«Отмена ограничения родительских прав»

Проблемы передачи властных полномочий в бюджетном праве

Васянина Е.Л.
Электронный ресурс, 2010.
В рамках настоящей статьи на основе действующего законодательства и сложившейся практики применения затронуты проблемы, складывающиеся в сфере финансирования делегированных полномочий, в области отношений, регулируемых различными правовыми отраслями, рассмотрены вопросы, касающиеся непосредственно передачи (делегирования) бюджетных полномочий между участниками бюджетного процесса. Кроме того, в статье затронуты некоторые проблемы разграничения полномочий, способных выступать в качестве объекта передачи (делегирования).
Ключевые слова: бюджет, делегирование, полномочия, субвенции, финансирование, бюджетный процесс, бюджетная роспись, исполнение бюджета.
Within the frames of the present article on the basis of current legislation and practice of application the author touches upon the problems of the sphere of financing transferred powers in the sphere of relations regulated by various legal branches; considers the issues related directly to transfer (delegation) of budget powers between the participants of budget procedure. Besides the article touches upon certain problems of delimitation of powers able to act as an object of transfer (delegation).
Key words: budget, delegation, powers, subventions, financing, budgetary procedure, budget quarterly breakdown, execution of budget.
В условиях федеративного государства, в котором бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему, особое значение приобретают вопросы координации деятельности органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс, взаимодействия между ними, а также вопросы делегирования (передачи) властных полномочий.
В рамках настоящей статьи на основе действующего законодательства и сложившейся практики применения затронуты проблемы, складывающиеся в сфере финансирования делегированных полномочий, в области отношений, регулируемых различными правовыми отраслями, рассмотрены вопросы, касающиеся непосредственно передачи (делегирования) бюджетных полномочий между участниками бюджетного процесса. Кроме того, в статье затронуты некоторые проблемы разграничения полномочий, способных выступать в качестве объекта передачи (делегирования).
I. Финансирование делегированных полномочий в сфере
отношений, регулируемых различными правовыми отраслями
Делегирование властных полномочий в любой сфере затрагивает прежде всего финансово-правовые аспекты, поскольку полномочия передаются, делегируются только вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Иными словами, в случае если на федеральном уровне принимаются решения о каких-либо функциях государства, которые вменяются в обязанность органам исполнительной власти субъекта РФ (органам местного самоуправления), соответствующий нормативный правовой акт должен содержать в обязательном порядке методику расчетов целевых субвенций из федерального бюджета, которые выделяются субъектам РФ (муниципальным образованиям) на выполнение этой функции.
Конституцией РФ, федеральными законами закреплены полномочия, относящиеся к исключительному ведению РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, законодательством предусмотрен порядок передачи полномочий с одного уровня власти на другой. Так, порядок наделения органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ властными полномочиями предусмотрен Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Указанными нормативными актами предусмотрено, что расходные обязательства, возникающие у публично-правовых образований в связи с осуществлением переданных им полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, предусмотренных правовым актом о бюджете соответствующей территории.
Вместе с тем федеральный законодатель закрепляет некоторые ограничения по предоставлению субвенций в случае передачи властных полномочий. Например, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают:
- необходимость создания новых органов государственной власти субъектов РФ, государственных учреждений субъекта РФ и государственных унитарных предприятий субъекта РФ;
- осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ гражданам и юридическим лицам;
- увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ.
Согласно абзацу 2 п. 4 ст. 85, п. 3 ст. 86 БК РФ, если в субъекте РФ (муниципальном образовании) превышены нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам) в связи с исполнением отдельных государственных полномочий, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения соответствующих расходных обязательств, осуществляется за счет собственных доходов соответствующего бюджета <1>. С одной стороны, предусмотренный этой нормой подход можно признать правильным в тех случаях, когда органы местного самоуправления сознательно превысят нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, например установив более высокий размер социальных выплат по сравнению с размером, установленным законом. Однако, с другой стороны, на практике возможны случаи, когда субвенции не покрывают реальных расходов местного бюджета, возникающих при исполнении отдельных государственных полномочий <2>.
