«Понятие опеки и попечительства, порядок их установления»

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: проблемы понятийного аппарата

Загидуллин Р.И.
Российский юридический журнал, 2010.
Современное законодательство Российской Федерации называет наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями различными терминами: "наделение", "делегирование", "передача", "возложение" и "предоставление". Такое многообразие в терминологии данного института объясняется социально-политическими факторами. При введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистический анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.
Ключевые слова: местное самоуправление, наделение государственными полномочиями, передача государственных полномочий, региональное законодательство, федеральное законодательство.
The article is devoted to the analysis of the conceptual framework used in existing federal legislation denotatum public authorization of the local government. The modern legislation of Russia denotes the public authorization of the local government with different terms: "lodgement", "delegation", "transmittal", "assignment" and "accordance". The diversity in terminology of the institute of "public authorization of the local government" is caused by the socio-political factors. While entering new terms in the legislation it is necessary to have a comprehensive approach: consideration of international experience in this field, usage of the conceptual framework existing in the Russian jurisprudence.
Key words: local government, public authorization, disposal of public authority, regional legislation, federal legislation.
В современных условиях особую актуальность приобрела проблема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Ключевой формой их взаимодействия становится институт наделения последних отдельными государственными полномочиями.
Впервые термин "наделение отдельными государственными полномочиями" появился в Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. <1>. В разд. V "Местное самоуправление" Основного Закона Республики Татарстан указывалось, что "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству" (ст. 132). Аналогичная формулировка была закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и основных законах субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Сов. Татария. 1992. 12 дек.
Однако следует отметить, что в начале 90-х гг. XX в. в Российской Федерации не было формальных оснований для введения самого понятия "наделение отдельными государственными полномочиями" ввиду его отсутствия как в конституционных актах прошлых лет, так и в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. <2>. Логично было бы иное: чтобы законодательная власть РФ, изучив зарубежный опыт, использовала бы правовые категории, применяемые, например, в той же Европейской хартии местного самоуправления, где говорится о возможности "предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач", а ниже сообщается о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления. В данном случае понятия "предоставление" и "делегирование" используются как синонимы.
--------------------------------
<2> Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
Термин "наделение" получил дальнейшее закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>, а затем в пришедшем ему на замену одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. <4>.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<4> Там же. 2003. N 40. Ст. 3822.
В Законе 1995 г. нет специального раздела, посвященного наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (возможность их передачи была обозначена лишь термином "наделение", который употреблялся в тексте четыре раза). В Законе 2003 г. есть уже специальная глава "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", в которой понятие "наделение" употреблено в рассматриваемом нами контексте не менее одиннадцати раз. В то же время использован и термин "передача": "Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления..." (п. 8 ст. 19). Как видно, понятие "передача" применяется в качестве синонима слова "наделение".
В законодательных актах субъектов РФ, принятых после введения в действие Конституции РФ, для обозначения наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями используется ряд понятий: "наделение", "делегирование", "передача", "возложение" и "предоставление". При этом следует заметить, что все они употребляются как вместо термина "наделение", так и одновременно с ним, как-то: "возложение и наделение" (Республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); "делегирование и наделение" (Республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); "передача и наделение" (Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); "возложение, наделение, передача" (Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Курганская, Тульская области); "возложение, делегирование, передача" (Костромская, Ростовская области); "делегирование, наделение, передача" (Республики Алтай и Мордовия, Вологодская, Ивановская, Ленинградская области); "наделение, передача, предоставление" (Краснодарский край, Кировская область); "возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление" (Пермская область) <5>.
--------------------------------
<5> Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М., 2007. С. 64 - 67.
Итак, следует констатировать, что, во-первых, современное законодательство Российской Федерации называет наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следующими терминами: "наделение", "делегирование", "передача", "возложение" и "предоставление". Во-вторых, понятие "наделение", означающее предоставление в распоряжение, поручение кому-нибудь другому, в федеральном законодательстве заменяется, как правило, термином "передача" <6>, а в региональном - понятиями "делегирование", "передача", "возложение" и "предоставление".
