«Права и обязанности опекунов (попечителей) и подопечных»

Некоторые аспекты освобождения от должности глав муниципальных образований в связи с привлечением к уголовной ответственности

Макеев Н.Н.
Российский юридический журнал, 2010.
Статья посвящена опробованному хакасскими прокурорами на местном уровне алгоритму действий, позволяющему отстранять от должности глав муниципальных образований, осужденных к иным (помимо лишения свободы) мерам наказания, когда к ним судом не применяется запрет на занятие определенной деятельностью или занятие определенных должностей.
Ключевые слова: глава муниципального образования, отстранение от должности, уголовная ответственность, антикоррупционные меры.
The article characterizes the method of actions worked out by Khakass public prosecutors which allows to remove from position the heads of municipal entities when the court hasn't awarded custodial coercion and prohibition of specified activity or holding specified position.
Key words: head of municipal entity, removal from position, criminal responsibility, anticorruption measures.
Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка в докладе "О состоянии законности и правопорядка в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению" Совету Федерации Федерального Собрания РФ сказал, что "новизна подхода прокуроров к вопросам противодействия коррупции заключается не только в выявлении и пресечении коррупционных правонарушений, но и в значительном внимании к их предупреждению и профилактике... в наличии соответствующей правовой базы заключается залог эффективной работы по профилактике коррупции". Здесь же были озвучены сведения о том, что в прошедшем году в России 248 глав муниципальных образований были привлечены к уголовной ответственности <1>.
--------------------------------
<1> URL: http:// genproc.gov.ru/ news/ news-9476.
Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568 <2>, и принятый в его развитие ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <3> определяют направления и принципы государственной политики в борьбе с коррупцией в самом общем виде. Не секрет, что в практике правоохранительной деятельности выявить коррупционное правонарушение либо установить коррупциогенный фактор при нормативном регулировании не так просто. Нужны конкретные механизмы не только борьбы с коррупцией, но и ее предупреждения и профилактики.
--------------------------------
<2> Национальный план противодействия коррупции. Утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568 // Рос. газ. 2008. 5 авг.
<3> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. I. Ст. 6228.
Благодаря активизации работы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе наметились положительные тенденции: больше стало выявляться, расследоваться и направляться в суд уголовных дел коррупционной направленности. Причем из анализа уголовно-судебной практики следует, что чаще субъектами таких преступлений выступают руководители органов местного самоуправления. Только в 2007 - 2008 гг. в Хакасии по ст. 285, 286, 289, 292 УК РФ осуждены 12 глав муниципальных образований.
Так, приговором Алтайского районного суда по ч. 2 ст. 285, ст. 289 УК РФ осужден глава Алтайского района Б.М., который, злоупотребляя служебным положением, из корыстной заинтересованности без проведения торгов приобрел в собственность магазин. По его указанию в администрации района проведен фиктивный аукцион. В результате договор купли-продажи муниципального имущества заключен с подставным лицом по заниженной цене. Кроме того, с целью извлечения прибыли Б.М. учредил ООО "АВ-ТО". По его требованию, начальником РЭС-1 к зданию строящейся ООО "АВ-ТО" АЗС бесплатно проведено электричество, оборудованы столбы освещения и фонари.
Глава Усть-Абаканского района К.А. передал в хозяйственное ведение МУП "Сельхозпродукт" нежилые помещения парикмахерской и магазина. С согласия собственника (муниципалитета) произведен обмен нежилых помещений на квартиру. В результате указанных сделок собственниками помещений парикмахерской и магазина стали отец и мать главы района. Определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда РХ К.А. признан виновным по ч. 2 ст. 285 УК РФ, и ему назначено наказание в виде двух лет лишения свободы условно с лишением права занимать должности на государственной службе и в органах местного самоуправления в течение двух лет.
Приговором Бейского районного суда по ч. 2 ст. 285 УК РФ осужден глава администрации Бейского района З.В., который издал распоряжение о разрешении обмена квартир в интересах своей знакомой, не имеющей законных оснований для получения жилья большей площади. Из корыстной заинтересованности, с целью извлечения выгоды З.В. по завышенной цене реализовал администрации муниципального образования находящийся в его собственности автомобиль, тем самым обогатился за счет разницы между его фактической и завышенной стоимостью при продаже.