--------------------------------
<1> В ВС РФ оспаривались положения Закона Приморского края от 23.12.2005 N 320-КЗ "О нормативах расходов и методике распределения субвенций на реализацию общеобразовательных программ между муниципальными образованиями Приморского края", которым установлено, что расходы органов местного самоуправления на организацию образовательного процесса, превышающие размер утвержденной в соответствии с Законом субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ, компенсации за счет средств краевого бюджета не подлежат, поскольку из содержания оспариваемой нормы невозможно сделать вывод о том, какие расходы не подлежат компенсации за счет средств краевого бюджета: либо это расходы на финансовое обеспечение образовательного процесса, либо это расходы на оплату коммунальных услуг и содержание зданий. ВС РФ со ссылкой на п. 3 ст. 86 БК РФ признал оспариваемые положения краевого закона не противоречащими федеральному законодательству (Определение ВС РФ от 17.09.2008 N 56-Г08-12).
<2> Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.
II. Проблемы передачи (делегирования) бюджетных полномочий
Вносимые в бюджетное законодательство изменения имеют тесную связь с процессом разграничения и уточнения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации <3>. Эффективное осуществление бюджетного процесса на каждом уровне бюджетной системы предполагает активное взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления. Одним из способов такого взаимодействия является передача, делегирование бюджетных полномочий как в рамках одного уровня бюджетной системы, так и между участниками бюджетного процесса, относящимися к различным уровням государственной власти (местного самоуправления).
--------------------------------
<3> Сергеев А.А. Указ. соч.
В юридической литературе указывается на необходимость проводить разграничения между передачей полномочий и их делегированием. Так, при передаче полномочий осуществляется расширение круга ведения того органа, которому передаются полномочия на постоянной основе (при этом указанные полномочия исключаются из объема полномочий передающего органа). В случае делегирования полномочия передаются временно <4>.
--------------------------------
<4> Кривых И.А. Пределы делегирования в налоговом праве нормотворческих полномочий от представительных органов исполнительным органам власти // Налоги и налогообложение. 2008. N 3.
Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить случаи, когда, во-первых, законодатель временно наделяет органы исполнительной власти полномочиями в сфере осуществления бюджетного процесса (например, введение временной финансовой администрации на территории субъекта РФ или муниципального образования в целях восстановления платежеспособности публично-правового образования), а во-вторых, БК РФ закреплены положения о передаче бюджетных полномочий органам исполнительной власти на постоянной основе (это возможно как в силу прямого указания в законе, так и посредством заключения соответствующих соглашений). Например, разграничение предметов ведения, полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в бюджетной сфере, осуществляется на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федеральной и региональной власти <5>.
--------------------------------
<5> Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) от 29.06.1995 (ред. от 26.09.2002) "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)".
Однако "...в настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно, при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией, они отомрут" <6>. Так, значительная часть договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ прекратила действие ввиду достижения соответствующих целей.
--------------------------------
<6> Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. N 6. С. 42.
Далее подробно остановимся на характеристике отдельных случаев делегирования, передачи властных полномочий в бюджетной сфере.
1. Делегирование бюджетных полномочий временной финансовой администрации.
Специальный характер правоспособности публично-правовых образований не освобождает их от имущественной ответственности и обязывает федерального законодателя избирать способы и механизмы, направленные на надлежащее исполнение обязательств и осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления <7>. Таким механизмом в настоящий момент является временная финансовая администрация, основной целью введения которой является восстановление платежеспособности публично-правового образования (субъекта РФ, муниципального образования). В соответствии с главой 19.1 БК РФ временной финансовой администрации делегированы полномочия по осуществлению финансового контроля за исполнением бюджета субъекта РФ (местного бюджета), включая контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями, получателями, а также получателями государственных (муниципальных) гарантий. Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о том, что временная финансовая администрация "имеет сложную правовую природу, сочетающую элементы федерального вмешательства, конституционной ответственности и механизма финансового регулирования бюджетной деятельности субъектов РФ и муниципальных образований" <8>. При этом несмотря на то, что законодатель наделяет временную финансовую администрацию бюджетными полномочиями, органы государственной власти субъекта РФ (органы местного самоуправления) не лишаются полномочий в сфере осуществления бюджетного процесса на соответствующей территории. Так, согласно п. 2 ст. 168.6 БК РФ к компетенции главы временной финансовой администрации относится дача согласия на совершение руководителем финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) следующих действий:
--------------------------------
<7> Определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 N 60-О.
<8> Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / Отв. ред. Ю.А. Крохина. М., 2008. С. 656.
- утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъекта РФ (местного бюджета);
- утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета);
- осуществление заимствований;
- предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъекта РФ (местного бюджета);
- использование доходов, полученных при исполнении бюджета субъекта РФ (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;
- перемещение ассигнований между главными распорядителями средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета) <9>.
--------------------------------
<9> Необходимо отметить, что в юридической литературе рассматривается вопрос о необходимости введения режима временного осуществления вышестоящими органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов РФ (муниципальных образований) за нарушение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ, муниципальных образований) по софинансированию федеральных программ (в части, относящейся к ведению субъектов РФ и муниципальных образований) (Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого регулирования бюджетной деятельности: Автореф. ... д-ра юрид. наук).
2. Делегирование финансовому органу полномочий по составлению бюджетной росписи.
Примером делегированного законодательства в бюджетной сфере является институт бюджетной росписи. В соответствии с БК РФ законодатель предоставляет право финансовому органу, руководителю финансового органа изменять утвержденные бюджетные ассигнования, что не сопровождается внесением изменений в правовой акт о бюджете. Однако "...любая передача властных полномочий не может быть безусловной. Делегирование должно происходить с указанием цели, круга вопросов и сроков" <10>. Соответственно, полномочия финансового органа в части изменения бюджетных ассигнований имеют законодательные ограничения. Так, п. 3 ст. 217 БК РФ закрепляет ограниченное число случаев корректировки бюджетной росписи без внесения изменений в правовой акт о бюджете соответствующей территории. Такое возможно, например, в случае недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных нормативных обязательств - с превышением общего объема указанных ассигнований в пределах 5% общего объема бюджетных ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете на их исполнение в текущем финансовом году, в случае исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на бюджетные средства бюджетной системы РФ - в пределах объема бюджетных ассигнований и в других установленных законом случаях.
--------------------------------
<10> Фокин В.М. Налоговое регулирование. М., 2004. С. 60.
Учитывая указанные положения БК РФ, актуальным представляется "...вопрос изменений бюджетных ассигнований в контексте подотчетности исполнительной власти перед властью законодательной" <11>. Так, интересной представляется позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о пределах полномочий финансового органа при внесении изменений в бюджетную роспись. Так, в Определении от 01.10.2009 N 1312-О-О КС РФ указал следующее: поскольку сводная бюджетная роспись производна от правового акта о бюджете, внесение в нее изменений без внесения изменений в правовой акт о бюджете допустимо при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам, утвержденным законодательным (представительным) органом. Иное приводило бы к произвольному изменению воли публично-правового образования относительно осуществления права государственной (муниципальной) собственности на средства местного бюджета, выраженной от имени законодателя, и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию законодательного (представительного) органа публично-правового образования <12>.
--------------------------------
<11> Артюхин Р.Е. Отдельные вопросы регулирования бюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. N 21.
<12> В практике КС РФ возник вопрос о соотношении полномочий финансового органа по внесению изменений в сводную бюджетную роспись, закрепленных п. 3 ст. 217 БК РФ, и положения п. 5 ст. 242.2 БК РФ, в соответствии с которым... КС РФ указал, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в правовой акт о бюджете, в том числе при исполнении судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства, может быть произведено лишь в порядке перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), т.е. в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на расходы того же рода, определенные одной целью.
3. Делегирование полномочий по исполнению бюджета и кассовому обслуживанию исполнения бюджета.
Примером, когда законодатель допускает передачу бюджетных полномочий на основании соответствующих соглашений с одного уровня бюджетной системы на другой, являются положения ст. ст. 9, 215.1 БК РФ. Так, согласно п. 4 ст. 9 БК РФ отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между администрацией поселения и местной администрацией муниципального района. При этом положения, дающие право муниципальным образованиям передавать отдельные бюджетные полномочия финансовому органу субъекта РФ, в БК РФ отсутствуют. С учетом обозначенных положений бюджетного законодательства, одним из основных направлений реформирования финансовой системы субъектов РФ является реорганизация финансовых органов регионов. Так, на территории Свердловской области с 1 января 2011 г. ликвидируются территориальные исполнительные органы государственной власти - финансово-бюджетные управления. Вместо ныне действующих ФБУ будут созданы новые финансовые органы, кардинальное отличие которых в том, что это будут уже финансовые органы муниципальных образований, а не Свердловской области. Подобное реформирование финансовой системы соответствует конституционным предписаниям о финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Кроме того, учитывая положения Бюджетного кодекса РФ о финансовой самостоятельности публично-правовых образований, согласно письму Минфина РФ от 21.12.2009 N 06-02-11/819 соглашения об осуществлении органом федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета) при кассовом обслуживании им исполнения бюджета, заключенные между органом Федерального казначейства и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, должны быть расторгнуты.
