«Права и обязанности родителей: общая характеристика»

Неприкосновенность депутатов, выборных должностных лиц органов местного самоуправления

Митягин Ю.В.
Российский юридический журнал, 2010.
Анализируются проблемы правового регулирования неприкосновенности депутатов, выборных должностных лиц органов местного самоуправления.
Ключевые слова: депутат, выборное должностное лицо, неприкосновенность, иммунитет, правовая защищенность.
Deputies', elected officials' of municipal authorities immunity
Yu.V. Mityagin
The problems of legal regulation of deputies', elected officials' of municipal authorities immunity are analyzed.
Key words: deputy, elected officials of municipal authority, inviolability, immunity, legal protection.
Неприкосновенность (иммунитет) - одна из важнейших правовых гарантий, которая позволяет депутатам представительных органов муниципальных образований, выборным должностным лицам органов местного самоуправления отстаивать интересы населения муниципальных образований. Неприкосновенность можно определить как состояние повышенной правовой защищенности наделенных ею лиц, выражающееся в применении особого порядка производства в отношении их ряда действий, в том числе ареста, привлечения к уголовной ответственности, применение наиболее строгих мер административной ответственности, налагаемых судом. Суть названного порядка - в необходимости получения для производства перечисленных действий согласия (санкции) уполномоченных государственных органов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. указывается, что неприкосновенность депутата есть определенное исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса депутата. Депутат может отказаться от принадлежащего ему права неприкосновенности лишь путем отказа от своего мандата. Приведенное положение распространяется и на муниципальных депутатов, выборных должностных лиц органов местного самоуправления.
Как известно, ранее в ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривалось, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица органов местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Иными словами, названные лица обладали неприкосновенностью, но только на территории муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действовал. Невыборные должностные лица органов местного самоуправления (муниципальные служащие) неприкосновенностью не обладали.
В настоящее время в соответствии с ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении этих лиц, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. Согласно подп. 11 ч. 1 ст. 448 УПК РФ уголовное дело в отношении депутата, выборного должностного лица органа местного самоуправления возбуждается руководителем следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ.
Введенный в УПК РФ институт, регулирующий вопросы уголовного судопроизводства в отношении отдельных категорий должностных лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 447, неоднозначно воспринят как учеными, так и работниками правоохранительной системы. Одни полагают, что в некоторых случаях такой порядок способствует невозможности привлечения лиц к уголовной ответственности <1>, свидетельствует о необоснованном создании в уголовно-процессуальном законодательстве привилегий для узкого круга лиц при совершении ими преступлений <2>, создает неоправданные трудности при привлечении лица к уголовной ответственности <3>. Другие говорят об отсутствии механизмов, гарантирующих в достаточной степени права и интересы лиц, в отношении которых решается вопрос о привлечении их к уголовной ответственности <4>. Мы также критически оцениваем правовую конструкцию названной статьи закона, поскольку судебная практика свидетельствует о наличии проблем, связанных с институтом неприкосновенности данных лиц и порой затрудняющих реализацию общих задач уголовного процесса.
--------------------------------
<1> Руднев В.И. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 8.
<2> Голубев В.В. Как побороть иммунитет от уголовной ответственности // Законодательство. 2002. N 9.
<3> Халиков А.Н. Доследственная проверка в отношении отдельных категорий лиц (раздел XVII УПК РФ) // Рос. юстиция. 2005. N 11.
<4> Ионов И.А. Институт неприкосновенности отдельных категорий лиц в уголовном процессе России // Журн. рос. права. 2003. N 9.
Однако законодатель, указывая, что особенности производства по уголовным делам применяются к лицам, перечисленным в ч. 1 ст. 447 УПК, не раскрывает содержания иммунитета в зависимости от характера и периода деятельности лиц. Необходимо ответить на вопросы: ограничено ли действие правового иммунитета сроком исполнения должностных обязанностей и является ли такой иммунитет опосредованным действиями данных лиц, совершенными в пределах (или за пределами) их профессиональной деятельности.
Так, О.И. Андреева, рассматривая вопрос о распространении гарантий неприкосновенности на случаи, когда речь идет о совершении преступления, не связанного с профессиональной деятельностью указанных лиц, полагает, что особый порядок возбуждения и расследования уголовного дела должен соблюдаться и в случаях привлечения лица к уголовной ответственности уже после освобождения от занимаемой должности или прекращения указанного вида деятельности, если уголовное преследование возникает за совершение им преступления в период осуществления профессиональной деятельности <5>. Того же мнения придерживается П.Г. Марфицин, отмечая, что субъекты, перечисленные в ч. 1 ст. 447 УПК, обладают иммунитетом в течение всего времени нахождения в соответствующем правовом статусе (депутата, судьи, следователя и др.), независимо от времени совершения преступления и связи преступного события с исполнением служебных обязанностей <6>.
--------------------------------
<5> Андреева О.И. Концептуальные основы соотношения прав и обязанностей государства и личности в уголовном процессе Российской Федерации и их использование для правового регулирования деятельности по распоряжению предметом уголовного процесса: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Томск, 2007. С. 32.
