«Прекращение алиментных обязательств»

Институт местного сообщества муниципального образования: трудный путь в современное российское право

Сергеев Д.Б.
Российский юридический журнал, 2010.
Исследуется использование термина "местное сообщество" в российском праве. Делается вывод о наличии в законодательстве скрытой презумпции существования местного сообщества при создании муниципального образования в РФ. Предлагается в отечественном законодательстве под местным сообществом понимать лиц, проживающих на территории соответствующего муниципального образования и имеющих право на осуществление местного самоуправления.
Ключевые слова: местное сообщество, население муниципального образования, местное самоуправление, муниципальное образование.
The term "local community" use in the Russian law is analyzed. The author makes a conclusion that there is a hidden presumption of local community existence when municipal entity is created and suggests to understand by local community the persons living on the territory of municipal entity and having right for local self-governing.
Key words: local community, population of municipal entity, local self-governing.
Институт местного сообщества не вписывался в концепцию Советов как единой системы органов государственной власти, включая местные. Данная доктрина главенствовала в социалистический период развития нашего государства, и только после возрождения местного самоуправления в России институт местного сообщества привлек внимание законодателей и ученых в сфере муниципального права, социологии, политологии и муниципального управления.
Перед тем как перейти к анализу этого института, необходимо отметить, что во многих исследованиях понятие "местное сообщество" используется без учета того, что на территории муниципального образования могут существовать различные местные общины. Кроме местных сообществ муниципальных образований это коллективы, сложившиеся в военных городках, пригородных заповедниках, национальных парках, в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями, в рамках крестьянских (фермерских) хозяйств, а также местные сообщества садоводческих товариществ, коренных малочисленных народов, компактно проживающих на локальной территории, казачьих объединений и др. <1>. Поэтому, определяя предмет настоящего исследования, нужно уточнить, что названные сообщества в него не входят.
--------------------------------
<1> Мелехина И.И. Местное сообщество: вопросы теории. Краснодар, 2003. С. 44 - 45.
Исследованию местного сообщества российской наукой муниципального права не препятствует то, что в Конституции РФ и федеральных законах данный термин не применяется. Отказ от его использования в Основном Законе был вызван в том числе тем, что члены Конституционного совещания, созданного Президентом РФ, видели в местном сообществе организацию, основанную на добровольном членстве, которая у них ассоциировалась с сообществом рэкетиров. Например, М.В. Масарский утверждал, что "в Европейской хартии "местное сообщество" по добровольному признаку скомплектовано, а не по принципу территориального проживания. Захотел я - вошел в это общество" <2>. Член Конституционного совещания А.М. Яковлев отмечал, что, употребляя термин "местное сообщество", члены этого органа попадают "в лингвистическую ловушку. "Сообщество" появилось как более или менее адекватное слово английскому термину "комьюнити". А когда переносят это на реальное сообщество, у нас начинают возникать фантастические ассоциации: "сообщество рэкетиров" и так далее. "Комьюнити" - это все-таки население, ничто другое. Это население, объединенное только одним фактом - совместным проживанием" <3>. Однако дефиниция "местное сообщество" используется в правовых позициях Конституционного Суда РФ <4>, указах Президента РФ <5>, правовых актах федеральных органов исполнительной власти <6>, законах субъектов Российской Федерации <7> и уставах муниципальных образований <8>.
--------------------------------
<2> Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г.: В 21 т. / Под общ. ред. А.А. Собчака, С.А. Филатова, В.С. Черномырдина и др. М., 1995 - 1996. Т. 13. С. 152.
<3> Там же. С. 179.
<4> См., например: п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 г. N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда // СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4509.
<5> См., например: разд. I Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.
<6> См., например: п. 3 Порядка и критериев конкурсного отбора общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы. Утв. Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 февраля 2008 г. N 62 // Рос. газ. 2008. 5 марта.
<7> См., например: п. 1 ст. 1 Закона Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (в ред. Закона Москвы от 26 декабря 2007 г. N 51) // Тверская, 13. 2002. 21 нояб.; 2008. 17 янв.
<8> См., например: п. 1 ст. 41 Устава Воскресенского муниципального района Московской области. Принят решением Совета депутатов Воскресенского муниципального района Московской области от 24 марта 2006 г. N 420/42 (в ред. решения Совета депутатов Воскресенского муниципального района Московской области от 27 июня 2008 г. N 822/76) // СПС "КонсультантПлюс".
В современной юридической науке существуют диаметрально противоположные мнения о местном сообществе. И.В. Бабичев считает, что введение в законодательство субъектов РФ иных субъектов местного самоуправления, чем те, которые определены федеральными законами, в том числе местного сообщества, неправомерно <9>. С точки зрения В.А. Горожанина, понятие местного сообщества не имеет ценности ни для юридической науки, ни для правоприменительной практики <10>. Однако большинство ученых, такие, как П.А. Астафичев, О.И. Баженова, Е.В. Гриценко, М.М. Курячая, М.Н. Кудилинский, Н.А. Шевелева, А.А. Саломаткин, В.Е. Чиркин, а также Д.Ю. Шапсугов <11>, сделали местное сообщество предметом своих исследований и не поддерживают негативного отношения И.В. Бабичева и В.А. Горожанина к этому институту.
