного самоуправления <3>. Будучи подверженным самому активному воздействию государственной политики развития и приводя в исполнение ее установки на местах, местное самоуправление в то же время служит важным инструментом обеспечения политико-хозяйственного самовыражения человека, специфической публично-правовой формой реализации и защиты его прав, свобод и законных интересов (ч. 2 ст. 3, ст. 12, 18, 130 Конституции РФ). Оно позволяет присущими ему средствами формировать и в оперативном режиме совершенствовать правовые модели личного и кооперативного поведения, гармонизировать индивидуальные, групповые и коллективные, частные и публичные интересы, создавать условия для роста уровня общей и правовой культуры личности и на этой основе развивать терпимость, ответственность и солидарность в обществе.
--------------------------------
<3> См.: Бондарь Н.С. Самоуправление народа и социально-экономические права граждан СССР: конституционный аспект. Ростов н/Д: Издательство Ростовского университета, 1988. С. 51 - 64; Он же. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии. М.: Норма, 2009. С. 460 - 466.
Как первичная (низовая) форма социально-территориального взаимодействия населения для целей обеспечения основных жизненно важных потребностей местное самоуправление по своей внутренней природе относится к типу самоорганизующихся систем и имеет достаточно высокую степень адаптивности к изменчивым условиям среды. Оно органически настроено на самовоспроизводство в различном государственно-политическом пространстве и вместе с тем обладает устойчивой способностью к самообновлению и самосовершенствованию. Связываясь прочными нитями с самыми глубинами народного правосознания, его политико-правовыми ценностями и идеалами, с одной стороны, и теми существенными условиями социальной среды, которые определяют жизнедеятельность человека в конкретном пространстве-времени, - с другой, местное самоуправление обеспечивает самые широкие институциональные возможности для нахождения оптимальной (равно соотносимой с идеалом права и требованиями реальности) управленческой воли, для закрепления этой воли в муниципальных (публично-властных) актах и учреждениях, наконец, для ее последующей коррекции сообразно развитию правосознания и потребностей социальной жизни. Тем самым оно образует наиболее приближенный к населению локальный механизм модернизации российской государственности, функционирующий на началах самоорганизации, саморегулирования и самодеятельности граждан.
В национальной конституционно-правовой системе местное самоуправление существует в единстве публично-властных, корпоративно-общественных и субъективно-личностных характеристик и, будучи подчинено принципам верховенства права, конституционной законности и демократии, выступает необходимым проявлением демократического государственного режима. При этом оно задает уровень глубины проникновения демократических ценностей, норм и практик в систему социального устройства народа, обеспечивает целостность и полноту демократического правления, устойчивость и эффективность государственного управления в целом. Это обусловливается не только его внешними, структурно-уровневыми характеристиками в системе публичной власти, связанными со сравнительной близостью органов местного самоуправления к населению, но и внутренним качеством этой формы публичной власти. В ней сама демократия получает возможность реализоваться через сложившийся муниципально-самоуправленческий режим наиболее широко и многообразно, в полном спектре и гармоническом единстве прямых и опосредованных (представительных) форм: как посредством широкомасштабного индивидуального и группового участия граждан в управлении муниципальным образованием, так и через коллективное властно-волевое (учредительное, регулятивное, организующее, распорядительное, контрольное) воздействие на состояние местных дел местного сообщества в целом.
Действуя в режиме демократической правовой государственности, демократия на местах трансформируется в муниципальную демократию, которая осуществляется через институты местного самоуправления. При этом публично-властные черты местного самоуправления дополняются и обогащаются муниципальными правами и обязанностями граждан, уполномоченных к автономной публичной самоорганизации в тех правомерных формах и теми средствами, которые согласуются с демократическими принципам и ценностями народа и в наибольшей степени соответствуют целям решения вопросов местного значения на данной территории.
3. В свой совокупности муниципальные права и обязанности составляют муниципально-правовой (самоуправленческий) статус личности, характеризующий в концентрированном виде субъективно-личностное начало местного самоуправления и позволяющий обеспечить нормативно-правовую интеграцию человека в систему муниципальных властеотношений уже не только как объекта муниципальной деятельности, а в качестве ее исходного (первичного) субъекта. Как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, субъектом права на осуществление местного самоуправления является местное сообщество, которое реализует свою власть непосредственно или через органы местного самоуправления, а граждане имеют право на участие в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающего на его территории сообщества граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования <4>. Это позволяет сделать вывод о том, что личностный момент присутствует в системе муниципальной демократии в виде специфической комплексной правообязанности местных сообществ и образующих их граждан - самостоятельном и под свою ответственность заведовании местными делами - и проявляется в неразрывном единстве индивидуально-личностных и коллективных начал.
