«Порядок уплаты и взыскания алиментов»

Государственно-правовые и частноправовые начала в правовом статусе представительных органов местного самоуправления

Коняхин В.Г.
Электронный ресурс, 2010.
Статья посвящена исследованию проблемных вопросов соотношения государственно-правовых и частноправовых начал в правовом статусе представительных органов местного самоуправления на основе анализа сущности двойственной природы данных органов власти, предполагающей осуществление ими публичной власти и решение представительными органами вопросов местного значения по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества и оказанию услуг его членам. Выводы автора могут быть использованы в научной деятельности.
Ключевые слова: правовой статус представительных органов местного самоуправления, вопросы местного значения.
The article is devoted to study of controversial issues of correlation of state-law and private-law grounds of legal status of representative agencies of local self-government on the basis of analysis of the essence of dual nature of these agencies of power providing for execution by them of public power and solution by representative agencies of the issues of local importance with regard to securing life of local community and rendering services to the members thereof. The author's conclusions may be used in scientific activity.
Key words: legal status of representative agencies of local self-government, issues of local importance.
Несмотря на то что органы местного самоуправления являются объектом изучения многих ученых-правоведов, а содержание их правового статуса становится предметом целого ряда научных исследований, в российской юридической науке не сложилось единого толкования правового статуса представительных органов местного самоуправления и составляющих его элементов. Нельзя сказать, что данный вопрос стал предметом научных дискуссий на страницах современных научных изданий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 5.
Между тем от того, что понимается под правовым статусом органа государственной власти вообще и его конституционно-правовым статусом в частности, какие, в каком порядке и в какой последовательности элементы включаются в его структуру, как они соотносятся между собой, в силу каких интегративных свойств эти элементы находятся во взаимно детерминированном состоянии и приводятся в реальное взаимодействие, зависит дальнейшее развитие фундаментальных категорий и понятий теории управления, имеющих важное теоретико-методологическое значение. Неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления <2>. Следовательно, проблема однозначного определения понятий актуальна не только для ученых-юристов, но и в первую очередь для законодательной и правоприменительной практики.
--------------------------------
<2> См.: Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 2007.
Правовые акты конституционного и муниципального законодательства регламентируют вопросы статуса представительных органов муниципальных образований, принципы их организации и деятельности, отдельные полномочия, основания и порядок привлечения к конституционной ответственности, гарантии и др.
Следует отметить, что правовое регулирование вопросов компетенции (функций и полномочий по предметам ведения) и ответственности представительных органов муниципальных образований осуществляется различными отраслями права по различным областям общественных отношений.
И это объективно, так как на основе анализа законодательства, регламентирующего статус представительных органов муниципальных образований, можно сделать вывод о том, что сферы реализации полномочий представительного органа местного самоуправления в целом совпадают с вопросами, включаемыми в предметы ведения местного самоуправления, которые более детально регламентируются на региональном уровне. Например, в Уставе Иркутской области <3>, в ст. 45 "Предметы ведения местного самоуправления", установлено, что предметом ведения местного самоуправления являются все вопросы местного значения, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества и оказание услуг его членам.
--------------------------------
<3> См.: Устав Иркутской области от 19 января 1995 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 2005.
К ведению местного самоуправления относятся: социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; торговое и бытовое обслуживание населения; муниципальное здравоохранение; муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами; развитие физкультуры и спорта; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы; генеральные планы застройки территории местного сообщества; сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности; определение структуры органов местного самоуправления.
По этим вопросам, в пределах своих полномочий, представительный орган осуществляет правовое регулирование, а также принятие актов ненормативного характера. Отдельно, по нашему мнению, следует уделить внимание правовым актам гражданского законодательства, так как ФЗ "Об общих принципах..." 2003 г. позволяет представительному органу муниципального образования иметь статус юридического лица. Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя субъекты гражданских правоотношений, выделяет физических и юридических лиц, а также особых (публично-правовых) субъектов, наделенных правом на участие в гражданских правоотношениях.