<6> Марфицин П.Г. Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц: Учеб. пособие. С. 56 // Уголовный процесс: Сб. учеб. пособий: В 3 т. М., 2003.
Названные авторы сходятся в том, что во время действия иммунитета за любое деяние, содержащее признаки преступления, независимо от времени его совершения и связи с должностными полномочиями лица, привлечь лицо, указанное в ч. 1 ст. 447 УПК, можно только в порядке, предусмотренном в гл. 52 УПК.
Раскрывая свою позицию в отношении действия правового иммунитета во взаимосвязи со временем нахождения в соответствующем правовом статусе (депутата, судьи, следователя и др.), временем совершения преступления и связи преступного события с исполнением служебных обязанностей, Конституционный Суд, в частности, отметил: "Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае, депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом" <7>.
--------------------------------
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 5.
Проведенное изучение судебных материалов позволяет автору поднять вопрос и о пределах процессуального иммунитета, который нередко воспринимается практиками через статус лица, указанного в ч. 1 ст. 447 УПК, без выяснения, в какое время совершено деяние, содержащее признаки преступления, и имеется ли связь между этим деянием и исполнением служебных обязанностей.
Так, решением Зубово-Полянского районного суда Республики Мордовия было установлено, что Я. с 1998 г. состоит в должности главы Уметского городского поселения Зубово-Полянского района. В сентябре 2004 г. по распоряжению Я. было заключено трудовое соглашение с Н. на проведение работ по замене электропроводки, выключателей, розеток и люстр в детском саду N 2 Уметского городского поселения. Работа Н. была выполнена, ему выплатили денежное вознаграждение. Однако у Я. возник преступный умысел, направленный на присвоение денежных средств из кассы администрации, она дала устное поручение кассиру администрации составить два фиктивных трудовых соглашения на выполнение работ, аналогичных указанным. Кассир, находясь в служебной зависимости от главы поселения, не зная о преступном умысле последней, выполнила ее требование. Денежными средствами Я. воспользовалась по собственному усмотрению, реализовав свой корыстный умысел. Преступными действиями Я. причинила администрации Уметского городского поселения материальный ущерб. С учетом тяжести совершенного преступления, того, что преступление подсудимой Я. было совершено в тот момент, когда она занимала должность главы, и в силу Устава Уметского городского поселения суд посчитал необходимым назначить Я. отбывание наказания в исправительной колонии общего режима. Из судебного решения видно, что вывод суда был обоснован не только тем, что действия Я. находились в причинной связи с нанесенным ущербом, но и ее статусом в качестве должностного лица органа местного самоуправления на момент вынесения решения.
Сегодня практика применения института неприкосновенности к участникам муниципальных правоотношений выглядит следующим образом. Уголовные дела возбуждаются по фактам: уклонения от уплаты налогов; сокрытия доходов; незаконного предпринимательства; злоупотребления полномочиями; мошенничества; кражи; получения взятки.
Необходимо обратить внимание на последний вид преступлений, который нередко совершается группой депутатов при наличии таких квалифицирующих признаков, как предварительный сговор и особо крупный размер. Известно, что в Твери был оглашен приговор в отношении 14 депутатов Тверской городской Думы во главе с ее председателем, обвиняемых в получении взяток на сумму 4 млн. руб.
В другом деле Тверской областной суд с участием присяжных заседателей 5 декабря 2007 г. осудил Б. по п. "а" ч. 4 ст. 290 УК РФ (получение взятки) с применением ст. 64 УК РФ к шести годам лишения свободы с лишением права занимать выборные должности в представительных органах местного самоуправления сроком на три года. Б. признан виновным в том, что, являясь депутатом Тверской городской Думы, т.е. должностным лицом, получал взятки за совершение действий, которые входят в круг его служебных полномочий, группой лиц по предварительному сговору: 26 декабря 2005 г. - за голосование в пользу ООО "Лазурьстрой" о внесении изменений в решение Тверской городской Думы по поводу введения единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; 27 января 2006 г. - за голосование в пользу решения о списании с бухгалтерского учета административного здания строительной фирмы "Квартал".
В кассационных жалобах осужденный Б. и его адвокат просили изменить приговор как вынесенный вследствие неправильного применения уголовного закона. Оспаривая квалификацию действий, осужденный указывал на то, что не являлся должностным лицом, поэтому его действия не могли квалифицироваться по ст. 290 УК РФ. Он просил снизить назначенное наказание, считая его несправедливым.
Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ 29 мая 2008 г. приговор оставила без изменения, указав следующее. По делу установлено, что Б. по итогам выборов избран депутатом Тверской городской Думы. Как депутат этого избранного органа представительной власти, осужденный был наделен властными полномочиями и осуществлял законодательную власть, так как обладал правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями, независимо от их ведомственной принадлежности, на территории Твери. Следовательно, он являлся должностным лицом коллегиального органа местного самоуправления.
Доводы кассационных жалоб о том, что осужденный не был должностным лицом и субъектом преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ, Верховный Суд РФ не признал обоснованными по следующим причинам.