Отдельные главы муниципальных образований признавались виновными в совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 УК РФ, поскольку за счет средств местного бюджета оплачивали наложенные на них как на должностных лиц штрафы. Глава Сорска А.А. обязал подчиненных за счет личных средств исполнить за него обязанность по уплате штрафной санкции <4>.
--------------------------------
<4> Архив прокуратуры РХ за 2007 - 2009 гг.
Практика показывает, что должностные преступления, совершенные главами муниципальных образований, влекут за собой существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, причинение значительного ущерба муниципальной казне. Именно поэтому вступление в отношении руководителей местного самоуправления в законную силу обвинительного приговора суда несовместимо с дальнейшим исполнением ими своих полномочий.
При непримиримой позиции государственных обвинителей суды, как правило, выносят коррупционерам дополнительное наказание в виде лишения права занимать государственные и муниципальные должности. В таких случаях проблем с освобождением их от занимаемых должностей обычно не возникает, поскольку механизм исполнения уголовного закона установлен.
Однако мы столкнулись и с другими примерами, когда главам, признанным виновными в совершении преступлений, суды, действуя по своему усмотрению, не назначали наказания, указанного в п. "б" ст. 44, ст. 47 УК РФ, так как в одних случаях санкции статей уголовного закона предусматривают такое наказание в качестве основного наряду с иными основными видами наказаний, в других вовсе его не содержат (например, ч. 1 ст. 258 УК РФ (незаконная охота).
На практике это породило определенные сложности. Немногие руководители местного самоуправления были готовы добровольно оставить свои кресла в связи с осуждением, ссылаясь на отсутствие судебного принуждения.
Поэтому полагаем необходимым внести изменения в уголовный закон, предусмотрев для таких субъектов, как выборные должностные лица органов местного самоуправления, применение в обязательном порядке в качестве дополнительного вида наказания лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью с целью ускорения процедуры их освобождения от занимаемых должностей.
Казалось бы, п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5> однозначно определил, что вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения им своих полномочий. Вместе с тем перед прокуратурой встали вопросы: какой правовой механизм возможно применить для принудительного отстранения осужденных глав и необходимо ли их отстранять?
--------------------------------
<5> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В соответствии с п. 4 ст. 10 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <6> в случае досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, влекущего за собой его неправомочность, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий.
--------------------------------
<6> Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 19 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
Исходя из ч. 2 ст. 23 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, ст. 10 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, решение о назначении выборов должно быть принято вначале представительным органом местного самоуправления, а если он не назначит выборы - соответствующей избирательной комиссией. При невыполнении в свою очередь избирательной комиссией этой обязанности по заявлению прокурора выборы назначаются судом.
Поскольку представительные органы местного самоуправления и территориальные избирательные комиссии не исполняли указанные обязанности при наличии вступивших в законную силу обвинительных приговоров суда в отношении глав муниципальных образований, пришлось пойти по пути назначения досрочных выборов в судебном порядке. В итоге с судебными решениями на руках, посредством назначения и проведения новых выборов, прокуратура добилась удаления конфликтующих с уголовным законом глав муниципальных образований.
При этом в ходе рассмотрения данной категории споров нами выявлены недостатки избирательного законодательства, связанные с неурегулированием вопросов уведомления органов, уполномоченных на назначение выборов, о наступлении оснований досрочного прекращения полномочий руководителя местного самоуправления. Иными словами, кто должен направить в совет депутатов и избирательную комиссию заверенную копию вступившего в законную силу приговора, чтобы механизм переизбрания начался? Суды ссылаются на то, что ни одним законом эта обязанность на них не возложена.
До урегулирования этого вопроса на законодательном уровне органы прокуратуры Хакасии взяли на себя эту компенсаторную роль. Аппаратом прокуратуры РХ для прокуроров городов и районов разработан порядок, руководствуясь которым, они отслеживают приговоры, вынесенные в отношении глав муниципальных образований; при вступлении приговоров в законную силу незамедлительно направляют сведения об этом в представительный орган муниципального образования, территориальную избирательную комиссию. Данный механизм отлажен, с успехом реализуется и дает положительные результаты: в 2008 - 2009 гг. досрочные выборы в связи с осуждением глав муниципальных образований назначались и проводились своевременно.