К особым субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2; ст. 124 ГК) <4>. Очень важно то, что особые субъекты не отождествлены с юридическими лицами, они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами <5>.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<5> См.: Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Справочно-информационная система "КонсультантПлюс". 2007.
Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления как таковые могут иметь или не иметь статус юридического лица в случаях, предусмотренных законодательством. При этом очень важно то, что цивилисты рассматривают такую персонализацию как метод рационализации государственной деятельности, считают очевидным, что участником правоотношений, в которых государственный орган или орган местного самоуправления выступает от имени соответствующего публичного образования, будет являться само Российское государство, государственное либо муниципальное образование.
Среди множества аспектов, характеризующих юридические лица, выделяемые цивилистами <6>, для государствоведов особое значение имеют законодательное нормирование их правового положения и социальная ценность, реализуемая в их задачах и функциях. Среди таких задач выделяются:
--------------------------------
<6> См.: Елисеев И.В. Юридические лица // Гражданское право. Ч. I / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. С. 132 - 133.
- защита интересов потенциальных контрагентов и кредиторов юридического лица <7>;
--------------------------------
<7> См.: Суханов Е.А. Система юридических лиц // Государство и право. 1991. N 11. С. 44 - 45; Он же. Проблемы развития законодательства о коммерческих организациях // Хозяйство и право. 2002. N 5. С. 50 - 52.
- соответствие потребностям рыночного имущественного оборота;
- обеспечение налогообложения;
- изменение природы регулируемых гражданским правом отношений - это уже смешанные отношения с элементами власти и подчинения, в связи с чем исчезает рынок и разрушается его гражданско-правовая основа <8>.
--------------------------------
<8> См.: Звеков В.П. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права // Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 154.
Именно эти обстоятельства (особенно появление отношений с элементами власти и подчинения) делают постановку вопроса о целесообразности введения в российское законодательство категории юридического лица публичного права обоснованной и логичной. Однако целевая установка цивилистов, определяемая вышеперечисленными обстоятельствами и задачами, придает этому предложению спорный характер.
Стоит согласиться с Е.А. Сухановым в том, что у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками <9>. Предложения государствоведов о введении категории юридического лица публичного права носят общий, постановочный характер. В них нельзя найти ясный, определенный ответ именно на вопросы, стоящие за пределами озабоченности цивилистов.
--------------------------------
<9> См.: Суханов Е.А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях // Пути к новому праву: Материалы Международной конференции в Санкт-Петербурге и Бремене / Под общ. ред. М.М. Богуславского и Р. Книппера. Берлин, 1998. С. 197 - 199.
Правовой основой деятельности муниципальных образований и их органов являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и т.д. Текстуальный анализ государственно-правовых и гражданско-правовых актов свидетельствует о том, что между ними существуют серьезные противоречия.
С учетом вышеизложенного очевидно, что неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления.
Гражданский кодекс не содержит определения муниципального образования. Как и в Конституции РФ, муниципальные образования рассматриваются в одном ряду с Российской Федерацией и представлены как один из уровней публичной власти. Для нас ясно, что муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая (иная) территория (см. ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 2 и 124 ГК РФ). Это территория, в пределах которой население осуществляет местное самоуправление. То есть муниципальное образование является политико-территориальной организацией населения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает только типы муниципальных образований, но не содержит его определения.
Таким образом, публичная и гражданская правоспособность, адресованная муниципальному образованию, фактически адресована общине как коллективному субъекту права, а также органам местного самоуправления.
Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах..." 2003 г. устанавливает, что представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица (ч. 9 ст. 35). В соответствии с ГК РФ юридическим лицом является признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обособленным имуществом отвечает по своим обязательствам, выступает в гражданском обороте от своего имени.
Статус юридического лица по гражданскому законодательству характеризуется самостоятельностью соответствующей организации.
Для органов публичной власти и такое положение не соответствует их сути. Для них главное - публично-властные отношения, а не участие в гражданском обороте. Самостоятельность органов публичной власти ограничена. В соответствии с ГК они выступают от имени муниципального образования и не обладают собственными интересами. В центре внимания всегда должны быть интересы населения в пределах вопросов местного значения.