В соответствии со ст. 130 и ст. 132 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в том числе через органы местного самоуправления. Они самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 6 октября 2003 г.), действовавшего до 1 октября 2006 г., и ст. 26 Закона Тверской области от 27 июня 1996 г. N 30 "О местном самоуправлении в Тверской области" к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относились: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
По ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ депутат является членом представительного органа муниципального района, а именно членом выборного органа местного самоуправления, т.е. выборным должностным лицом органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
Часть 2 ст. 9 Закона Тверской области "О местном самоуправлении в Тверской области" относит к органам местного самоуправления его выборные представительные органы. В соответствии с ч. 1 указанной статьи лица, наделенные полномочиями по осуществлению представительных, распорядительных, исполнительных, контрольных и иных функций местного самоуправления, являются должностными лицами органов местного самоуправления. В силу ст. ст. 38, 39, 42 Устава города Твери, принятого 20 марта 1996 г. и действовавшего до 1 января 2006 г., а также ст. 31 Устава города Твери, принятого 23 июня 2005 г., действующего с 1 января 2006 г., Тверская городская Дума - коллегиальный выборный, постоянно действующий орган местного самоуправления, состоящий из 33 депутатов. Согласно ст. 11 разд. V и ст. 9 разд. VI Регламента Тверской городской Думы (в ред. от 2 июля 1999 г.) заседание Тверской городской Думы правомочно, если на нем присутствуют не менее половины от числа избранных депутатов; решения Думы принимаются большинством депутатов, присутствующих на заседании.
Анализ приведенного законодательства и нормативных актов органов местного самоуправления позволил суду первой инстанции сделать правомерный вывод о том, что депутат Тверской городской Думы обладал правом принимать и принимал в пределах своей компетенции решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, т.е. выполнял функции представителя власти, а потому в соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ являлся должностным лицом.
Верховный Суд РФ пришел к выводу, что юридическая оценка действий Б. была правильной, т.е. приговор является законным, обоснованным и справедливым.
С учетом изложенного мы считаем также возможным определить пределы действия правового иммунитета через следующие моменты: а) время возникновения и прекращения должностных полномочий или исполнения определенного вида деятельности (время статуса); б) время начала и окончания деяния, содержащего признаки преступления (время деяния); в) время принятия решения о возбуждении уголовного дела либо о привлечении в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления (время решения).
Если время деяния и время решения находятся в пределах времени статуса, иммунитет должен признаваться безусловным. Это означает необходимость соблюдения процедуры, установленной в гл. 52 УПК.
Когда время деяния оказывается в пределах времени статуса, а они совместно находятся в пределах времени решения, иммунитет должен признаваться условным. Необходимость соблюдения процедуры, установленной в гл. 52 УПК, зависит от времени деяния. При такой ситуации статус поглощает лишь деяние (распространяется только на действия, совершенные во время статуса). При этом следует отметить, что деяние, поскольку находится в пределах статуса, предполагает наличие причинной связи между деянием и полномочиями должностного лица.
Если же время деяния и время решения находятся вне пределов времени статуса, иммунитет должен признаваться нулевым. Это значит, что нет необходимости соблюдения процедуры, установленной в гл. 52 УПК. В такой ситуации статус поглощает только себя. И если время деяния и время решения носят субъективный характер, то время статуса характеризуется через указание на него в законе, регулирующем деятельность соответствующего субъекта, наделенного правовым иммунитетом. Чаще всего такие нормы, будучи бланкетными, изложены в различных по значимости законах. На практике это приводит к коллизиям, при разрешении которых следует учитывать и правовые позиции Конституционного Суда РФ о приоритете законов в случае их коллизии.
Рассматривая данные вопросы, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П высказал правовую позицию <8>, согласно которой приоритет УПК действует лишь при условии, что речь идет о правовом регулировании уголовно-процессуальных отношений, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 10, 49, 50, ч. 1 ст. 76 и ч. 2 ст. 118 уголовное судопроизводство представляет собой самостоятельную сферу правового регулирования, а юридической формой уголовно-процессуальных отношений является уголовно-процессуальное законодательство как отдельная отрасль в системе законодательства РФ. Установление новых норм, регулирующих уголовно-процессуальные отношения, по общему правилу должно быть согласовано с УПК РФ.
--------------------------------
<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.
Из сформулированной Конституционным Судом РФ в названном Постановлении правовой позиции следует, что приоритет УПК перед другими федеральными законами не считается безусловным: он может быть ограничен как установленной в Конституции РФ (ч. 3 ст. 76) иерархией федеральных конституционных законов и обычных федеральных законов (к их числу относится и УПК РФ), так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.
В силу ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии <9>.
--------------------------------
<9> Определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 439-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.
С учетом изложенного полагаем, что иммунитеты в муниципальном праве и уголовном процессуальном праве как правовые институты, представляющие собой совокупность обязывающих и запрещающих юридических норм, регулирующих особый порядок производства процессуальных действий в отношении (либо с участием) депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления, требуют дальнейшего правового развития.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_9849.html