Вместе с тем вопрос об освобождении осужденных глав муниципальных образований в корне так и остался нерешенным. Из смысла п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления следует, что неправомочность главы муниципального образования возникает уже с момента вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Тем самым все решения, принимаемые главой с наступлением указанного момента, в том числе нормативное регулирование, прием и увольнение муниципальных служащих, трата бюджета, являются незаконными. В связи с этим необходим правовой механизм, позволяющий отстранить осужденных глав в максимально короткие сроки, чтобы избежать возможных негативных последствий.
Федеральный законодатель такого механизма не предложил. В то же время в п. 8 ч. 1 ст. 44 названного ФЗ установлено, что процедура досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления может определяться уставами муниципальных образований.
Эту правовую позицию подтвердил Конституционный Суд РФ, который в Определении от 15 апреля 2008 г. N 285-О-О <7> указал, что досрочное прекращение полномочий по данному основанию является мерой публично-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, которая применяется на основании ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления и в порядке, определенном уставом муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий указанных лиц принимается при условии, что обвинительный приговор суда в отношении их вступил в законную силу. При этом не имеют значения характер преступления и вид наказания за него; определяющей является презумпция, что лицо, конфликтующее с уголовным законом, не отвечает нравственным требованиям.
--------------------------------
<7> Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ковалева Андрея Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 6 части 6 статьи 36 и пунктом 5 части 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. N 285-О-О // СПС "КонсультантПлюс".
В связи с этим отпали наши сомнения и по поводу целесообразности отрешения от должностей глав муниципальных образований, осужденных за совершение преступлений, не связанных с осуществлением властных полномочий, а также в случаях отбытия ими наказаний, не сопряженных с реальным лишением свободы и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
К слову, такие вопросы возникали не только у нас, полемика развернулась и в научной периодике. Так, представитель прокуратуры Архангельской области М. Распопин на страницах журнала "Законность" выразил мнение о необходимости изменения законодательной формулировки о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда с целью исключения ее расширительного толкования: "Норма должна предусматривать, что основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования - вступление в отношении его в законную силу не любого обвинительного приговора суда, а только отвечающего определенным требованиям относительно вида преступления, за которое осуждено лицо, занимающее должность главы муниципального образования, а также назначенного ему в связи с этим наказания" <8>. По его мнению, федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления нужно привести в соответствие с Конституцией и законодательством об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ, которое гарантирует лицам, осужденным к наказанию, не связанному с реальным лишением свободы и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в том числе на должность главы муниципального образования.
--------------------------------
<8> Распопин М. Отрешение от должности главы муниципального образования // Законность. 2007. N 10. С. 43.
С.Е. Чаннов высказывается против прекращения полномочий главы муниципального образования на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, поскольку согласно ст. 402 УПК РФ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. Автор предполагает ситуацию, когда покинувший место в связи с осуждением глава муниципального образования оправдан судом надзорной инстанции. "Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Если да, то каково правовое положение вновь избранного главы муниципального образования?" <9>.
--------------------------------
<9> Чаннов С.Е. Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // СПС "КонсультантПлюс".
По нашему мнению, нужно руководствоваться правовой позицией, обозначенной Конституционным Судом РФ, исключающей сведение к ряду условий законодательного требования в части досрочного прекращения осужденным главой муниципального образования своих полномочий.
Руководитель местного самоуправления, совершивший общественно опасное деяние, будь то браконьерство или незаконная порубка, халатность или подлог, уже в силу морально-этических требований не вправе занимать эту должность.
При осуществлении надзора в различных сферах правоотношений прокуроры нередко сталкиваются с несовершенством правовой базы. В таких случаях одним из способов устранения пробелов и выхода из правового тупика является реализация ими правотворческой функции.