В соответствии с ГК (ч. 2 ст. 125) от имени муниципальных образований правом осуществлять права и обязанности обладают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ "Об общих принципах..." 2003 г. (ст. 34) структуру органов муниципального образования составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). По логике закона именно эти органы, являющиеся обязательными в структуре органов муниципального самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, должны наделяться правами юридического лица.
Однако в ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах...", определяющей органы местного самоуправления как юридические лица, установлено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут главы местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления - это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений - муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования.
Гражданское законодательство стоит на позиции: особые субъекты - органы власти не могут быть хозяйствующими субъектами и выполнять функции хозяйствующих субъектов, а органы особых субъектов, выполняющих функции хозяйствующих субъектов, не могут выполнять властные функции.
Постановка вопроса о создании категории юридического лица публичного права требует объединения усилий и цивилистов, и государствоведов. Позиция В.Е. Чиркина о том, что "проблема юридического лица публичного права крайне сложна, но она назрела и даже перезрела и давно нуждается в основательном обсуждении" <10>, свидетельствует именно об этом.
--------------------------------
<10> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5.
Е.И. Колюшиным предложено "распространение по опыту, например, ФРГ действия основных прав и свобод граждан на юридических лиц, а также введение в российское право фигуры корпорации (учреждения, организации публичного права). Признание корпорации публичного права позволило бы ввести адекватное фактическому статусу правовое регулирование гражданско-правового положения, например, университетов, академий наук, религиозных организаций, муниципалитетов и других социально ориентированных субъектов права, имеющих ныне статус обычных юридических лиц" <11>.
--------------------------------
<11> См.: Колюшин Е.И. Проблемы правового регулирования гражданского общества // Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования. М., 2005. С. 46 - 47.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что помимо конституционного статуса действующее гражданское и конституционное законодательство позволяет иметь представительному органу муниципального образования частноправовой статус, т.е. статус юридического лица, с вытекающими из этого правами, обязанностями и ответственностью. Все это указывает на двойственную природу правового статуса представительного органа муниципального образования как органа публичной власти и как некоммерческого юридического лица в форме учреждения, выполняющего политическую деятельность.
По нашему мнению, публичный (конституционно-правовой) статус представительного органа имеет основополагающее значение и проявляется в правовых формах деятельности, т.е. в процессе правотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности. Частноправовой статус имеет значение при осуществлении отдельных видов деятельности в рамках организационной формы, направленной на обеспечение самой деятельности представительного органа, имеется в виду заключение трудовых договоров с обслуживающим персоналам, заключение договоров на закупку оргтехники, заключение договоров возмездного оказания услуг с лицами, привлекаемыми в качестве консультантов, специалистов и т.д. Кроме того, статус юридического лица предполагает возможность привлечения представительного органа к гражданско-правовой ответственности.
Таким образом, конституционный и гражданско-правовой статусы представительного органа, с одной стороны, имеют самостоятельное значение, а с другой - образуют его единый правовой статус.
Анализ современного состояния федерального законодательства, регулирующего различные аспекты правового статуса представительного органа муниципального образования, позволяет сделать вывод о комплексном характере его правового регулирования. На наш взгляд, такая "разбросанность" по различным нормативным актам норм федерального уровня приводит к правовой неопределенности и создает проблемы в понимании правового положения данных органов и как следствие - проблемы в регулировании вопросов их статуса на уровне субъектов и муниципальных образований. Для решения данной проблемы предлагается принятие унифицированного Федерального закона "О представительных органах муниципальных образований", в котором систематизировать нормы федерального законодательства в данной области. При этом концепция данного Закона должна основываться на применении предложенного нами в параграфе 1.1 определения правового статуса представительного органа, а именно триединства его элементов: функций и полномочий по предметам ведения, образующих компетенцию представительного органа и ответственности. Именно по такой логической схеме (подходу) должно осуществляться правовое регулирование конституционно-правового статуса представительного органа муниципального образования.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9003.html