--------------------------------
<6> См., например: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ; О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; Об актах гражданского состояния: Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
Как видно, рассматриваемые понятия по смыслу фактически тождественны, поскольку их содержание, как правило, раскрывается посредством друг друга.
Во избежание односторонности анализа рассмотрим толкование этих же терминов в юридических энциклопедиях и словарях. Так, в Большой юридической энциклопедии <10> дается разъяснение только одному сложносоставному понятию - делегированию полномочий, обозначающему уступку одним государственным органом другому государственному органу некоторых исключительных полномочий. Однако в федеративных государствах дополнительно "возможна передача полномочий от федерации ее субъектам, и наоборот", когда, к примеру, "федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит конституции и законам".
--------------------------------
<10> Большая юридическая энциклопедия. М., 2008. С. 158.
В данном определении под делегированием полномочий понимается возможность их передачи только в системе органов государственной власти (одно- и разноуровневых). Можно предположить, что составители энциклопедии в основу интерпретации указанного понятия поместили ст. 78 Конституции РФ, где закреплено, что "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ч. 2), "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий" (ч. 3).
По нашему мнению, нельзя согласиться с такой формулировкой, поскольку в п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации четко сказано, что "реализация переданных полномочий подконтрольна государству". В данном случае законодатель наряду с понятием "наделение государственными полномочиями" использовал категорию "переданные полномочия". На наш взгляд, эта коллизия свидетельствует о том, что в Конституции РФ отождествляются понятия "наделение" и "передача".
Особое значение в определении понятия "наделение" в Основном Законе имеют решения Конституционного Суда РФ, так как именно Суд является основным "интерпретатором" Конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" <11> используется понятие "наделение": "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем..." В названном акте Конституционного Суда наряду с термином "наделение" широко применяется понятие "передача". Оно встречается и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <12>: "Муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия..." Как мы видим, в Постановлениях Конституционного Суда РФ, так же как и в Конституции РФ, используются термины "наделение" и "передача", которые рассматриваются как синонимы. Иные понятия в отношении передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не используются.
--------------------------------
<11> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
<12> Там же. 1997. N 5. С. 708.
Большинство юридических словарей <13> либо избегают рассматриваемых нами терминов, либо упоминают лишь один из них. В Словаре по конституционному праву Российской Федерации под делегированием понимается поручение (передача) одним органом другому рассмотрения и разрешения вопросов своей компетенции (на постоянной основе, на определенное время, на один раз) <14>. Аналогичное определение зафиксировано и в Энциклопедическом словаре по конституционному праву <15>. В Словаре по конституционному праву <16> "делегирование полномочий" рассматривается как передача полномочий одним органом другому. Здесь же данное определение классифицируют по субъектному составу: 1) делегирование полномочий государством межгосударственным учреждениям; 2) делегирование полномочий федерации ее субъектам; 3) делегирование полномочий центральными органами унитарного государства органам административно-территориальных единиц или автономий; 4) делегирование полномочий на уровне местного самоуправления - от вышестоящей единицы к нижестоящей; 5) делегирование полномочий парламентом президенту; 6) делегирование полномочий главой государства другим лицам или органам. Особую форму делегирования представляет делегированное законодательство.
--------------------------------
<13> Большой юридический словарь / Под ред. Л.А. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1998; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999; Хачатуров Р.Л. Юридическая энциклопедия / Под ред. В.А. Якушина. Т. II. Тольятти, 2004; Т. IV. Тольятти, 2005; Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. 2-е изд., доп. М., 1987; Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М., 1989; Финансово-экономические и юридические термины / Сост. К.М. Гарифуллина. Казань, 1996; Словарь гражданского права / Под общ. ред. В.В. Залесского. М., 1997.
<14> Словарь по конституционному праву Российской Федерации / Сост. В.И. Борисов, А.А. Ильюхов, О.А. Кажанов. М., 2003. С. 109.