Организованный прокуратурой РХ в конце 2008 г. мониторинг показал, что ни в одном уставе муниципального образования процедура досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц органов местного самоуправления не урегулирована. В связи с этим прокурорами перед советами депутатов муниципальных образований поставлен вопрос о включении в уставы муниципальных образований положений, регламентирующих механизм досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления в случае вступления в отношении их в законную силу обвинительного приговора.
Однако самостоятельная разработка таких актов вызвала трудности у чиновников. От руководителей представительных органов местного самоуправления в органы прокуратуры, со ссылкой на отсутствие подобных положений в федеральном законодательстве, поступали многочисленные просьбы о разъяснении, каким образом должен регулироваться этот порядок.
Поэтому нами было принято решение о разработке пилотного проекта о внесении в уставы необходимых дополнений. При его подготовке прокуратура РХ осуществила деловое взаимодействие с Управлением Министерства юстиции РФ по РХ в рамках Соглашения в сфере обеспечения единства правового пространства. Путем обмена мнениями и дискуссий мы пришли к следующей формулировке: "Решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в случаях, предусмотренных пунктами 1, 2, 4 - 8, 10, 12 - 14 части 6 статьи 36, пунктом 9.1 части 10 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимается Советом депутатов муниципального образования и оформляется решением, в котором указывается дата прекращения полномочий, определенная моментом наступления одного из перечисленных выше оснований. В решении Совета депутатов указываются и иные вопросы, связанные с прекращением полномочий главы муниципального образования (в частности, передача вверенного ему имущества. - Н.М.).
Решение о досрочном прекращении полномочий должно быть принято в течение __ дней после установления основания, влекущего прекращение полномочий (на наш взгляд, такое решение должно быть принято на внеочередной сессии представительного органа местного самоуправления в максимально короткие сроки, например в течение семи дней. - Н.М.).
Полномочия главы муниципального образования в случае, предусмотренном пунктом 9 части 6 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прекращаются со дня, следующего за днем регистрации его отзыва.
Информация о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию)".
Главами 101 из 102 муниципальных образований Хакасии наше предложение, внесенное в порядке правотворческой инициативы, одобрено. Представительными органами местного самоуправления разработаны проекты решений о внесении в уставы дополнений в указанной части. В настоящее время Управление Министерства юстиции РФ по РХ активно регистрирует решения представительных органов о внесении в уставы дополнений.
Одно муниципальное образование в ожидании принятия федерального закона по вопросам освобождения от занимаемой должности главы муниципального образования отказалось от предложенной нами формулировки. Поскольку принятие правотворческой инициативы прокуратуры является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления, прокурор ограничен в понуждении последних мерами прокурорского реагирования к осуществлению нормотворчества, что еще раз подтверждает необходимость урегулирования этого вопроса на федеральном уровне.
В итоге наши усилия совпали с инициативой Президента РФ, который внес на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10>, предусматривающий возможность удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа местного самоуправления или высшего должностного лица субъекта РФ за грубое невыполнение возложенных на него обязанностей, причем не подпадающее под признаки преступления.
--------------------------------
<10> О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": проект Федерального закона N 155656-5 // URL: http:// www.consultant.ru/ law/ revein/ 525442.html.
Отметим, что предложенный нами механизм перекликается с конструкцией, содержащейся в проекте Федерального закона. Так, вопрос об отстранении главы муниципального образования отнесен к компетенции представительного органа местного самоуправления, его мнение оформляется решением, подлежащим официальному опубликованию.
Вместе с тем проект не предусматривает в качестве основания для удаления главы от должности вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора. К сожалению, сегодня акцентировать внимание депутатов Государственной Думы РФ на проблеме отстранения глав от должностей в случае их осуждения мы можем лишь посредством направления в установленном порядке соответствующих предложений субъектам законодательной инициативы.
Судя по данным, озвученным Генеральным прокурором РФ перед Советом Федерации РФ, привлечение глав муниципальных образований к уголовной ответственности характерно для многих регионов России, в связи с чем опыт хакасских прокуроров по решению этой проблемы может быть успешно использован и другими прокуратурами субъектов РФ. Думается, что данное направление деятельности является конкретным, пусть и небольшим, вкладом в обширный перечень антикоррупционных мер и достойно внимания правоприменителей.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9002.html