--------------------------------
<9> Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления. М., 2000. С. 12, 76.
<10> Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации. Новосибирск, 1997. С. 19.
<11> Астафичев П.А. Понятие, правовой статус и виды муниципальных образований в современной России: теоретико-методологические основы, опыт правового регулирования // Электронный научный журнал "Современные проблемы экономики, политики и права". 2007. N 1: URL: http://www.sprepp.ru/12007/5.php; Баженова О.И. О назначении понятия "местное сообщество" при реализации гражданами права на местное самоуправление в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 32, 35; Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 318; Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 33; Кудилинский М.Н., Шевелева К.А. Муниципальное образование: Учеб. СПб., 2005. С. 52; Саломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 1999. С. 42; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 167, 170 - 171; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Вопросы теории, истории, нормативного регулирования. Ростов н/Д, 1997. Кн. 1. С. 160.
На практике сформировать новое муниципальное образование с полноценным местным сообществом, выполняя все требования Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12> (с изм. от 28 ноября 2009 г.; далее - Закон N 131-ФЗ), не всегда возможно. Многочисленные конфликты, часто заканчивающиеся судебными процессами, связанные со спорами из-за территорий муниципальных образований, прошедшие после принятия этого Закона, являются тому подтверждением. В частности, возникают сомнения, что публично-правовые образования, численность жителей которых превышает один миллион человек, могут быть муниципальными образованиями, а в соответствии с Законом N 131-ФЗ все крупные города в России, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, должны приобрести статус муниципального образования городского округа. Отрицается и возможность создать внутригородские территории как муниципальные образования с полноценными местными сообществами в городах федерального значения, поскольку особенность любого большого города в том, что одни потребности человека обеспечиваются городом в целом, другие разными его районами <13>. По этим причинам, а также из-за отсутствия реальных границ между районами в московских территориальных образованиях, с точки зрения некоторых ученых, вряд ли возможно создание какого-либо местного сообщества, объединенного общими интересами на определенной территории <14>.
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2009. N 48. Ст. 5733.
<13> Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: Генезис, развитие, основные черты. М., 2005. С. 170.
<14> Санаев А.С. Развитие законодательства о муниципальной службе в контексте становления системы местного самоуправления в городе Москве в 1993 - 2007 гг. // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2. С. 37.
Описывая большие по территории сельские и городские поселения в Ленинградской области, В.В. Пылин отмечает, что на огромных территориях этих муниципальных образований население весьма разрозненно и разобщено, не связано едиными публичными интересами и единым хозяйством, и, конечно, это не будет способствовать созданию единых и дееспособных местных сообществ. По его мнению, в этих случаях не создается местное самоуправление, которое отличается от "обычного административно-командного управления" отсутствием разрозненности и разобщенности населения, его связанностью едиными публичными интересами и единым хозяйством <15>. О.И. Баженова полагает, что муниципальными образованиями могут быть признаны территориальные единицы так называемого первичного уровня: городские, сельские поселения, а также городские округа, внутригородские территории городов федерального значения <16>.
--------------------------------
<15> Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления в России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2. С. 32 - 33.
<16> Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 22.
Законодатель, регулируя вопросы, связанные с тем, кто осуществляет местное самоуправление в России, заложил противоречия и на конституционном, и на законодательном уровне. Авторы Конституции РФ, несмотря на протесты некоторых членов Конституционного совещания, которые говорили, что понятие "население" - это не правовая категория, а социальная, демографическая, географическая <17>, ввели в текст Основного Закона данную дефиницию, установив, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130) и что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131). Но уже в ч. 2 ст. 130 круг лиц, осуществляющих местное самоуправление, сужается до граждан. Словарь определяет население как совокупность индивидов, проживающих в государстве, какой-либо местности, которое включает как граждан, так и постоянно проживающих иностранцев и лиц без гражданства <18>, а федеральное законодательство относит к кругу лиц, осуществляющих местное самоуправление, не только граждан РФ, но и "в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами" иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования (ч. 2 п. 1 ст. 3 Закона N 131-ФЗ, п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" <19>). Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <20> предоставил это право только постоянно проживающим на территории России гражданам соответствующих иностранных государств (п. 2 ст. 12). Противоречие между этими федеральными законами, когда в некоторых предоставляется право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления постоянно или преимущественно проживающим иностранным гражданам, а в другом только постоянно проживающим, предлагается разрешать, в каждом случае руководствуясь нормой, содержащейся в международном договоре <21>. То, что федеральный законодатель строго не придерживается концепции, заложенной в Конституции РФ, согласно которой только граждане РФ могут осуществлять местное самоуправление через выборы, референдумы и другие формы народовластия, можно рассматривать как несоблюдение конституционных норм либо их расширенное системное толкование, когда положения ч. 2 ст. 130 Конституции РФ применяются с учетом смысла ч. 1 данной статьи.
--------------------------------
<17> Конституционное совещание. Т. 14. С. 114 - 115.
<18> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 354.