<15> Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001.
<16> Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 121 - 122.
Интересно рассмотреть и комментарии к Конституции РФ, где также нет единой трактовки формулировки "наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления". Отмечается, что наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно <17>. В Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации (под ред. В.В. Лазарева) отмечается, что, рассматривая понятие "наделение", следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не о полной передаче их органам местного самоуправления <18>. В комментариях к Конституции РФ <19> поочередно встречаются понятия "наделение" и "передача", которые рассматриваются авторами как синонимы. Одновременно через понятие "делегирование" была обозначена возможность передачи органами местного самоуправления на основании договора своих полномочий органам государственной власти.
--------------------------------
<17> Окуньков Л.А. Постатейные комментарии к Конституции Российской Федерации // URL: http://www.constitution.garant.ru.
<18> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // ИПС "Гарант".
<19> Комментарии к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009.
Эти примеры свидетельствуют о том, что в Словаре по конституционному праву Российской Федерации и комментариях к Конституции используются разные подходы к трактовке понятия "наделение".
Как видно, многие авторы при определении передачи отдельных государственных полномочий используют понятие "делегирование". На наш взгляд, это не совсем корректно. Если обратиться к конституционному праву зарубежных стран, то мы встретим термин "делегированное законодательство". Большая юридическая энциклопедия определяет делегированное законодательство как нормативные акты органов исполнительной власти, которые издаются по делегации парламента по вопросам, входящим в их компетенцию, и имеют силу закона <20>. Такое делегирование есть по сути передача права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей компетенцией такими правами не обладает <21>. В Великобритании делегированное законодательство широко распространено и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата <22>. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что делегирование представляет собой наиболее широкое понятие, предполагающее передачу обширного круга полномочий по сравнению с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Соответственно использование термина "делегирование" в отношении института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляется не совсем удачным.
--------------------------------
<20> Большая юридическая энциклопедия. С. 158.
<21> Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. N 4. С. 91.
<22> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. / Под ред. А.А. Мишина. 9-е изд. М., 2002. С. 271.
Следует отметить, что в научном сообществе также нет единого понимания соотношения понятий "наделение" и "делегирование", "наделение" и "передача", "делегирование" и "передача" государственных полномочий. В научной литературе сложилось несколько основных подходов:
вышеперечисленные категории тождественны <23>;
--------------------------------
<23> Муниципальное право России: Учеб. пособие / Под ред. Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова. М., 2006. С. 246.
данные категории являются различными понятиями <24>;
--------------------------------
<24> Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 125 - 127.
"делегирование" и "передача" - элементы наделения государственными полномочиями <25>;
--------------------------------
<25> Окуньков Л.А. Постатейные комментарий к Конституции Российской Федерации.
"передача" - родовое понятие по отношению к видовым понятиям "наделение" и "делегирование" <26>;
--------------------------------
<26> Пивоваров К.А. К проблеме передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления // Сиб. юрид. вестн. 1993. N 3. С. 12 - 13.
вместо понятия "наделение" более удачным представляется использование термина "делегирование государственных полномочий" <27>.
--------------------------------
<27> Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юрид. науки. 2006. N 4. С. 50.
Таким образом, ключевым понятием в законодательстве Российской Федерации, передающим смысл осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, является термин "наделение", а также понятие "передача", зафиксированное Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Как уже было сказано, региональное законодательство в различных вариантах применяет термины "наделение", "делегирование", "передача", "возложение" и "предоставление", хотя следует отметить, что в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации <28> воспроизводятся известные федеральные понятия "наделение" и "передача". Такое многообразие в терминологии института "наделение отдельными государственными полномочиями" является объективным на период его становления. Однако при введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистической анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.
--------------------------------
<28> Исключение составляет Устав Ульяновской области, который не содержит положений о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Устав Ульяновской области РФ // Ульяновская правда. 2005. 24 мая).
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9001.html