--------------------------------
<4> См.: абзац четвертый пункта 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943; абзац четвертый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.
Муниципально-правовой статус личности и институциональные характеристики местного самоуправления как формы муниципальной (публичной) власти отражают, таким образом, различные, но тесно связанные между собой необходимые аспекты муниципальной демократии, служащей воплощением динамического баланса муниципальной власти и свободы. Взаимосвязь между муниципальной властью и свободой такова, что, с одной стороны, муниципальная власть выступает необходимой формой реализации муниципальной свободы личности, служит выражением ее публично-территориального самоопределения. С другой стороны, муниципальная свобода организуется, структурируется и обеспечивается принудительно-властными средствами как государства в целом, так и местного самоуправления. Причем конкретные правовое содержание и пределы (рамки) свободы здесь полагаются и корректируются через демократическую процедуру: путем прямого или представительно-опосредованного волеизъявления местного сообщества, ассоциированными членами которого являются все и каждый, кто проживает на данной территории. Тем самым местное самоуправление обеспечивает полноту демократического самоопределения личности, включающего в себя наряду с самореализацией момент самоограничения для целей общего блага.
4. Личностные аспекты пронизывают всю систему местного самоуправления, присутствуют в каждом из его институтов. Основополагающее значение здесь имеют институты непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации муниципальной власти, в том числе через равный доступ к муниципальной службе (ч. 1, 2 и 4 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ), институты территориальной организации местного самоуправления, призванные гарантировать пространственное самоопределение населения (ст. 131), институты муниципальной собственности как материального достояния местного сообщества, местного бюджета - формы централизации и распределения муниципальных финансовых ресурсов при участии и в интересах граждан, а также местных налогов и сборов, обеспечивающих элементарные основы фискального самоуправления населения (ч. 1 ст. 132).
Вместе с тем личностный подход предполагает не только определение места и роли человека в системе институтов муниципальной демократии, но и гуманитарное измерение целей и содержания муниципально-властной деятельности. В этом плане следует обратить внимание прежде всего на нормы ч. 1 ст. 1, ст. 2 и ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, которые во взаимосвязи с положениями ее ст. 12 определяют принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя России как правового социального государства. Это означает, что муниципальная власть как власть публичная в пределах своих полномочий обязана признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и создавать условия, обеспечивающие его достойную жизнь и свободное развитие. На это указывает и содержание предметной сферы муниципальной власти. Как известно, ее составляют вопросы местного значения (ч. 1 ст. 130), касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, т.е. удовлетворения повседневных жизненно важных потребностей граждан.
5. Хотя личность является не средством, но целью демократического развития общества, муниципальная демократия становится действительной, и действительной только при активном массовом участии в ней граждан и формировании такой муниципально-правовой среды, в которой как можно большее число членов местного сообщества обладают реальными возможностями свободно реализовать свой внутренний творческий потенциал, свои способности и таланты в муниципальной деятельности на благо населения, общества и государства в целом. Вместе с тем муниципальная свобода заключается не только в правах, но и в присущих как ей самой, так и демократически организованному обществу обязанностях (несвободе). Несвобода как необходимый атрибут свободы - это свойство внутренней ответственности личности, ее волевой готовности к выполнению обязанностей <5>. Неразвитость муниципальных обязанностей личности и связанные с этим диспропорции в ее муниципально-правовом статусе противоестественны с точки зрения логики и принципов права <6>, приводят к коренной деформации социально-правовых связей, превращая их, по существу, в односторонние (привилегированные) отношения. В конечном счете это разрушает демократию, влечет за собой деградацию общества. В системе местного самоуправления, действующей не только силой властного принуждения, а прежде всего силой авторитета, формирование полноценного института обязанностей имеет особое значение. Оно является необходимой предпосылкой эффективности муниципальной демократии и важнейшим фактором конституционализации личности, связывающей себя императивом соблюдения правовых норм не по чисто формальным основаниям, а через фактически сложившиеся установки муниципально-правовой культуры.
--------------------------------
<5> См.: Каримова Р.Р. Юридические обязанности: сущность и проблемы реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 8.
<6> См.: Грачев Т.С. Единство прав и обязанностей как принцип права: общетеоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010; Царев О.В. Принцип единства и взаимодействия прав и обязанностей в конституционном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8182.html