<19> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 2253; 2009. N 45. Ст. 5268.
<20> Там же. 2002. N 30. Ст. 3032; 2009. N 26. Ст. 3125.
<21> Вискулова В.В. К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8, 9. С. 22.
Также необходимо отметить, что не все граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования, могут осуществлять местное самоуправление. Кроме людей, не подходящих по возрастному цензу, к муниципальным выборам и референдумам не допускаются военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования (п. 5 ст. 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ"). Предпринимались попытки распространить действие этой нормы на курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования, но они не были поддержаны судебной практикой <22>. В последнее время расширяется круг лиц, не допускаемых к выборам в качестве кандидатов, например имеющих гражданство иностранного государства, если с последним Российская Федерация не заключила международный договор о допуске его граждан, постоянно проживающих в нашей стране, к участию в муниципальных выборах.
--------------------------------
<22> Мишенин В.А. Актуальные вопросы обеспечения активного избирательного права военнослужащих-курсантов в период проведения выборов в органы местного самоуправления // Российский военно-правовой сб. N 9: Военное право в XXI веке. Сер. "Право в Вооруженных Силах - консультант. За права военнослужащих". Вып. 73. 2007. С. 286.
В рамках территориального общественного самоуправления местное самоуправление также осуществляется лицами независимо от гражданства, достигшими 16-летнего возраста, а значит, не имеющими права участвовать в муниципальных выборах и референдумах, в которых принимают участие с 18 лет граждане РФ и иностранцы в описанных случаях. Такой вывод можно сделать на основании того, что территориальное общественное самоуправление включается в систему местного самоуправления <23> и рассматривается как элемент организационного устройства муниципального образования <24>, а к участию в собраниях граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления допустили жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста (ч. 6 ст. 27 Закона N 131-ФЗ).
--------------------------------
<23> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Отв. ред. С.Е. Чаннов. 4-е изд., перераб. М., 2008. С. 267 - 268.
<24> Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты). С. 11 - 12.
И.В. Бабичев считает, что местному сообществу свойствен феномен "квазичленства": в состав этого территориального публичного коллектива входят также лица, временно находящиеся на его территории, которые не участвуют в формировании его органов, но власть коллектива, его органов, установленные на территории данного публичного коллектива правила (правовые нормы) распространяются и на них. При осуществлении своей деятельности муниципальное образование и его органы вынуждены учитывать и наличие в составе территориального публичного коллектива "квазичленов" <25>. Однако эти идеи можно скорее отнести к некой абстрактной модели идеального местного сообщества и к моральным, а не юридическим обязанностям органов и должностных лиц местного самоуправления.
--------------------------------
<25> Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 19. С. 23.
С учетом того, что местное сообщество рассматривается как единство людей, основанное на общих потребностях и интересах, образе жизни, системе ценностей, обладающее естественными, неотъемлемыми правами, реализуемыми через систему местной власти <26>, можно сделать вывод, что местное сообщество - это лица, имеющие право осуществлять местное самоуправление. При ином подходе, говоря о населении или гражданах, осуществляющих местное самоуправление, каждый раз приходилось бы делать названные уточнения. Если сформулировать краткое определение местного сообщества, то это лица, проживающие на территории соответствующего муниципального образования и имеющие право на осуществление местного самоуправления. Данное понятие является техническим, оно не раскрывает все существенные признаки местного сообщества, но может быть применено в законотворческой деятельности, при его употреблении не будут возникать вопросы о появлении нового субъекта права, не предусмотренного Конституцией РФ и имеющего право на осуществление местного самоуправления. Также исчезнут описанные коллизии при рассмотрении местного сообщества как населения или граждан.
--------------------------------
<26> Шапсугов Д.Ю. Указ. соч. С. 160.
Возвращаясь к территориальным аспектам формирования местного сообщества, необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие термина "местное сообщество" в Законе N 131-ФЗ, эта конструкция оказывает влияние на содержание Закона. Законодатель, игнорируя данный термин, одновременно создал ситуацию, когда существует презумпция его существования при соблюдении требований к территории муниципального образования, установленных в этом Федеральном законе. Очевидно, что правила, которые нужно выполнять при формировании территории муниципального образования, закрепленные в ст. 11 данного акта, направлены на то, чтобы на соответствующем пространстве функционировало полноценное местное сообщество. Такая "скрытость" требования существования полноценного местного сообщества на территории каждого муниципального образования упрощает жизнь авторам концепции Закона N 131-ФЗ, делая не столь очевидной проблему жизнеспособности местных сообществ отдельных разновидностей муниципальных образований, а также правоприменителям, поскольку препятствует постановке этого вопроса при рассмотрении судами споров о создании муниципальных образований, об их территориях.
* * *
Рецепция российским правом института местного сообщества происходит настолько непросто, что приходится предполагать "скрытую" презумпцию его существования в Законе N 131-ФЗ, чтобы придать логичность и стройность понятийному аппарату муниципального законодательства. Но рано или поздно институт местного сообщества будет воспринят федеральными законодателями и войдет в российскую Конституцию и федеральные законы.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9000.html