Статья 215.1 БК РФ закрепляет положение, согласно которому полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (муниципального образования) могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъектов РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности субъекта РФ необходимого для осуществления имущества. Иными словами, по общему правилу полномочия по кассовому обслуживанию бюджетов всех уровней бюджетной системы осуществляются федеральными органами государственной власти - органами Федерального казначейства, и исполнение бюджетных обязательств субъекта РФ и муниципального образования ставится в зависимость от деятельности федерального финансового органа, который не может контролироваться субъектом РФ, муниципальным образованием и эффективность работы которого не зависит от субъекта РФ (муниципального образования). Вместе с тем КС РФ указал, что, предоставляя Федеральному казначейству полномочие по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, федеральный законодатель учитывает вытекающую из Конституции РФ необходимость усиления надежности управления публичными финансами <13>. Указанный вывод Конституционного Суда РФ обусловлен сложившимся порядком регулирования отношений в финансовой сфере. Так, согласно Постановлению КС РФ от 15.12.2006 N 10-П, возложение на федеральный орган исполнительной власти полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ обусловлено следующим:
--------------------------------
<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 N 10-П.
1) все без исключения субъекты РФ (как получающие дотации из федерального бюджета, так и не нуждающиеся в них) являются получателями трансфертов из федерального бюджета (субсидий, субвенций);
2) такой вариант правового регулирования позволяет обеспечить сопоставимость показателей исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, иметь оперативную информацию о состоянии публичных финансов в целом в стране в любой момент времени, что необходимо для макроэкономического прогнозирования и принятия решений об оказании в необходимых случаях финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы.
III. Некоторые проблемы разграничения полномочий,
способных выступать в качестве
объекта передачи (делегирования)
Необходимо отметить, что в ряде случаев имеет место нечеткость предписаний федерального законодательства о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов, что порождает противоречивые ситуации при разрешении вопросов о передаче полномочий в бюджетной сфере между уровнями власти. Так, проблемным вопросом на практике является правомерность о порядке регулирования применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. С одной стороны, Верховный Суд РФ со ссылкой на ст. 71 Конституции РФ и ст. 7 БК РФ неоднократно признавал не соответствующими федеральному законодательству акты субъектов РФ, которыми устанавливался порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства <14>. Вместе с тем интересной по рассматриваемому вопросу представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 08.04.2004 N 137-О и Постановлении от 10.12.1997, в соответствии с которой конституционный принцип единства экономического пространства, предопределяющий проведение единой финансовой политики, не исключает возможность органов государственной власти субъектов РФ участвовать в финансовых отношениях, имеющих федеральное значение. Таким образом, субъекты Российской Федерации не лишены ст. ст. 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ полномочий по установлению административной ответственности при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации. Более того, в письме Министерства финансов РФ от 18.06.2009 N 42-7.405/5.4-344 по рассматриваемому вопросу изложена следующая позиция: с учетом положений ст. 8 БК РФ, согласно которой установление порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, а также осуществление контроля за их исполнением относится к бюджетным полномочиям субъектов РФ, механизм реализации положений БК РФ по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в части бюджета субъекта РФ осуществляется органами государственной власти субъекта РФ в рамках определения порядка контроля за исполнением соответствующего бюджета субъекта РФ.
--------------------------------
<14> Например, Определение ВС РФ от 17.10.2007 N 88-Г07-14; Определение ВС РФ от 26.11.2008 N 44-Г08-37; пп. "г" п. 18 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
* * *
Существующие механизмы управления государством посредством аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требуют создания четкой системы регулирования передачи (делегирования) властных полномочий в бюджетной сфере.
В рамках действующего бюджетного законодательства отсутствует понятие делегирования (передачи) бюджетных полномочий. Бюджетное законодательство "зациклено" лишь на регулировании порядка предоставления субвенций при делегировании властных полномочий.
Кроме того, в ряде случаев действующим законодательством не закреплен порядок финансирования делегированных полномочий. Например, непонятно, будет ли передача бюджетных полномочий временной финансовой администрации сопровождаться предоставлением субвенций.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8197.html